投資準(zhǔn)入新規(guī)則：上海“負(fù)面清單”的探索與實(shí)踐

宋愛萍

[摘要]準(zhǔn)入前國民待遇原則加負(fù)面清單管理是當(dāng)今國際盛行的外商投資管理模式。上海自貿(mào)區(qū)作為我國進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，正在積極探索負(fù)面清單模式。文章首先簡要介紹負(fù)面清單的內(nèi)涵，分析現(xiàn)行負(fù)面清單的缺陷和突破難點(diǎn)，其次選取日本和韓國的負(fù)面清單模式進(jìn)行對比研究，最后借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國負(fù)面清單管理的可行性建議。

[關(guān)鍵詞]“負(fù)面清單”；外商投資；上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；國際借鑒

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.204

1 負(fù)面清單概述

“負(fù)面清單”這個(gè)名詞的來源最早可以追溯到18世紀(jì)30年代。1994 年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)議（NAFTA）首次采用了 “負(fù)面清單”管理模式，對今后各國的外資管理模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。所謂“負(fù)面清單”（Negative List），即投資領(lǐng)域的黑名單，是以清單方式明確列出，禁止和限制外商投資的領(lǐng)域和范圍，而清單之外的領(lǐng)域統(tǒng)一實(shí)行內(nèi)外資一致的準(zhǔn)入管理。正所謂“法無禁止皆可為”，這種以清單列明的方式可以讓外國投資者事先對照并調(diào)整自己的投資方向，也有助于東道國有效管理資本流向，避免國外資本打擊國內(nèi)與國民經(jīng)濟(jì)和國家安全相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域。

2 上海負(fù)面清單管理實(shí)踐

2013年9月上海自貿(mào)區(qū)落成，標(biāo)志著我國正式開啟了對外商投資的負(fù)面清單管理實(shí)踐。盡管最新出爐的2015版負(fù)面清單較前兩版大大提高了開放程度，并增加了透明度，但是與國際高水準(zhǔn)的負(fù)面清單還有一定差距。

2.1 清單相對冗長，且透明度較低

一方面，在我國現(xiàn)行的清單中，仍然保留了122項(xiàng)特別管理措施，涉及14個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)，其中“禁止投資類”就涵蓋了10大領(lǐng)域、24條具體規(guī)定，這與高標(biāo)準(zhǔn)的開放度要求不相匹配；另一方面，2015版負(fù)面清單仍有部分規(guī)定模糊且寬泛，即存在無具體限制條件的特別管理措施。例如，清單中多次出現(xiàn)“合資、合作”類字眼，但是并未對此類概念做詳細(xì)的闡述，缺乏標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為政府監(jiān)管帶來一系列難點(diǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)?？梢娢覈?fù)面清單的透明度有待提高，與國際高標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。

2.2 對服務(wù)業(yè)開放的限制性條款仍較多

當(dāng)前，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單關(guān)于服務(wù)業(yè)的開放明顯不足，不能滿足我國進(jìn)一步開放市場的要求。一是在通信網(wǎng)絡(luò)、交通運(yùn)輸和文化娛樂產(chǎn)業(yè)方面的限制條款較多。例如提出“對增值電信業(yè)務(wù)（電子商務(wù)除外）的外資比例不超過50%”“通用航空企業(yè)法定代表人須由中國籍公民擔(dān)任”等限制條件。二是對金融服務(wù)業(yè)的開放也是謹(jǐn)慎、有限的。負(fù)面清單中針對外資銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信托公司等機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求、股權(quán)比例、業(yè)務(wù)范圍等方面做了詳細(xì)的補(bǔ)充和限制。例如證券公司外資比例不超過49%；外資不得申請開立A股等。

2.3 相關(guān)的配套政策和法律法規(guī)不夠完善

國內(nèi)法律法規(guī)是負(fù)面清單制定的基礎(chǔ)，而《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》是上海實(shí)行負(fù)面清單管理的唯一依據(jù)。自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商投資涉及國家安全的，須按照《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》進(jìn)行安全審查?？梢娢覈?fù)面清單的管理模式缺乏一套強(qiáng)有力的法律法規(guī)的支撐，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的眾多配套改革措施也不盡完善，相關(guān)規(guī)定既不規(guī)范也不夠透明，這會(huì)直接影響到負(fù)面清單的法律效力和外資管理的透明度，并且難以與國際投資準(zhǔn)入規(guī)則接軌，不利于推進(jìn)國內(nèi)市場開放。

3 負(fù)面清單的國際實(shí)踐

在亞洲，日本是推行負(fù)面清單模式的先行者，管理經(jīng)驗(yàn)相對豐富。而韓國的外資準(zhǔn)入管理是由“正面清單”過渡到“負(fù)面清單”。

