江蘇財政廳：政府投資基金探路

劉宏剛

頂層設(shè)計先行，以“靠管理辦法說話，依市場規(guī)則行事”為基本考量。

調(diào)研手記：

“讓市場發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?！边@是黨的十八屆三中全會提出的改革原則。在政府投資領(lǐng)域，貫徹這一原則的一個重要的制度創(chuàng)新，是政府投資基金。

政府投資基金近來獲得迅猛發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，國內(nèi)股權(quán)投資類政府投資基金（包括創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等）共901支，總目標規(guī)模3.2萬億元，已到位資金1.1萬億元。

然而，由于財政支持產(chǎn)業(yè)政策尚處于轉(zhuǎn)換期，規(guī)模龐大的政府投資基金大多管理效率并不高，突出表現(xiàn)為所啟動的項目不多，由此導致其拉動社會資本擴大投資效果并不明顯。

與有些一哄而上然后一地雞毛的政府投資基金形成對照的是，江蘇省財政廳不求大干快上，而是頂層設(shè)計先行，以“靠管理辦法說話，依市場規(guī)則行事”為基本考量推出了自己的政府投資基金，其中經(jīng)驗值得借鑒。

謀定而后動。為了設(shè)計政府投資基金，圍繞如何“規(guī)范基金運作管理、提高基金配置效率”的問題，江蘇省財政廳醞釀了一年。

以如何做好經(jīng)營財政為思考原點，江蘇省財政廳經(jīng)過深思熟慮，出臺了《江蘇省政府投資基金管理辦法》（下稱《辦法》），對政府投資基金運行的各個方面做出了清晰的規(guī)定。該《辦法》于2015年9月25日獲得江蘇省政府批復同意，江蘇省政府投資基金也于當天宣告成立。

盡管談及《辦法》，江蘇省政府投資基金相關(guān)人士表示，“不能說我們完全想通了，我們?nèi)匀辉谔剿鳌?，但不可否認的是，《辦法》中所提出的一系列原則和做法在當時頗具前瞻性。對江蘇省政府投資基金做出的探索，同行們也是贊賞有加。

更為重要的是，在《辦法》發(fā)布后不久，財政部于2015年12月印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，2017年1月14日，國家發(fā)改委印發(fā)了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，這些辦法中均有《江蘇省政府投資基金管理辦法》的影子。

這無疑是對江蘇省所做探索的肯定，也讓江蘇省所確立的一系列原則及做法更加廣為人知，比如，對市場化原則的貫徹、合伙制主體、母子基金模式等等?？梢哉f，在政府投資基金制度的優(yōu)化設(shè)計上，江蘇省財政廳扮演著探路者的角色。

先進不先進，成績說了算。2016年11月15日，在江蘇省政府投資基金成立并運行一年后，江蘇省政府在南京召開其運行情況新聞發(fā)布會。

斯時，江蘇省財政廳廳長劉捍東介紹，截至日前，省政府投資基金完成對外投資82.65億元（實繳出資30.9億元），基金總規(guī)模達450多億元。隨著產(chǎn)業(yè)投資基金的招募和設(shè)立運作，將拉動社會投資1550億元、可影響資金規(guī)模達4000億元，較好地體現(xiàn)了財政資金的引導撬動作用，符合政府投資基金設(shè)立的預(yù)期目標。

可以拿來和上述數(shù)據(jù)進行對照的，是去年6月底國家審計署發(fā)布的審計工作報告中的一段內(nèi)容——

至2015年底，中央財政出資設(shè)立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結(jié)存未用。抽查創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)現(xiàn)，通過審批的206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設(shè)立，財政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設(shè)立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個從未發(fā)生過投資。地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象。

對于政府投資基金運行中存在的問題，創(chuàng)投“國十條”提出要發(fā)揮財政資金的引導和聚集放大作用，引導民間投資等社會資本投入，要進一步提高創(chuàng)業(yè)投資引導基金市場化運作效率，促進政策目標實現(xiàn)，維護出資人權(quán)益。

