緬甸民盟政府的民族和解政策與前景

孔鵬

2016年3月，民盟上臺執(zhí)政以來，將民族和解作為國家治理的優(yōu)先議程，并出臺了具體目標(biāo)和路徑，建立了實現(xiàn)民族和解的工作機制。在此基礎(chǔ)上，民盟政府于2016年8月31日至9月3日召開“21世紀(jì)彬龍會議”首次會議，但收效甚微。2016年11月，緬北戰(zhàn)事再起，爆發(fā)大規(guī)模武裝沖突。由此看來，民盟政府如愿實現(xiàn)民族和解目標(biāo)，將是一個膠著、反復(fù)、艱難的過程。

2016年3月底，緬甸“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨”（鞏發(fā)黨）政府正式向“全國民主聯(lián)盟”（民盟）政府移交權(quán)力，緬甸政壇邁入“民盟時代”。鞏發(fā)黨向民盟移交權(quán)力的同時，困擾緬甸60多年的民族和解難題同樣轉(zhuǎn)交給了民盟和昂山素季。緬甸自獨立以來，歷屆政府都未能妥善地解決國內(nèi)的民族問題，政府軍與少數(shù)民族武裝之間的沖突持續(xù)至今，緬甸也成為全世界內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)時間最長的國家。2010年政治轉(zhuǎn)型后，鞏發(fā)黨政府曾全力推動《全國停火協(xié)議》（NCA），但和者寥寥，只有八個組織簽署，形同雞肋。政府軍與克欽獨立軍（KIA）、北撣邦軍（SSA-N）、若開軍（AA）、德昂民族解放軍（TNLA）、果敢同盟軍（MNDAA）等武裝還持續(xù)發(fā)生沖突，戰(zhàn)事規(guī)模之大、烈度之強、持續(xù)時間之長均為近十年來所少見。2015年大選，民盟高舉“改變”的旗號取得壓倒性勝利，緬甸各界民眾迫切希望“民主女神”昂山素季能帶領(lǐng)國家走上一條和平、穩(wěn)定的發(fā)展道路，特別是在民族和解問題上，希望利用她本人的威望和魅力實現(xiàn)突破。

昂山素季和民盟政府的

民族和解思路

第一，新政府將民族和解視為其他一切工作的基礎(chǔ)。民盟政府認(rèn)為，只有盡快實現(xiàn)民族和解和國內(nèi)和平與穩(wěn)定，才能兌現(xiàn)選舉時給予全國民眾的承諾，改變緬甸數(shù)十年紛爭四起、戰(zhàn)亂不斷的局面，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)緬甸經(jīng)濟社會的發(fā)展繁榮，否則其他經(jīng)濟社會改革措施和執(zhí)政作為，都不可能順利推進(jìn)。2016年4月18日，昂山素季在緬歷新年講話中首度闡述新政府的執(zhí)政理念，她說：“政府將根據(jù)所制訂的原則施政，這些原則大家已經(jīng)知曉，即民族和解、國內(nèi)和平、法治、修改憲法、民主鞏固。最重要的就是民族和解，國家要想發(fā)展繁榮，團(tuán)結(jié)是非常重要的?！痹诿衩苏磥?，和平穩(wěn)定的環(huán)境既是經(jīng)濟發(fā)展的基本前提，也是民盟與軍隊博弈的重要籌碼。緬甸軍方始終以民族和解沒有實現(xiàn)、國家面臨戰(zhàn)亂和分裂威脅為借口，繼續(xù)干預(yù)政治。如果民盟政府能在民族和解問題上打開局面，就能在與軍方的政治博弈中取得優(yōu)勢，若能在任內(nèi)實現(xiàn)國家和平，民盟便可有更充足的理由將軍隊“推回軍營”。

