加強農(nóng)民工法律援助工作完善法律援助制度

摘 要 農(nóng)民工是具有農(nóng)民和進城務工人員“雙重身份”的社會群體，農(nóng)民工總體法律意識不強，其權利受到侵害時，往往會采取不理智的手段，通過上訪或圍堵債務人來維權。農(nóng)民工因討薪、維權而發(fā)生的惡性案件每年都會出現(xiàn)。加強農(nóng)民工法律援助工作，建立和完善農(nóng)民工專項法律援助制度，對完善我國法律援助制度，疏導農(nóng)民工維權途徑，維護農(nóng)民工切身利益，維護社會穩(wěn)定有重要意義。本文通過對河北省農(nóng)民工法律援助實施的調(diào)研，總結(jié)農(nóng)民工法律援助實施工作的情況，分析現(xiàn)狀，探析深層次原因，并結(jié)合國家政策和立法宗旨，提出完善的建議和措施。

關鍵詞 農(nóng)民工 法律援助 機構(gòu)

基金項目：本文系河北省法學會2016年度法學研究課題（課題編號：HBF[2016]D041）研究成果。課題組成員：曹海青、尹巧蕊、齊蘊博。

作者簡介：李進，中央司法警官學院法學院講師，法學碩士，研究方向：民事法律制度和律師制度。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.017

一、農(nóng)民工法律援助制度的概述

法律援助是國家建立的保障經(jīng)濟困難公民和特殊案件當事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務，維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的一項重要法律制度。 法律援助工作是一項重要的民生工程。我國法律援助工作起步晚，上世紀90年代，在北京、上海、廣州等地在律師事務所的推動下探索法律援助工作，形成了具有地方特色的法律援助模式，主要包括北京模式、上海模式、廣州模式、鄭州模式和武漢模式。2003年頒布實施的《法律援助條例》是我國第一部法律援助方面的法規(guī)，標志著我國法律援助事業(yè)實現(xiàn)了歷史性的飛躍，進入了加快發(fā)展的新的歷史階段。

黨的十八大提出全面推進依法治國，特別是十八屆四中全會提出建立有中國特色的社會主義法律體系，明確指出完善法律援助制度，建設完備的法律服務體系。根據(jù)會議精神，2016年司法部先后發(fā)布《關于做好2016年司法行政系統(tǒng)農(nóng)民工工作的通知》和《關于切實做好農(nóng)民工討薪、維權等服務工作的通知》，該通知體現(xiàn)了國家高度重視農(nóng)民工法律援助工作，為農(nóng)民工法律援助工作的實施和農(nóng)民工專項法律援助制度的構(gòu)建指明了方向。

二、我省農(nóng)民工法律援助實施情況的現(xiàn)狀

通過調(diào)研、查詢裁判文書網(wǎng)及實際辦理法律援助案件，總結(jié)出我省農(nóng)民工主要權利受侵害的種類和內(nèi)容，并將其歸總?cè)缦拢?/p>

（一）農(nóng)民工與土地相關的權益糾紛

農(nóng)民工與土地相關的權益糾紛主要表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權糾紛和農(nóng)民工土地補償款分配糾紛。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民涌入城市務工，同時城市規(guī)劃和建設需要越多越多的土地，導致農(nóng)村的土地被大量的征收，用于開發(fā)，進行城市建設。而村委會卻通過制定村民管理規(guī)定，將常年出村在外務工的人員或者在城市已購房居住的人員，界定為非村民。這樣當土地被征收時，土地補償款就不會分配給這些所謂的非村民，直接侵害了農(nóng)民工的合法權益。

