中小企業(yè)農(nóng)民工職業(yè)病防治研究

摘 要 近年來(lái)我國(guó)職業(yè)病防治事業(yè)有了重大的進(jìn)步，但中小企業(yè)農(nóng)民工職業(yè)病防治的現(xiàn)狀仍不樂(lè)觀。本文在分析中小企業(yè)農(nóng)民工職業(yè)病防治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外中小企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了針對(duì)我國(guó)具體情況的建議和意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞 職業(yè)病 農(nóng)民工 中小企業(yè)

基金項(xiàng)目：2013年四川省教育廳項(xiàng)目《職業(yè)病防治法律法規(guī)適用困境研究》（NO. 13SB0302）。

作者簡(jiǎn)介：趙桐，成都中醫(yī)藥大學(xué)，法學(xué)副教授。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.099

職業(yè)病防治問(wèn)題在我國(guó)具有特殊的意義。經(jīng)歷了改革開發(fā)以來(lái)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，勞動(dòng)條件與勞動(dòng)力成本已經(jīng)成為了當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。尤其是自2008年《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施及2011年底《職業(yè)病防治法》修訂以來(lái)，許多勞動(dòng)密集型企業(yè)紛紛向東南亞等勞動(dòng)力成本更低的國(guó)家轉(zhuǎn)移。加之，國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)戰(zhàn)略，許多落后的產(chǎn)能更是或倒閉或轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)型的背后是一支“傷痕累累”的勞動(dòng)力大軍。這些為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的職業(yè)群體，卻由于特殊的歷史原因正面臨著職業(yè)病的困擾。盡管新法律的實(shí)施為其權(quán)益保護(hù)提供了依據(jù)，但是現(xiàn)實(shí)的狀況卻依然不容樂(lè)觀。尤其是大量的中小企業(yè)，由于其自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生產(chǎn)技術(shù)水平、設(shè)施設(shè)備等都不如大企業(yè)那樣規(guī)范與成熟，已成為職業(yè)病高發(fā)的領(lǐng)域。在這些中小企業(yè)務(wù)工的大部分為農(nóng)民工群體。這個(gè)群體本來(lái)就是職業(yè)病防范的弱勢(shì)群體。他們?nèi)狈β殬I(yè)病相關(guān)的知識(shí)與培訓(xùn)、缺乏自我保護(hù)與防范意思、甚至大部分連勞動(dòng)合同都沒(méi)有簽訂。這些種種的因素使得他們相關(guān)權(quán)益的保護(hù)難上加難。

一、中小企業(yè)職業(yè)病防治現(xiàn)狀

目前國(guó)家發(fā)布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均是比較普遍意義上的大數(shù)據(jù)，還沒(méi)有專門對(duì)中小企業(yè)的職業(yè)病現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類。在2014年各級(jí)安全監(jiān)管部門共監(jiān)督檢查企業(yè)近25.8萬(wàn)家，發(fā)現(xiàn)職業(yè)衛(wèi)生方面的問(wèn)題和隱患49.2萬(wàn)項(xiàng)，下達(dá)執(zhí)法文書22.2萬(wàn)份，罰款5820萬(wàn)元，責(zé)令停產(chǎn)整頓1904家，提請(qǐng)關(guān)閉1494家。其中，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、中小企業(yè)數(shù)量相對(duì)較多的廣東與江蘇地區(qū)，其職業(yè)病危害申報(bào)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省份。廣東省在2014年共申報(bào)了111588項(xiàng)，江蘇省共申報(bào)了86008項(xiàng)。 這種申報(bào)的數(shù)量差異影響的因素除了執(zhí)法力度、職業(yè)病防范意識(shí)等外，更重要的還是中小企業(yè)的數(shù)量。結(jié)合無(wú)錫市錫山區(qū)職業(yè)衛(wèi)生現(xiàn)狀的分析，我們更是可以清楚的看到中小企業(yè)在職業(yè)病防范方面的落后。據(jù)錫山區(qū)2006年的一次調(diào)查，很多企業(yè)和職工對(duì)職業(yè)病防治法沒(méi)有正確的理解和把握。個(gè)別企業(yè)甚至無(wú)視相關(guān)法律法規(guī)，鉆政策法律的空子。1120家受調(diào)查的有職業(yè)病危害企業(yè)中，僅400多家企業(yè)進(jìn)行了職業(yè)病危害因素申報(bào)。私營(yíng)中小企業(yè)相關(guān)防范設(shè)施設(shè)備相對(duì)落后，工作生產(chǎn)環(huán)境惡劣，許多工人甚至連基本的防護(hù)措施都沒(méi)有。相關(guān)職業(yè)病高危崗位員工的體檢及健康檔案建立情況更是不容樂(lè)觀。從實(shí)地調(diào)查及平時(shí)檢測(cè)中看，私營(yíng)中小企業(yè)相關(guān)防范設(shè)施設(shè)備落后，工作生產(chǎn)環(huán)境惡劣，許多工人甚至連基本的防護(hù)措施都沒(méi)有。相關(guān)職業(yè)病高危崗位員工的體檢及健康檔案建立情況也令人堪憂。從無(wú)錫市錫山區(qū)的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，中小企業(yè)員工體檢比例低，2008年勞動(dòng)合同法實(shí)施后參加健康檢查的比例才有所上升。

