財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革答記者問

近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號，以下簡稱《意見》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

問：請介紹一下《意見》出臺的背景是什么？

答：中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分是理順政府間財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。黨的十八屆三中、四中、五中全會明確提出了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的要求。

從財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革歷程看，改革開放以來，中央與地方財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財(cái)政體制的變化，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確，特別是1994年實(shí)施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國特色社會主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架，為我國建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。但受當(dāng)時(shí)以及實(shí)施過程中一些客觀條件的制約，改革主要是針對中央與地方收入劃分，事權(quán)和支出責(zé)任劃分在沿襲已有做法的基礎(chǔ)上主要做了一些局部調(diào)整。在新的形勢下，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與推進(jìn)財(cái)稅改革和國家治理現(xiàn)代化要求相比，越來越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；四是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；五是有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。

推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，是落實(shí)黨的十八屆三中、四中、五中全會精神、加快財(cái)稅改革的重要舉措，并列入中央全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)?！兑庖姟返某雠_將有力推動此項(xiàng)工作開展。

問：為什么《意見》中提出要從財(cái)政事權(quán)入手推進(jìn)事權(quán)劃分改革？

答：政府間事權(quán)劃分不僅涉及行政權(quán)劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務(wù)部門，是“大事權(quán)”的概念。我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)法治化還需要一個過程，短期內(nèi)全面推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的條件尚不成熟。這次改革選擇從財(cái)政事權(quán)入手，主要基于以下幾方面考慮：

一是從財(cái)政事權(quán)劃分入手推進(jìn)改革具備一定的基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財(cái)政收入規(guī)模擴(kuò)大，政府提供基本公共服務(wù)的能力和保障水平也不斷提高，加上政府職能的加快轉(zhuǎn)變，劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)的條件已經(jīng)初步具備。新修訂的《預(yù)算法》頒布實(shí)施，也為推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革奠定了法律基礎(chǔ)。

二是從財(cái)政事權(quán)劃分入手推進(jìn)改革可以從根本上破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題。當(dāng)前，中央與地方收入劃分需要進(jìn)一步理順、中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要進(jìn)一步清理整合、地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化需要大力推進(jìn)，財(cái)政資金的使用效益需要進(jìn)一步提高，這些都需要以明確政府的財(cái)政事權(quán)劃分并相應(yīng)界定各級政府的支出責(zé)任為前提，從財(cái)政事權(quán)劃分入手推進(jìn)改革可以起到“牽一發(fā)而動全身”的效果。

三是從財(cái)政事權(quán)劃分入手推進(jìn)改革可以為全面推進(jìn)事權(quán)劃分改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。事權(quán)劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就，一些成熟市場國家的事權(quán)劃分經(jīng)歷了數(shù)百年的逐步演進(jìn)。財(cái)政事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分，從合理劃分財(cái)政事權(quán)入手破冰中央與地方事權(quán)劃分改革，先局部后整體，既抓住了提供基本公共服務(wù)這一政府核心職責(zé)，又能夠?yàn)槿嫱七M(jìn)事權(quán)劃分改革積累經(jīng)驗(yàn)、趟出路子。

問：《意見》出臺的意義是什么？

答：《意見》是國務(wù)院第一次比較系統(tǒng)提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要文件，是當(dāng)前和今后一個時(shí)期科學(xué)、合理、規(guī)范劃分各級政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)的綜合性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

一是《意見》出臺有利于積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程?，F(xiàn)代國家治理要求科學(xué)界定公共權(quán)力邊界，并實(shí)現(xiàn)國家公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行。合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法律保障的政府提供基本公共服務(wù)的體制機(jī)制，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求。

二是《意見》出臺有利于加快實(shí)施依法治國、依法行政的步伐。在明確政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，將中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級政府間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。

三是《意見》出臺為建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供了重要支撐。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。在劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順中央與地方收入劃分，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，標(biāo)志著財(cái)稅體制改革進(jìn)入了深化階段并邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

問：為什么說《意見》中有關(guān)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革具有鮮明的中國特色？

答：各國的事權(quán)劃分都必須遵循普遍的規(guī)律和內(nèi)在的邏輯，具有一定的共性，但受歷史背景、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全球化進(jìn)程等因素影響，又各有不同?！兑庖姟芳茸裱聶?quán)劃分的一般規(guī)律，并堅(jiān)持法治化規(guī)范化；又立足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、歷史背景等基本國情，堅(jiān)持馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)為指導(dǎo)，構(gòu)建中國特色社會主義制度下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。

一是堅(jiān)持中國特色社會主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)。無論是總體設(shè)計(jì)，還是推進(jìn)分領(lǐng)域具體改革，都要始終堅(jiān)持中國特色社會主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)，著眼于破解制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和問題?！兑庖姟窂呢?cái)政事權(quán)劃分入手，通過合理配置中央與地方在基本公共服務(wù)提供方面的職責(zé)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保黨的路線、方針、政策得到貫徹落實(shí)。