（二）農(nóng)民工工傷損害賠償糾紛

沒有學歷或者年長的農(nóng)民進城務工往往從事的是體力勞動或者是職業(yè)準入門檻較低的服務行業(yè)，例如工地的施工人員、家政公司的保潔人員。由于這些行業(yè)入職門檻低，市場用工量大，流動性強，用工單位魚目混雜，層次不齊，導致很多農(nóng)民工并沒有與之簽訂勞動合同或者是勞務合同。一旦在發(fā)生從事勞務過程中的人身損害，用工單位或個人往往推卸責任，強勢打壓農(nóng)民工，導致農(nóng)民工無法通過協(xié)商得到公平合理的賠償。面對高昂的律師費和訴訟費，農(nóng)民工又望而止步，不敢涉訴。

（三）農(nóng)民工勞務糾紛

由于農(nóng)民工總體法律意識較差，文化知識水平較低，從事職業(yè)準入門檻較低的行業(yè)，當雇主或用工單位，特別是在建筑行業(yè)中，由于具體承包人需要先行墊資，當發(fā)包方不能及時給付相應價款和報酬時，承包人往往會將責任歸責于發(fā)包方，讓農(nóng)民工向發(fā)包方索要，而發(fā)包方與農(nóng)民工間沒有直接的法律關系，根據(jù)合同的相對，農(nóng)民工只能向承包人索要，這就造成具體施工的農(nóng)民工工資或勞務報酬受到嚴重的影響和侵害。

（四）農(nóng)民工醫(yī)療損害賠償糾紛

農(nóng)村醫(yī)療水平較差，當出現(xiàn)重大疾病或者手術時，農(nóng)民工往往會選擇在醫(yī)療條件較好，醫(yī)療水平較高的城市就醫(yī)。但是當出現(xiàn)醫(yī)療侵權時，農(nóng)民工作為利益受損方要求院方承擔醫(yī)療損害賠償，院方往往會以手術很成功，是由于患者自己的原因?qū)е聯(lián)p害的發(fā)生，或者是以患者自身體質(zhì)為由否認存在醫(yī)療過錯。醫(yī)患雙方協(xié)商解決的可能性不大，農(nóng)民工往往會選擇訴訟。但是按照《侵權責任法》的規(guī)定，醫(yī)療侵權適用過錯責任，適用通常誰主張誰舉證，患者需要舉證院方具有過錯，這加重了受損害方的舉證責任，對不懂法律，不懂醫(yī)學知識的農(nóng)民工來講是不可能完成的事項。

三、農(nóng)民工法律援助實施存在問題的原因及其完善意見

（一）原因分析

1.農(nóng)民工法律意識不強，小農(nóng)意識根深蒂固：

由于農(nóng)民工知識水平有限和法律意識淡薄，進城務工時，沒有與用工單位或雇主簽訂勞動合同或勞務合同，即便簽定了合同，合同很多條款更多的是限制農(nóng)民工的權利，勞務雙方權利義務并不對等。此外，農(nóng)民工往往心存僥幸，認為發(fā)生損害的幾率很小或者認為能找到一份工作很不容易，擔心過分主張權利會失去就業(yè)機會。另外，由于法律意識和知識匱乏，遇到法律問題時，不能及時保存證據(jù)或留存證據(jù)，導致涉訴時，舉證困難。

2.法律援助受援范圍狹窄，未將農(nóng)民工利益的相關問題納入援助范圍：

現(xiàn)行的《法律援助條例》和地方法律援助實施條例只將農(nóng)民工討要工資和勞務報酬列入受援范圍，但是實踐中，越來越多的農(nóng)民工需要法律幫助的事項不限于純粹的討要工資和報酬，而是涉及農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、農(nóng)民工土地補償款糾紛、農(nóng)民工離婚后子女撫養(yǎng)問題等等。