另一方面，職工維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏職業(yè)病防治知識(shí)。作為中小企業(yè)就業(yè)主力的農(nóng)民工受制于文化水平與生活環(huán)境等因素，缺乏勞動(dòng)權(quán)利意識(shí)與防治職業(yè)病知識(shí)，使很多農(nóng)民工意識(shí)不到自己職業(yè)病患病風(fēng)險(xiǎn)。這也是患職業(yè)病的農(nóng)民工較少得到賠償，常常引發(fā)社會(huì)關(guān)注的重要原因。

加上，農(nóng)民工流動(dòng)性較大，特別是一些農(nóng)民工患病以后只能回到農(nóng)村，這給監(jiān)管與統(tǒng)計(jì)工作上都造成不小的困難。直到2009年，農(nóng)民工職業(yè)病狀況由于“開胸驗(yàn)肺”事件才得到了社會(huì)關(guān)注，并引發(fā)強(qiáng)烈反響，直接影響并推動(dòng)了《職業(yè)病防治法》的修改。2011年底新修訂的職業(yè)病防治法出臺(tái)。新法加強(qiáng)了對(duì)于作為弱勢(shì)群體的勞動(dòng)者的保護(hù)，明確了政府相關(guān)部門的職責(zé)，加重了對(duì)于企業(yè)的責(zé)任與處罰力度，從法律層面，將職業(yè)病防治工作提升到了新的高度。

但現(xiàn)實(shí)的情況依然不容樂(lè)觀，受制于各種原因，法律還無(wú)法真正落到實(shí)處。其中主要的原因：一是由于職業(yè)病發(fā)病具有滯后性的特點(diǎn)。許多患病的農(nóng)民工往往都是經(jīng)過(guò)了幾年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間才感到身體上的不適。由于農(nóng)民工的流動(dòng)性強(qiáng)及中小企業(yè)存活周期較短等因素，使得農(nóng)民工甚至不知道自己是由于什么原因患病。二是農(nóng)民工維權(quán)成本高。職業(yè)病的鑒定不如發(fā)放農(nóng)民工工資那樣，得到了國(guó)家大力的保護(hù)。職業(yè)病的鑒定需要嚴(yán)格的流程。農(nóng)民工患了職業(yè)病以后，往往由于證據(jù)缺乏導(dǎo)致維權(quán)成本高，難以保護(hù)自己的合法權(quán)益。三是職業(yè)病防治法中對(duì)單位違法行為的處理力度不夠，使得企業(yè)的違法成本較低。這導(dǎo)致部分企業(yè)存在鉆法律漏洞的僥幸心理，采取各種手段規(guī)避檢查，無(wú)視農(nóng)民工的合法權(quán)益。

二、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

經(jīng)過(guò)30多年改革開放，中小企業(yè)已成為吸引勞動(dòng)力就業(yè)的主要場(chǎng)所和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。但由于我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)民工的職業(yè)病防治問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，職業(yè)病防治任重道遠(yuǎn)。目前我國(guó)職業(yè)病防治工作取得了空前的成就，但與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的差距仍客觀存在。因此，吸收和借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，找到一條符合我國(guó)國(guó)情的中小企業(yè)農(nóng)民工職業(yè)病防治道路成為必要。