第二，新政府提出了任期內(nèi)實現(xiàn)民族和解的目標(biāo)與路徑。民盟和昂山素季希望在本屆政府五年任期內(nèi)實現(xiàn)國家和平。軍方也在表面上對這一目標(biāo)給予認(rèn)可。2016年5月13日，緬軍總司令敏昂萊大將在內(nèi)比都召開記者會時透露，他與昂山素季就五年內(nèi)實現(xiàn)民族和解的目標(biāo)達(dá)成了共識，希望實現(xiàn)國內(nèi)和平。在和解對象上，昂山素季強調(diào)要涵蓋“所有應(yīng)該參加對話的勢力”，少數(shù)民族組織無論大小，無論是否還在與政府軍交戰(zhàn)，“希望各方放下成見參與對話”。民盟設(shè)想通過四個步驟實現(xiàn)全面和解：首先，昂山素季提議召開“21世紀(jì)彬龍會議”，通過廣泛的民族對話協(xié)商，就?；?、談判機制等事宜達(dá)成共識；其次，說服各少數(shù)民族武裝簽署全面停火協(xié)議，實現(xiàn)真正、完全的?；?，重建各方間的信任；再次，在各方認(rèn)同的框架內(nèi)舉行政治談判，就各少數(shù)民族組織關(guān)切的權(quán)力地位、利益分配、法律保障，以及武裝力量整編或遣散、安置等核心敏感問題達(dá)成一致；最后，簽署最終的和平協(xié)議并有效落實。

第三，新政府基于前任的和談框架構(gòu)建了新的和解工作機制。昂山素季和民盟政府以前任政府《全國?；饏f(xié)議》及相關(guān)框架為基礎(chǔ)，以全面參與為準(zhǔn)則，構(gòu)建了新的民族和解工作機制。昂山素季表示，“民盟政府沒有完全推翻前任政府相關(guān)工作的想法，不會另起爐灶，而是擇其善者而從之。我們高度重視?；饘崿F(xiàn)國內(nèi)和平的意義，我們將繼續(xù)努力，吸納所有應(yīng)當(dāng)參與的組織，實現(xiàn)?；稹Ｎ覀儗⒗^續(xù)努力，通過召開和平大會，建立人民期盼的、真正民主的聯(lián)邦制國家”。2016年7月11日，吳廷覺總統(tǒng)簽發(fā)通令，宣布組建“民族和解與和平中心”（NPRC），任命昂山素季為主席，國家顧問辦公廳部長吳覺丁綏任第一副主席，和平事務(wù)協(xié)調(diào)員丁苗溫任第二副主席，同時成立“民族和解與和平中心”的執(zhí)行機構(gòu)、智囊機構(gòu)等。加之此前組建的“聯(lián)邦和平大會暨21世紀(jì)彬龍會議籌備委員會”及附屬委員會等，民盟政府從制度層面完成了民族和解與對話機制的構(gòu)建。

從機構(gòu)設(shè)置看，昂山素季本人全權(quán)負(fù)責(zé)緬甸國家和平事務(wù)，新成立的“民族和解與對話中心”，昂山素季親任一把手，其他和解事務(wù)機構(gòu)通過國家顧問辦公廳部向其本人負(fù)責(zé)。從人事安排看，昂山素季挑選可靠之人并委以重任，輔助其工作，同時也注意平衡軍隊、議會、政黨和少數(shù)民族的力量，一定程度上繼承了上屆政府形成的溝通協(xié)調(diào)機制?！懊褡搴徒馀c和平中心”作為負(fù)責(zé)民盟政府推進(jìn)和解工作的專門機構(gòu)，總共11名成員中只有三名現(xiàn)役軍官，其余均來自民盟控制下的政府和議會，特別是兩名副主席為昂山素季的親信，確保了中心的運作能夠聽命于昂山素季。“聯(lián)邦和平大會暨21世紀(jì)彬龍會議籌備委員會”及兩個附屬委員會的組建，則主要依托上屆政府已經(jīng)成型的對話機制，留用了一批曾參與上屆政府和解工作的人士。