在解決這些問題上，江蘇省政府投資基金的經(jīng)驗值得總結(jié)。為此，2016年12月，《財經(jīng)國家周刊》、瞭望智庫聯(lián)合中國創(chuàng)投委組成“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新+創(chuàng)投協(xié)同發(fā)展”專題調(diào)研組來到南京，與江蘇省財政廳廳長劉捍東、江蘇省政府投資基金秘書處處長項林、副處長熊潔及經(jīng)濟建設(shè)處處長周鰲粱等進行了深入交流。

《財經(jīng)國家周刊》：江蘇省政府投資基金的管理構(gòu)架是怎樣的？

劉捍東：省政府投資基金實行管理委員會領(lǐng)導下的基金管理辦公室負責制?；鸸芾砦瘑T會主任由省政府分管領(lǐng)導擔任。基金管委會下設(shè)管理辦公室，辦公室設(shè)在省財政廳，作為基金管理常設(shè)機構(gòu)，目前由我兼任辦公室主任。為提高基金管理和投資決策的科學性、有效性，保障基金營運安全，另設(shè)監(jiān)督委員會和咨詢委員會。

《財經(jīng)國家周刊》：從財政改革的角度看，以財政資金出資設(shè)立省政府投資基金的初衷是什么？

劉捍東：財政改革的一個重要方面，就是如何解決政府出資更加有效的問題。政府出資方面，以前都是實行財政直接支付，現(xiàn)在看來，這一做法存在三個方面的問題：一是效率缺失，根據(jù)財政專項資金的管理辦法，專項資金的使用要經(jīng)歷申報，評審，支付等多個環(huán)節(jié)，周期較長；二是會造成相對不公平，會爭取可能能拿到，不會爭取可能拿不到；三是在使用效果上不好把握。

這也是財政部門長期來面臨的一個困擾，所以要考慮進行一些改變，探索無償改有償、資金改基金的方式。后來考慮到無償改有償仍然避免不了前面提到的各種弊端，那我們就從財政資金中切出一部分，借鑒基金的運作模式，成立政府投資基金。這一做法就變成了一種經(jīng)營財政的思路，就要考慮資金回收問題，考慮滾動發(fā)展了。相應(yīng)地，對其管理原則、運作方式等也要進行重新思考和設(shè)計。

《財經(jīng)國家周刊》：在為省政府投資基金進行頂層設(shè)計時，你認為最應(yīng)該遵循的原則是什么？如何貫徹這一原則？

劉捍東：經(jīng)過一年多的醞釀，我們將基金運作管理原則確定為“政府引導、市場運作、規(guī)范管理、滾動發(fā)展”。這其中，市場化是最重要的原則，不把這個原則定下來，以后所有的機制，所有的東西就搞不清楚。市場化首先是要有市場化的身份，為此我們以“江蘇省政府投資基金（有限合伙）”之名進行工商登記，采用有限合伙制方式運作，這在國內(nèi)是首家。

在基金具體運作上，我們也堅持市場化原則，這體現(xiàn)在面向全國招募優(yōu)秀的基金管理機構(gòu)，并由被選中的市場化專業(yè)管理機構(gòu)結(jié)合宏觀和中觀訴求，從微觀角度梳理最合適的資源匹配到最合適的地方?？梢哉f，基金的市場化運作，江蘇走在全國前列。

《財經(jīng)國家周刊》：如何吸引社會資本積極參與，從而更好地發(fā)揮財政資金的引導作用和乘數(shù)效應(yīng)？

劉捍東：運作上我們采取“母-子基金”投資方式，子基金分直投子基金和設(shè)立市場化子基金。直投子基金從母基金中安排不超過40%的資金，按市場化原則采取直接投資方式運營。在市場化子基金中，同股同權(quán)的條件下，我們會根據(jù)基金募資難度和投資風險程度，通過讓渡部分收益的措施吸引社會資本投入。基金實現(xiàn)預(yù)期投資績效和政策目標之后，省政府投資基金在回收資本金和門檻收益基礎(chǔ)上，可以采取適當方式給予其他出資人一定的讓利。

