城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目適宜區(qū)分析

陳俊華

一、引言

隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和土地管理制度的日益嚴格，城鎮(zhèn)化所需要的建設(shè)用地指標越來越緊張，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺，無疑對當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張狀況起到了一定的緩解作用，但各地在運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中也表現(xiàn)出一定的盲目性、隨意性、無序性。雖然對不規(guī)范的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤清理工作已告一段落，但各地在運用掛鉤政策時，不考慮農(nóng)村實際狀況盲目開展掛鉤試點工作，將獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標置于首位，使得掛鉤項目實施規(guī)劃方案在后期實施過程中反復(fù)修改、掛鉤項目區(qū)位置反復(fù)調(diào)整，項目整體實施效果不理想等現(xiàn)實問題。

筆者認為產(chǎn)生這些問題的根源在于，掛鉤項目實施規(guī)劃方案編制的前期沒有對項目適宜性進行深入分析，沒有將掛鉤項目區(qū)放在最適宜開展拆舊建新的區(qū)域。因此，如何科學(xué)合理的選擇掛鉤項目區(qū)就成了掛鉤項目實施的首要問題。筆者結(jié)合參與完成的西安市高陵縣等周邊區(qū)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作實踐與經(jīng)驗，從掛鉤項目開展應(yīng)具備的條件、典型掛鉤項目的特點及掛鉤項目適宜區(qū)分析，為掛鉤項目前期研究和最終確定掛鉤項目區(qū)提供依據(jù)。

二、開展掛鉤試點項目應(yīng)具備的條件

筆者結(jié)合參與完成的西安市高陵縣、戶縣、閻良區(qū)、長安區(qū)等周邊區(qū)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作實踐與經(jīng)驗，總結(jié)開展掛鉤試點項目應(yīng)重點具備以下條件：

（一）農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大

農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾增加耕地的潛力是開展掛鉤項目的前提和依據(jù)。因為，某一區(qū)域土地整理復(fù)墾潛力越大，其整理復(fù)墾為耕地的面積就越大，扣除村民安置所需用地后，騰挪的建設(shè)用地指標就越多。相反，若某一區(qū)域土地整理復(fù)墾潛力越小，那么村莊整理復(fù)墾為耕地的面積就越小，建新安置地塊面積和拆舊村民原占用面積相差越小，農(nóng)村居民點用地并沒有減少，土地利用結(jié)構(gòu)和集約度也沒有提升，僅是改變農(nóng)民的居住方式，而沒有從根本上優(yōu)化其生產(chǎn)、生活模式，也就無法體現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的初衷。所以，對于農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾增加耕地潛力較大的區(qū)域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。

（二）復(fù)墾耕地預(yù)期質(zhì)量能夠達到耕地占用與補充之間的質(zhì)量平衡

一般來說，對于自然條件地質(zhì)狀況適宜、新覆土有機含量高、農(nóng)田水利設(shè)施齊全的區(qū)域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。如陜西省高陵縣通遠鎮(zhèn)杜家村周圍有涇惠南一干渠、涇惠四支渠等農(nóng)田水利設(shè)施，同時拆舊地塊地勢平坦，周圍新覆土有機含量高，復(fù)墾耕地質(zhì)量預(yù)期較高，適宜作為掛鉤項目區(qū)。相反，處于地質(zhì)洪澇災(zāi)害多發(fā)地帶、風景名勝及自然保護區(qū)、重要水源保護地的偏遠村莊，不適宜復(fù)墾為耕地，或者說即使復(fù)墾為耕地也不利于規(guī)模經(jīng)營和耕地效益的發(fā)揮，均不適宜作為掛鉤項目區(qū)。如陜西省周至縣九峰鄉(xiāng)耿峪村位于耿峪溝風景旅游區(qū)和秦嶺國家植物園范圍內(nèi)，這部分村莊農(nóng)民搬遷應(yīng)與生態(tài)脆弱區(qū)等生態(tài)建設(shè)工程相結(jié)合進行，不宜進行“退宅還耕”，而宜進行“退宅還林”。

（三）農(nóng)民拆舊建新積極性較高

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作應(yīng)該考慮，百姓形成了特定的文化、生活習(xí)俗的地方，他們是否愿意搬遷，是否愿意改變家園環(huán)境，是否有經(jīng)濟條件改變居住方式。如果掛鉤項目拆舊區(qū)農(nóng)民拆舊建新積極性不高，強行開展不利于推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，且有可能引發(fā)嚴重的社會問題。若在掛鉤項目實施過程中，尤其是在項目開展前期，對農(nóng)民拆舊建新的意愿做充分的調(diào)查了解，在實施過程中對補償措施、補償標準、安置方式等充分征詢被拆遷農(nóng)民意見并予以考慮，那么掛鉤項目在后期實施時就會相對平穩(wěn)順利。因此，對于農(nóng)民拆舊建新積極性高的區(qū)域適宜作為掛鉤項目區(qū)，反之則不適宜。