中小企業(yè)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位非常重要，創(chuàng)造了大量的工作機(jī)會(huì)，吸收了大量的勞動(dòng)力。同時(shí)，美國(guó)在于勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等方面的法律相對(duì)完善。例如1970 年頒布實(shí)施的 《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》對(duì)于那些小企業(yè)尤其是那些屬于高危行業(yè)的小企業(yè)，規(guī)定給予特別關(guān)注和經(jīng)濟(jì)支持。美國(guó)國(guó)會(huì)于 1996 年通過(guò)了 《小企業(yè)監(jiān)管執(zhí)法公正法》賦予小企業(yè)更多權(quán)利，如為小企業(yè)提供執(zhí)行指南；建立小企業(yè)減少責(zé)罰政策； 讓小企業(yè)參與到對(duì)某些規(guī)定的審議過(guò)程等等。為了讓美國(guó)的中小企業(yè)了解并遵守這些法律法規(guī)，提升相關(guān)政策的實(shí)施效果，美國(guó)建立了相關(guān)的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)事宜。比如為了幫助中小企業(yè)了解安全及健康相關(guān)法律政策，在美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局（ OSHA）內(nèi)部就專門設(shè)立了小企業(yè)援助辦公室及時(shí)提供各類工作安全及健康法律法規(guī)的指導(dǎo)和培訓(xùn)。2005年美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局還組織力量編寫了《小企業(yè)手冊(cè)》。該手冊(cè)簡(jiǎn)單明了闡述了小企業(yè)在保障員工安全與健康方面的責(zé)任，在現(xiàn)實(shí)中取得了不錯(cuò)的效果。隨后，美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局又陸續(xù)推出了包括《工作場(chǎng)所安全防護(hù)手冊(cè)》、《安全與健康的增加值》等在內(nèi)的刊物，有力推動(dòng)了職業(yè)病防治的宣傳教育。 除此外，美國(guó)小企業(yè)管理局 （ SBA） 也成立了類似的機(jī)構(gòu)從小企業(yè)管理局的角度為小企業(yè)提供咨詢和援助。另外，美國(guó)發(fā)達(dá)的非政府組織，如自愿保護(hù)計(jì)劃參與者協(xié)會(huì)（VPPPA）等也在工作安全及健康領(lǐng)域積極宣傳推廣等方面做了大量工作，取得一定的社會(huì)效果。這種多層次的管理體系，保證了美國(guó)相關(guān)政策法規(guī)的落實(shí)。除了機(jī)構(gòu)組建外，完善針對(duì)中小企業(yè)的各項(xiàng)職業(yè)衛(wèi)生政策法規(guī)也是職業(yè)病防治項(xiàng)目得以順利貫徹和執(zhí)行的保障。

日本的中小企業(yè)吸引了大部分的社會(huì)勞動(dòng)力。根據(jù)日本《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》規(guī)定，擁有 50 名雇員以上的企業(yè)應(yīng)指定一名或多名職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師進(jìn)行指導(dǎo)。雇員少于 50 名的企業(yè)則未做強(qiáng)制性要求。同時(shí)，各衛(wèi)生組織之間分工明確，共同促進(jìn)職業(yè)的安全與健康。如日本各縣促進(jìn)職業(yè)健康培訓(xùn)中心主要負(fù)責(zé)職業(yè)安全與健康方面的信息咨詢及相關(guān)的培訓(xùn)事宜；日本職業(yè)健康促進(jìn)系統(tǒng)作為日本醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)下設(shè)的機(jī)構(gòu)則經(jīng)常開展針對(duì)中小企業(yè)的職業(yè)健康衛(wèi)生方面的培訓(xùn)；國(guó)家職業(yè)健康中心有100多個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)遍布全日本，則開展職業(yè)健康考試并提供相關(guān)的培訓(xùn)課程。經(jīng)過(guò)多年的積累與發(fā)展，目前日本的職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)生需要至少每月一次訪問(wèn)企業(yè)，以評(píng)估職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，并參加職業(yè)健康和安全委員會(huì)會(huì)議，討論職業(yè)健康問(wèn)題。相關(guān)法律要求所有雇主每年安排員工進(jìn)行一次職業(yè)健康檢查。一般健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在中小企業(yè)中的已經(jīng)普遍實(shí)施。政府的補(bǔ)貼使得雇員能夠享受許多免費(fèi)的服務(wù)。