二是堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定。在完善“中央決策、地方執(zhí)行”的機(jī)制基礎(chǔ)上，明確中央在財(cái)政事權(quán)確認(rèn)和劃分上的決定權(quán)，維護(hù)中央權(quán)威，加強(qiáng)國家統(tǒng)一管理，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時(shí)，對經(jīng)中央決定屬于地方的財(cái)政事權(quán)，要通過合理有效方式授予地方，保證地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)依法履行地方財(cái)政事權(quán)的權(quán)利。

三是適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)并保有比成熟市場經(jīng)濟(jì)國家相對多一些的共同財(cái)政事權(quán)?？紤]到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡的國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征，需要更多發(fā)揮中央在維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)共同富裕、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障公民基本權(quán)利等方面的作用，因此應(yīng)適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)并保有比成熟市場經(jīng)濟(jì)國家相對多一些的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

四是激勵地方政府主動作為。結(jié)合我國現(xiàn)有中央與地方政府職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，要通過有效授權(quán)，合理配置地方財(cái)政事權(quán)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級政府貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，激勵地方政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障。

問：《意見》中財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的主要內(nèi)容是什么？

答：一是要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任，中央的財(cái)政事權(quán)原則上由中央直接行使。中央的財(cái)政事權(quán)確需委托地方行使的，報(bào)經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后，由有關(guān)職能部門委托地方行使，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確。

二是要保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)。要將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)作為地方的財(cái)政事權(quán)，賦予地方政府充分自主權(quán)，依法保障地方的財(cái)政事權(quán)履行，并在法律法規(guī)框架下加強(qiáng)監(jiān)督考核和績效評價(jià)，更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)需求。

三是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)。針對中央與地方共同財(cái)政事權(quán)過多且不規(guī)范的情況，必須逐步規(guī)范和減少中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，該上劃的上劃，該下劃的下劃。在此基礎(chǔ)上，對保留的共同財(cái)政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié)，分解細(xì)化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

四是要建立財(cái)政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。對改革過程中新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，以及各級政府財(cái)力增長情況，將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔(dān)，將應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究確定為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)或中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

五是對中央和地方的財(cái)政事權(quán)要分別確定由中央和地方承擔(dān)支出責(zé)任。屬于中央的財(cái)政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，中央各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求地方安排配套資金。地方的財(cái)政事權(quán)原則上由地方通過自有財(cái)力安排。對地方政府履行財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，主要通過上級政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。

六是對中央與地方共同財(cái)政事權(quán)要區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的財(cái)政事權(quán)，研究制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，在科學(xué)評估財(cái)政事權(quán)外溢程度的基礎(chǔ)上，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。對中央和地方有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。對中央承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，地方承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，中央與地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

七是要加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革?！兑庖姟芬笫〖壵畢⒄罩醒胱龇?，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，按照財(cái)政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財(cái)政事權(quán)。將部分適合更高一級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移，明確省級政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化等方面的職責(zé)。同時(shí)要求，省級政府根據(jù)省以下財(cái)政事權(quán)劃分、財(cái)政體制及基層政府財(cái)力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責(zé)任，避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。

問：《意見》中提出將如何分領(lǐng)域逐步推進(jìn)改革？

答：中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及眾多領(lǐng)域，是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)?！兑庖姟诽岢隽朔诸I(lǐng)域推進(jìn)的工作安排。2016年選取國防、外交等領(lǐng)域率先啟動財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017—2018年?duì)幦≡诮逃⑨t(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制定修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。

問：貫徹落實(shí)《意見》還將做哪些工作？

答：一要深刻領(lǐng)會文件精神。要處理好整體改革與分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分改革的關(guān)系、財(cái)政事權(quán)劃分原則與具體財(cái)政事權(quán)劃分的關(guān)系、財(cái)政事權(quán)劃分的統(tǒng)一性與差異性的關(guān)系、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方向與短期政策措施的關(guān)系，準(zhǔn)確把握推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的工作要求。

二要協(xié)同推進(jìn)相關(guān)改革。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明各個領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程。推進(jìn)這項(xiàng)改革要與轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、創(chuàng)新管理、優(yōu)化服務(wù)等行政管理體制改革相銜接，要與教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、國防等各項(xiàng)改革相結(jié)合，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同共進(jìn)的全面深化改革新局面。

三要妥善處理利益關(guān)系。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革不僅涉及中央與地方、部門之間的利益調(diào)整，還會牽扯到人、財(cái)、物的劃轉(zhuǎn)，十分復(fù)雜。在推進(jìn)各領(lǐng)域改革過程中，要強(qiáng)化大局意識，站在國家整體利益、根本利益、長遠(yuǎn)利益的立場上思考問題、推進(jìn)改革，絕不能因局部利益和眼前利益影響甚至拖累改革進(jìn)程。

四要與相關(guān)財(cái)稅體制改革形成合力。要加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，進(jìn)一步完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合與財(cái)政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方轉(zhuǎn)移支付，推動進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。