3.1 從不符措施的內(nèi)容看

日、韓兩國在對外簽署的FTA中，其不符措施所涵蓋的內(nèi)容都頗為廣泛，且形式靈活。特別是韓國，在負(fù)面清單中多次使用“有權(quán)采取或維持任何措施”“在相同或類似情況下”等措辭，力爭將盡可能多的不符措施涵蓋其中。此外，韓國對不符措施的規(guī)定也廣泛出現(xiàn)在協(xié)定正文和附件中。例如在與美國達(dá)成的FTA中，正文部分涉及的不符措施就有5個(gè)章節(jié)，包括對投資、跨境服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)、電信服務(wù)和電子商務(wù)等領(lǐng)域的條款規(guī)定。附件二中更是存在對“所有部門”的限制，這種限制方式大大提高了韓國政府政策的實(shí)施空間。

3.2 從產(chǎn)業(yè)選擇看

從產(chǎn)業(yè)的選擇來看，首先，日、韓兩國對其重要經(jīng)濟(jì)部門和危害國家安全的領(lǐng)域均保留嚴(yán)格的準(zhǔn)入監(jiān)管。韓國除了近海水產(chǎn)業(yè)、廣播業(yè)、金融、電信業(yè)等敏感領(lǐng)域之外均允許開放投資，并對外商投資采取“原則申報(bào)、例外批準(zhǔn)”的制度，可見外商投資的自由程度相當(dāng)高。而日本則采取有重點(diǎn)、有選擇的開放制度，從對國民經(jīng)濟(jì)安全影響較小的產(chǎn)業(yè)著手，對航天航空業(yè)、武器及爆炸物制造業(yè)、漁業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、廣播業(yè)及公共執(zhí)法等領(lǐng)域，則保留采取有關(guān)措施的權(quán)力。其次，兩國對其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和競爭力低下的產(chǎn)業(yè)均采取了適度保護(hù)，避免全部開放。例如日本在農(nóng)業(yè)和漁業(yè)方面的國際競爭力較弱，因此在其相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面的投資限制較多。最后，兩國現(xiàn)有的不符措施多集中于服務(wù)業(yè)。例如從韓國與美國簽署的美韓FTA來看，現(xiàn)行的負(fù)面清單共涵蓋了47大領(lǐng)域，而其中有43 個(gè)涉及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。

4 借鑒與啟發(fā)

4.1 進(jìn)一步精簡清單內(nèi)容，對接國際投資標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國現(xiàn)行的負(fù)面清單還是過于冗長，為了充分發(fā)揮負(fù)面清單的積極作用，需要在防范外資潛在風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，按照循序漸進(jìn)和動(dòng)態(tài)管理的原則，不斷改進(jìn)和完善清單內(nèi)容，使負(fù)面清單更加科學(xué)、完整。例如將對國民經(jīng)濟(jì)影響不大的行業(yè)從負(fù)面清單上移除，此類行業(yè)的規(guī)定應(yīng)從行業(yè)法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。此外，應(yīng)注意與國際投資標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題，保留將來采取不符措施的行業(yè)的權(quán)力，以保護(hù)我國尚未出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)。

4.2 有選擇地開放行業(yè)，并為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)預(yù)留發(fā)展空間

我國應(yīng)充分利用好第二類負(fù)面清單，為國民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)部門做出專門的規(guī)定，以維護(hù)我國產(chǎn)業(yè)的核心利益，保障國家經(jīng)濟(jì)安全。同時(shí)參照韓國經(jīng)驗(yàn)，慎重把握傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和弱勢產(chǎn)業(yè)的開放程度，避免過度開放造成的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)競爭力下滑或?qū)θ鮿莓a(chǎn)業(yè)造成沖擊。此外，制定負(fù)面清單時(shí)要對我國尚未出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展預(yù)留必要、合理的空間，尤其是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。要立足我國的國情和科技產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，關(guān)注新能源、新材料、生物產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造等行業(yè)的發(fā)展，這也是未來我國修訂和完善負(fù)面清單的突破口。

4.3 修訂和完善相關(guān)法律及配套制度，增加透明度

一是要對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行全面的梳理和修訂。及時(shí)廢止嚴(yán)重過時(shí)的法律法規(guī)，調(diào)整與市場開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相稱的規(guī)定，切實(shí)加大相關(guān)法律對我國國家安全和經(jīng)濟(jì)安全的保障。二是加快修訂“外資三法”，完善外商投資法律體系建設(shè)，健全外商投資準(zhǔn)入制度，進(jìn)而提高外商投資管理模式的嚴(yán)謹(jǐn)性和透明度，增強(qiáng)負(fù)面清單的可操作性和實(shí)用性。

5 結(jié) 論

當(dāng)前，上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式尚處于探索階段。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的行業(yè)將會(huì)被逐步開放和解禁。要在保證國家安全的前提下，參考借鑒國外豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并立足于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和開放水平，不斷總結(jié)自身經(jīng)驗(yàn)和不足，力爭制定出一份高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的負(fù)面清單。總之，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的先試先行，既是我國投資管理改革的最新探索，又是進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，作為一項(xiàng)重大的國家戰(zhàn)略，它任重而道遠(yuǎn)。

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