（四）掛鉤運作模式合理

掛鉤運作模式是掛鉤項目后期順利實施的保障。掛鉤運作模式主要有三種，一是政府主導(dǎo)型運作模式，這種模式的特點是以政府為主，需要強大的經(jīng)濟實力來支撐；二是市場主導(dǎo)型運作模式，這種模式是以市場為主，政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范和服務(wù)，能夠多渠道籌集資金，改變一些地方有資源但無資金的現(xiàn)象；三是農(nóng)村集體自主型運作模式，這種模式由集體土地所有者運作，公共參與性較強，資金籌集方式可以實現(xiàn)多元化，可以充分發(fā)揮農(nóng)民自身的積極性?？傊糠N運作模式都有其自身的優(yōu)缺點，各區(qū)縣在開展掛鉤項目時應(yīng)結(jié)合當?shù)靥攸c，采取適宜的掛鉤運作模式以保障掛鉤項目順利推行。

（五）拆舊區(qū)整理復(fù)墾所需資金能夠落實

掛鉤政策要求，“掛鉤周轉(zhuǎn)指標應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾新增耕地面積歸還，同時，陜西省國土資源廳每年會依據(jù)指標歸還計劃，每年年底對全省各試點縣（市、區(qū)）掛鉤周轉(zhuǎn)指標歸還情況開展年度考核。所以，落實拆舊區(qū)土地整理復(fù)墾資金是掛鉤項目實施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，資金是否到位，將直接影響項目能否順利推進，進而影響掛鉤周轉(zhuǎn)指標的如期歸還。因此，對于拆舊區(qū)整理復(fù)墾資金難以落實的區(qū)域不適宜開展掛鉤項目。

（六）符合土地利用總體規(guī)劃要求

掛鉤項目拆舊區(qū)首先應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界范圍之外。因為規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界范圍內(nèi)的村莊在規(guī)劃期內(nèi)絕大部分會完全轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，尤其在城市中心區(qū)位條件優(yōu)越的村莊，復(fù)耕的處理方式不符合城市總體規(guī)劃用地布局，亦不能發(fā)揮該地區(qū)土地的最佳效益。

三、適宜度較高增減掛鉤項目區(qū)特點分析——以陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤項目區(qū)為例

由我公司承擔的陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤試點項目被認為是開展掛鉤項目適宜度較高的試點區(qū)域。本文以此為案例，分析開展掛鉤試點項目所需具備的條件在實際中的應(yīng)用。

（一）基本情況

東樊村是典型的關(guān)中農(nóng)村，位于高陵縣東部，包括4個分散的自然村。全村共1609人421戶，村莊面積32.13公頃，戶均占地面積1.14畝；村民房屋總面積8.2萬m2，戶均195m2。該村“空心化”嚴重，且布局零亂，90%的房屋是磚混結(jié)構(gòu)，所有房屋均沒有節(jié)能環(huán)保設(shè)施，房屋抗震性能差，急需要加以改造。同時，東樊村遠離高陵縣城，自身不具備城中村改造的能力。

（二）適宜性分析

1. 東樊村村莊整理復(fù)墾潛力大，且復(fù)耕后耕地預(yù)期質(zhì)量較高。經(jīng)過摸底調(diào)查，東樊村全村421戶1609人，村莊用地面積32.13畝，戶均占地1.14畝。按照《高陵縣農(nóng)村新社區(qū)布局規(guī)劃》，東樊新社區(qū)規(guī)劃戶均宅基地0.44畝，綜合考慮新分戶和進縣城安置后，東樊村農(nóng)村居民點整理復(fù)墾潛力為20.13公頃，土地節(jié)約率達到62.6%，農(nóng)村居民點整理復(fù)墾潛力大。

2. 群眾支持，社會可接受性較高。高陵縣政府在開展掛鉤試點工作前期，堅持讓農(nóng)民了解、請農(nóng)民參與、由農(nóng)民決策的路線，進村入戶宣傳，與群眾反復(fù)討論，所制定的掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃滿足群眾需求，得到群眾的廣泛支持。因而在該地區(qū)開展掛鉤社會阻力相對較小，具有較好的社會可行性。

3. 政府主導(dǎo)。高陵縣東樊村增減掛鉤項目，采取“政策撬動、政府推動、市場拉動和群眾互動”的方式，由高陵縣人民政府組織協(xié)調(diào)，高陵縣國土資源局負責編制掛鉤規(guī)劃設(shè)計、籌措資金、監(jiān)督安置工程執(zhí)行情況。這種運作模式以行政手段為主，統(tǒng)一由政府安排，資金投入以政府投入為主，項目申請到竣工驗收，以及掛鉤周轉(zhuǎn)指標的使用均由政府來控制，從而確保保障掛鉤項目的高效實施。

（三）項目實施效果

2010年11月5日，國土資源部部長徐紹史考察高陵縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，對東樊村安置新社區(qū)建設(shè)十分贊賞，他說，新社區(qū)保留了農(nóng)耕文明的印記和關(guān)中民俗文化特色，設(shè)計風格豐富多彩，值得推廣借鑒。具體實施效果如下：