3.法律援助專職律師匱乏：

我省沒有設置法律援助專職律師，一般通過以下模式進行法律援助。

第一，從律師事務所指派社會律師進行法律援助。

第二，從社會服務機構(gòu)，即法律援助類民辦非企業(yè)單位中指派人員進行法律援助。

第三，具有相應資格和授權的高校社團，可以指派社團人員具體承辦法律援助案件。

第四，工會和婦聯(lián)等具有公法人性質(zhì)的社會團體組織指派維權部門的工作人員進行法律援助。

4.涉及到農(nóng)民工維權案件復雜，人民法院很難處理：

這主要是指涉及到農(nóng)民工利益的土地承包經(jīng)營權糾紛、征地補償款糾紛、村集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛等等。司法實踐中，遇到此類案件，農(nóng)民工是很難與村民委員會通過協(xié)商達成一致的，農(nóng)民工為了維護自身合法權益，只能通過訴訟。但是此類案件立案難，人民法院往往以此類案件不屬于人民法院管轄為由，不予立案。農(nóng)民工針對不予立案裁定上訴，二審法院認定屬于人民法院受案范圍。進入訴訟程序后，這類案件往往處于法律和政策交錯地帶，涉及到村民自治問題，人民法院很難處理，最終以訴訟請求屬于行政機關管轄，駁回起訴，案件回到原點，農(nóng)民工利益無法得到保護。

（二）完善農(nóng)民工法律援助的意見建議

1.擴大法律援助受援范圍，明確經(jīng)濟困難的標準：

擴大法律援助受援范圍，將農(nóng)民工列為專門保護對象，設置專項法律援助規(guī)制。一方面應當將涉及農(nóng)民切身利益的土地問題、土地承包經(jīng)營權、征地補償款、外嫁女子女村民待遇等情況單獨列為法律援助受援范圍；另一方面應當將農(nóng)民工工資支付、勞動權益保障等問題納入受援范圍；另外，應當降低法律援助門檻，使更多的低收入農(nóng)民工群體被納入到法律援助范圍。目前我省法律援助的困難標準是2014年7月調(diào)整后的標準，即由之前的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，調(diào)整為城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的1.5倍。具體標準以申請人住所地的縣級人民政府規(guī)定的最低生活保障標準的1.5倍為執(zhí)行標準。申請人應當在其住所地或經(jīng)常居住地的街道辦事處、村民委員會等部門開具低收入證明。

2.加強法律援助工作隊伍建設：

如上文所述，我省目前提供法律援助工作的人員包括四種人員，主要集中在社會律師和法律工作者身上。由于辦案補貼低，法律援助人員對法律援助案件的關注度和重視程度相較社會收費案件要低，應當加強法律援助人員的職業(yè)道德建設。律師協(xié)會或法律援助中心應當定期或不定期的組織法律援助人員進行法律培訓，更新法律知識，提高執(zhí)業(yè)素養(yǎng)。另外，律師協(xié)會或法律援助中心應當定期組織法律援助人員進行經(jīng)驗交流、辦案心得交流和疑難復雜案件的磋商研討，切實提高法律援助人員的專業(yè)化養(yǎng)成。

3.健全法律法規(guī)，統(tǒng)一不同法律法規(guī)的適用：

目前涉及農(nóng)民工土地利益的法律主要包括《憲法》、《物權法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《土地管理法》、《最高院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》及各省農(nóng)村土地承包管理條例。憲法作為根本法，規(guī)定了村民自治制度。實踐中，村民委員會按照法定程序通過村民大會或村委會制定并通過村民管理規(guī)定，規(guī)定本村事務。但村民管理規(guī)定存在違法法律的情形，侵害了村民利益的情形，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定，村規(guī)民約不得違法法律的規(guī)定，違法法律的部分無效。而村民自治是憲法賦予村民管理自己事務的權利，村委會會以村規(guī)民約是經(jīng)合法程序產(chǎn)生并通過，是村民自治的體現(xiàn)，人民法院無權干涉。人民法院在處理此類涉及農(nóng)民工利益的土地承包經(jīng)營糾紛、村集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛時，就處于兩難處境。應當制定具體的村民自治的法律法規(guī)或?qū)嵤┘殑t，明確村委會對村規(guī)民約制定內(nèi)容和通過的程序，使各部法律間適用統(tǒng)一。

注釋：

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā).關于完善法律援助制度的意見.2015年6月29日.

參考文獻：

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