《財經(jīng)國家周刊》：在選擇子基金管理人方面一般都有哪些考慮？

劉捍東：省政府投資基金面向全國招募優(yōu)秀的基金管理機構(gòu)和有產(chǎn)業(yè)背景的機構(gòu)投資人，與其共同開展投資活動，選聘專業(yè)管理機構(gòu)以實現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終目標為出發(fā)點。首先，對基金所在地區(qū)開展政策和產(chǎn)業(yè)的調(diào)研，尤其是重點產(chǎn)業(yè)和企業(yè)；其次，針對區(qū)域發(fā)展特點進行投資咨詢和規(guī)劃，依據(jù)投資規(guī)劃制定投資策略，篩選和引入資源匹配的子基金管理人，最終專業(yè)管理機構(gòu)不僅在資金層面幫助入選的子基金，還在具體產(chǎn)業(yè)項目上協(xié)助其對接，從而達到資金又快又準投入實體企業(yè)中，改善投資結(jié)構(gòu)、增加有效投資，支持實體經(jīng)濟發(fā)展，助力創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。

《財經(jīng)國家周刊》：對江蘇省政府投資基金如何考核？

項林：江蘇省政府投資基金（有限合伙）是用企業(yè)的模式在運作，這就決定了，對它的考核，在績效要求和機制流程上要有別于對政府部門的考核。

在績效要求上，政府投資基金是要“滾動發(fā)展”的，但盈利不是最終的，也不是唯一的考核指標，我們的考核目標要更豐富，比如對發(fā)展實體經(jīng)濟的促進，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拉動支持等等。在這方面，我們正在建一個投資的數(shù)據(jù)庫，這個數(shù)據(jù)庫不只是反映一個量的東西，還要反映質(zhì)的東西。

在流程機制上，管理辦法規(guī)定：基金管理辦公室制定投資基金績效考核制度和績效考核評價辦法，并組織對政府投資基金實施的政策目標、政策效果及其資產(chǎn)情況進行評估考評，績效評價報告在每年度結(jié)束后的4個月內(nèi)向基金管理委員會提交?；鸨O(jiān)督委員會受管理委員會委托，對基金重大投資運營管理情況和績效考核情況，開展專項監(jiān)督，向管理委員會提出完善建議。

《財經(jīng)國家周刊》：對于盛世投資、江蘇厚積這樣的子基金管理人又該如何考核？

項林：對于子基金管理機構(gòu)，我們要求其建立完善的投資管理制度和投資項目風險管理體系，對項目的內(nèi)部控制、工作流程等進行規(guī)范。投資項目嚴格按照要求開展盡職調(diào)查，并形成書面的盡職調(diào)查報告報基金管理辦公室。子基金管理機構(gòu)按季度及時向基金管理辦公室提供準確、完整的有關(guān)經(jīng)營情況信息。

此外，我們還在合伙協(xié)議中規(guī)定子基金管理機構(gòu)要按一定比例進行跟投，這樣可以有效防范風險，確保投資質(zhì)量與資產(chǎn)安全。

《財經(jīng)國家周刊》：財政支持產(chǎn)業(yè)政策正處于從管資金到管基金的轉(zhuǎn)換期，從掌管農(nóng)業(yè)處到參與政府投資基金的管理，你最大感觸是什么？

項林：在以前的財政直接支付制度下，往往是誰報的本子更好，更能滿足相關(guān)規(guī)定，就更容易撥給誰，這種資源分配是很浪費的。相比之下，政府投資基金的方式是對政府直接支持市場主體，特別是支持實體經(jīng)濟一個有效的嘗試，我覺得一年來我們在這方面的探索很有必要，很有價值。

工作崗位從農(nóng)業(yè)處到政府投資基金秘書處，工作內(nèi)容從審批無償?shù)呢斦苯又Ц蹲優(yōu)楣芾碛袃斍乙m當考慮回報的政府投資基金，我覺得后者做的是更有意義的事，也更忙一點，更有壓力一些。但作為政府部門來講，就應(yīng)該有這個壓力，管這么多納稅人的錢，難道不應(yīng)該有壓力嗎？