1. 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。增減掛鉤項目的實施，東樊村耕地面積則由152.07公頃增加到172.20公頃，新增耕地20.13公頃，農(nóng)村集體建設(shè)用地由32.13公頃減少到12.00公頃、戶均建設(shè)用地由1.14畝減少到0.44畝、土地節(jié)約率達到62.6%。增減之間，既保障了耕地總量不變，又使城鄉(xiāng)土地資源得到優(yōu)化配置。

2. 群眾財產(chǎn)有所增加。通過此次掛鉤項目的實施，東樊村戶均資產(chǎn)由7.36萬元，增加到每戶25萬元，凈增加17.64萬元。

3. 群眾生活條件得到了較大改善。東樊村新社區(qū)配有活動廣場、公共服務(wù)設(shè)施、綠地、排水等設(shè)施，建設(shè)采用節(jié)能環(huán)保的新材料，外墻使用保溫新工藝，為每戶配套建設(shè)了沼氣池、抗震等設(shè)施。同時，新社區(qū)配有獨立的養(yǎng)殖小區(qū)，使得社區(qū)干凈整潔，并保留了農(nóng)耕文明的印記和關(guān)中民俗文化特色。

4. 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)趨于規(guī)?；?jīng)營。東樊村新社區(qū)建設(shè)了2公頃的現(xiàn)代養(yǎng)殖小區(qū)，實現(xiàn)傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)向規(guī)?；B(yǎng)殖的改變。此外，村莊布局的改變加快了土地流轉(zhuǎn)進程，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)及農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了條件。

四、增減掛鉤項目實施應(yīng)注意的問題

通過在實踐中對增減掛鉤項目適宜區(qū)的總結(jié)分析，筆者認為，地方政府在應(yīng)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策時，以及增減掛鉤項目實施過程中，應(yīng)注意兩個方面的問題：

（一）增減掛鉤項目開展不可急功近利

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要建設(shè)用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目能夠解決地方經(jīng)濟發(fā)展用地指標，正是在這種錯誤的導(dǎo)向下，各地方政府紛紛開展“掛鉤運動”，在掛鉤項目實施過程中，不考慮村莊的實際狀況，盲目“撤村圈地”、草率地確定項目試點區(qū)域，并將獲取新增建設(shè)用地指標置于第一位，使得原本具有民俗特色的村落，在“掛鉤運動”中泯滅，村莊變?yōu)閱握{(diào)、統(tǒng)一的居住小區(qū)。種種盲目開展增減掛鉤項目的做法，使得后期實施過程中產(chǎn)生嚴重的后果。因此，未來政策執(zhí)行者需要明白，城鎮(zhèn)化是長期趨勢，決不能將長期趨勢當成短期任務(wù)借增減掛鉤政策助力。通過增減掛鉤政策應(yīng)該實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地適度集約利用，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，而不是單純地將農(nóng)村建設(shè)用地指標拿到城市來用。同時，納入增減掛鉤項目區(qū)范圍內(nèi)的用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，且列入年度土地利用計劃管理，并在優(yōu)先滿足農(nóng)村集體建設(shè)用地后，才考慮城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的需要，從而帶動農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。

（二）增減掛鉤項目開展亦不可因噎廢食

自各地開展增減掛鉤試點工作以來，盡管個別地方政府在確定掛鉤項目拆舊建新區(qū)域時，未統(tǒng)籌當?shù)爻擎?zhèn)和新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)，過分追求建設(shè)用地指標，預(yù)留農(nóng)村發(fā)展用地比例偏低；少數(shù)地方擅自擴大增減掛鉤試點范圍或在試點區(qū)域外自行批準開展建設(shè)用地置換。但是，中央政府在這個時期推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，根本目的，一是通過政策手段改變舊有的增量擴張型城鎮(zhèn)化模式，在保證城市滿足經(jīng)濟建設(shè)需求的同時，實現(xiàn)農(nóng)村協(xié)同發(fā)展；二是“以農(nóng)村建農(nóng)村”，充分、有效地盤活農(nóng)村土地資源?？傊鰷p掛鉤政策立意為善，試圖解決的仍是農(nóng)村地區(qū)長遠發(fā)展的問題 ，值得推行。

總之，各區(qū)縣在開展掛鉤項目前，應(yīng)當結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村實際情況，充分論證選擇和確定最適宜作為掛鉤項目拆舊建新的區(qū)域，最大程度地規(guī)避項目實施過程中可能產(chǎn)生的各種風險。而不僅僅是規(guī)劃在一個很短的期限內(nèi)，將區(qū)域內(nèi)農(nóng)村“大變樣”，農(nóng)民則住進了被選擇的“新農(nóng)村”，過著被產(chǎn)生的“新生活”。

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（作者單位：陜西華地勘察設(shè)計咨詢有限公司）