新常態(tài)下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究

【摘要】當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)階段，而政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。本文以新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為研究背景，從三方面風(fēng)險(xiǎn)來(lái)分析目前我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，從而指出我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及成因，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，形成我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 防范

一、引言及文獻(xiàn)綜述

（一）選題的背景和意義

1.背景。改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)模式，政府性債務(wù)問(wèn)題也受到了越來(lái)越多的關(guān)注。新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審核后地方政府可自行發(fā)行債券，表明我國(guó)地方債務(wù)管理逐步法制化、規(guī)范化。財(cái)政部2015年出臺(tái)了《地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》，以加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理，可見(jiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究越來(lái)越受關(guān)注。

2.意義。本文從我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā)，分析我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因，形成一套有針對(duì)性的措施建議，對(duì)更好地做好我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范工作具有廣泛的指導(dǎo)意義。

（二）文獻(xiàn)綜述

風(fēng)險(xiǎn)形成原因是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要研究?jī)?nèi)容，韓增華（2011）認(rèn)為，分稅制后中央與地方財(cái)力與事權(quán)不相匹配是造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的制度原因。尹芳（2011）認(rèn)為，中國(guó)地方政府債務(wù)存在規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)及管理風(fēng)險(xiǎn)。成濤林（2015）提出我國(guó)要放開(kāi)地方舉債的范圍和完善債務(wù)信息披露機(jī)制等建議。姜子葉（2016）從預(yù)算軟約束的角度，分析了我國(guó)地方政府舉債偏好較強(qiáng)的原因。李虹含（2016）整理了新預(yù)算法在地方政府債務(wù)監(jiān)督管理的不足，從立法和管理角度提出加強(qiáng)監(jiān)督的優(yōu)化路徑。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

本節(jié)從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、管理三個(gè)方面，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀加以分析和闡述。

（一）規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分析

規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府的債務(wù)總量超過(guò)其能財(cái)政能力能支付的債務(wù)物規(guī)模，最終使得無(wú)法實(shí)現(xiàn)其還本付息的承諾。我國(guó)2008～2013年我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模主要為57111.1、79636.3、107174.9、133512.1、158858.1、219009.3（單位：億元），可知我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模較大，而且呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（二）結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分析

結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)指由于不同類型地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的比例不同到導(dǎo)致比例不合理的風(fēng)險(xiǎn)。

1.基于債務(wù)地區(qū)分布狀況的風(fēng)險(xiǎn)分析。依據(jù)審計(jì)署發(fā)布2010年底我國(guó)中、東、西三個(gè)地區(qū)的政府債務(wù)余額可知。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)最好，償債能力也相對(duì)較強(qiáng)，面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，雖然債務(wù)規(guī)模小，但其在償債方面的能力也最差，面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較高。而中部地區(qū)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是在兩者中間的。

結(jié)合以上結(jié)果，債務(wù)相對(duì)集中于償債能力較好的東部地區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)程度次之的中部地區(qū)。由此可得，我國(guó)地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

2.基于債務(wù)政府層級(jí)狀況的風(fēng)險(xiǎn)分析。直到2013上半年，我國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)17萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)將近3萬(wàn)億元，可能承擔(dān)救助責(zé)任債務(wù)達(dá)到4萬(wàn)億元，合計(jì)為7萬(wàn)億元，其中省級(jí)政府所占比重接近一半。

從以上數(shù)據(jù)表明：在我國(guó)，越是基層政府，其財(cái)權(quán)越小，償債資金來(lái)源渠道越窄，償債風(fēng)險(xiǎn)就越大。

（三）管理風(fēng)險(xiǎn)分析

從管理風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)角度，我們分別以下兩個(gè)方面來(lái)加以說(shuō)明：第一，基于法律制度層面的風(fēng)險(xiǎn)分析。新預(yù)算法出臺(tái)之后，雖然規(guī)定地方政府可以自行發(fā)債，但是沒(méi)有明確界定地方債的違約問(wèn)題，難以確保地方政府在債務(wù)發(fā)行、使用和償還過(guò)程中是科學(xué)合理的。第二，截至2013年，已有約1200個(gè)省市縣建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，從而更好的的管理我國(guó)地方政府債務(wù)。雖然這可以在一定程度上防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是還未形成一個(gè)完整、合理的從中央到地方的政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）財(cái)政體制不完善

主要體現(xiàn)在分稅制改革造成中央與地方政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)失衡、地方政府財(cái)政收入來(lái)源不足，財(cái)力不夠兩方面地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)壓力進(jìn)一步加大，財(cái)政來(lái)源將更為緊張。

（二）地方政府債務(wù)管理不規(guī)范

不規(guī)范的地方政府債務(wù)管理是導(dǎo)致我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的重要因素，主要表現(xiàn)為：一是地方政府投融資主體缺乏有效規(guī)范。二是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不完善，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不準(zhǔn)確。三是地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。四是地方政府投融資體制不完善。五是地方債務(wù)管理缺乏合理有效的監(jiān)督制約機(jī)制，相關(guān)監(jiān)督法律法規(guī)不完善。

（三）行政管理體制不科學(xué)

政績(jī)考核機(jī)制和監(jiān)督管理體制不完善是形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。具體表現(xiàn)為：一是政績(jī)考核機(jī)制不完善致地方政府過(guò)度舉債。二是政府職能轉(zhuǎn)變的相對(duì)滯后及不完善的監(jiān)督管理體制。

（四）城市化、工業(yè)化的推動(dòng)

地方政府城市和維護(hù)建設(shè)資金來(lái)源主要地方政府征收的相關(guān)城市維護(hù)建設(shè)稅，但是這些稅費(fèi)無(wú)法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府必然要尋求融資渠道籌措資金，使得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變大。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的思路與對(duì)策

我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體是可控制的。而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦失控，可能引發(fā)一系列的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這里，我們從總體思路和具體對(duì)策兩個(gè)方面對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范研究給予建議。

（一）我國(guó)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總體思路

總體思路是基于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)務(wù)狀況，規(guī)范債務(wù)融資，將立法與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理有效結(jié)合，建立相對(duì)完善的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策

第一，我國(guó)應(yīng)用立法手段，從而來(lái)合理規(guī)范地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。第二，增加地方財(cái)政收入確立地方主體稅種，加大地方財(cái)源建設(shè)。第三，將地方政府的監(jiān)督機(jī)制與構(gòu)建國(guó)家信息網(wǎng)有效結(jié)合，充分發(fā)揮外界監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，便于地方政府債務(wù)的流通和流動(dòng)。第四，建立合理科學(xué)的政績(jī)考核制度和責(zé)任追究機(jī)制，形成整個(gè)指標(biāo)體系。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：陳麗，女，漢族，河南省信陽(yáng)市商城縣，研究生在讀，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)。