三、措施與建議

當(dāng)前農(nóng)民工的職業(yè)安全狀況不容樂(lè)觀。這種局面的形成是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程。要想改變這個(gè)現(xiàn)狀，也需要從多個(gè)方面長(zhǎng)期的努力。綜合上文的論述，筆者認(rèn)為應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面著手：

（一）進(jìn)一步深化改革，破除城鄉(xiāng)差異

《勞動(dòng)合同法》及相關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)將同工同酬等理念寫入法律。但是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的種種不和事宜的體制限制、身份限制使得農(nóng)民工還不能享受到與城市工人相同的待遇。對(duì)于中小企業(yè)而言，這種情況更加明顯。許多中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)偏遠(yuǎn)，企業(yè)存活周期短，容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)具有不確定性。這些情況的存在使得政府對(duì)于中小企業(yè)的監(jiān)管難度大增。因此，只有進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利意識(shí)，樹立公平公正的就業(yè)理念，才是激發(fā)農(nóng)民工職業(yè)病防范意識(shí)的關(guān)鍵所在。若農(nóng)民工自身都覺(jué)得自己是就業(yè)市場(chǎng)的“二等公民”，那么當(dāng)企業(yè)侵犯其合法權(quán)益時(shí)，他們往往只能默默承受，甚至是麻木地接收。因此，政府進(jìn)一步深化改革，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，讓農(nóng)民工與城市工人一樣平等地享受社會(huì)主義事業(yè)的成果，才能從根本上破除農(nóng)民工職業(yè)病防治的尷尬局面，也才能進(jìn)一步激發(fā)勞動(dòng)群眾的積極性與創(chuàng)造性。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)與教育

正如前文論述的那樣，中小企業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部門，也是吸引勞動(dòng)力就業(yè)的主要場(chǎng)所。就職業(yè)病防治而言，中小企業(yè)也應(yīng)該占有重要的一席之地。但是由于具體的歷史原因，我國(guó)的中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)者及勞動(dòng)者都還比較缺乏法律意識(shí)和素養(yǎng)，缺乏職業(yè)病防治的科學(xué)知識(shí)積累。這種“無(wú)知”使得許多可以杜絕的職業(yè)病多發(fā)，增加了社會(huì)的負(fù)擔(dān)。借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，專門針對(duì)中小企業(yè)及其從業(yè)人員開展勞動(dòng)法律法規(guī)及職業(yè)病防治方面的知識(shí)教育和培訓(xùn)，提升中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)者及從業(yè)人員的整體水平。同時(shí)，通過(guò)這種教育和培訓(xùn)，也可以順便對(duì)于中小企業(yè)職業(yè)病防治措施及從業(yè)人員的健康狀況進(jìn)行摸底，將各類中小企業(yè)進(jìn)一步納入到國(guó)家職業(yè)病防治的體系中，形成良性互動(dòng)，保證國(guó)家政策制定的有效性。

（三）加大對(duì)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管及執(zhí)法力度

政府各相關(guān)部門及各種非政府組織應(yīng)密切配合，提高中小企業(yè)對(duì)職業(yè)健康的重視，建立職業(yè)病防治的長(zhǎng)效機(jī)制，狠抓《職業(yè)病防治法》相關(guān)規(guī)定的落實(shí)。針對(duì)中小企業(yè)及農(nóng)民工的具體特點(diǎn)，有針對(duì)性的發(fā)布一些實(shí)施細(xì)則或指導(dǎo)意見(jiàn)等，加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)監(jiān)管，切實(shí)保障農(nóng)民工的健康。在法律的框架內(nèi)，不斷探索創(chuàng)新，建立統(tǒng)一的農(nóng)民工健康檔案，將制度建設(shè)與執(zhí)法監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成全社會(huì)貫徹落實(shí)職業(yè)病防治法的風(fēng)氣。這樣才能最終實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)農(nóng)民工權(quán)益的有效保護(hù)，減少甚至杜絕職業(yè)病的發(fā)生。

注釋：

國(guó)家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于2014年職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法情況的通報(bào)，安監(jiān)總廳安健函〔2015〕39號(hào)。

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