第四，昂山素季對《全國?；饏f(xié)議》的立場有所轉(zhuǎn)變。2015年大選之前，昂山素季公開呼吁各少數(shù)民族組織，不要急于簽署《全國?；饏f(xié)議》，因為“協(xié)議沒有考慮少數(shù)民族的訴求，只是吳登盛政府為了取得政績，為自己和鞏發(fā)黨在即將到來的大選加分之舉”。在2015年大選競選期間，昂山素季多次表示，如果民盟勝出，將會遵照“彬龍精神”，與各少數(shù)民族組織進(jìn)行平等、廣泛的對話協(xié)商，并且暗示如果由民盟主導(dǎo)和解進(jìn)程，有可能推出新的?；饏f(xié)議和談判方案。當(dāng)民盟在大選中取得壓倒性勝利之后，昂山素季關(guān)于民族和解的表態(tài)出現(xiàn)明顯變化。2016年1月12日，昂山素季在出席吳登盛政府舉辦的首屆聯(lián)邦和平大會時表示， “舉行以彬龍精神為基礎(chǔ)的政治對話是我們民盟成立以來的原則?！度珖；饏f(xié)議》是為實現(xiàn)國家和平邁出的第一步，我們將努力實現(xiàn)所有少數(shù)民族武裝組織均參加簽署”。正式掌權(quán)后，民盟政府明確表示不會否定前任政府在民族和解問題上的努力。

導(dǎo)致民盟和昂山素季立場變化最主要的原因是，為了實現(xiàn)新舊政權(quán)的和平過渡，在與軍方交涉過程中，民盟方面選擇了妥協(xié)讓步?！度珖；饏f(xié)議》及相關(guān)框架得到軍方的認(rèn)可，民盟政府表態(tài)接受，可以換取軍方在一定程度上對新政府的信任與支持。同時，以《全國?；饏f(xié)議》為基礎(chǔ)的一系列和解對話機制，經(jīng)過上屆聯(lián)邦議會表決通過，具有法律效力，如果推倒重來，既要耗費大量行政資源與成本，也容易在體制內(nèi)引發(fā)其他政治力量的不滿和抵制，處理不慎，會導(dǎo)致和平進(jìn)程再次陷入僵局。當(dāng)然，與吳登盛執(zhí)政時期不同的是，昂山素季堅持不設(shè)先決條件地把所有少數(shù)民族組織納入對話機制，包括仍然與政府軍交戰(zhàn)的武裝。

備受矚目的21世紀(jì)

彬龍會議首次會議慘淡收場

第一，民盟政府與少數(shù)民族曾對會議寄予厚望?！氨螨垍f(xié)議”在緬甸作為現(xiàn)代民族國家實現(xiàn)獨立的過程中起到了奠基作用，各民族間相互尊重、平等相待、協(xié)商一致的“彬龍精神”受到各民族的推崇。他們強調(diào)，如果緬族統(tǒng)治者和精英階層不能像協(xié)商“彬龍協(xié)議”那樣平等對待各組織、不能在制度設(shè)計中充分照顧各民族權(quán)益訴求、不能構(gòu)建真正的民主聯(lián)邦體制，國內(nèi)和平就難以實現(xiàn)。昂山素季和民盟政府將其任期內(nèi)主導(dǎo)的和解與對話會議命名為“21世紀(jì)彬龍會議”，從形式上呼應(yīng)了少數(shù)民族的要求，傳遞出各方平等協(xié)商的意愿。民盟還邀請各組織充分參與會議籌備，為舉行一次具有廣泛參與度的民族和解對話打開了大門。新政府的和平事務(wù)協(xié)調(diào)員丁苗溫先后與克欽獨立軍主導(dǎo)的“團(tuán)結(jié)各民族聯(lián)合委員會”（UNFC）、佤聯(lián)軍、撣東同盟軍，以及正在與政府軍作戰(zhàn)的民族武裝組織會談，邀請他們出席會議，并得到積極回應(yīng)?！皥F(tuán)結(jié)各民族聯(lián)合委員會”成員一致表示將出席“21世紀(jì)彬龍會議”。佤聯(lián)軍、撣東同盟軍表示，會議對國家和平具有重要意義和積極作用，他們將積極參與。

第二，“21世紀(jì)彬龍會議”首次會議慘淡收場。2016年8月31日至9月3日，“21世紀(jì)彬龍會議”首次會議在內(nèi)比都召開，來自少數(shù)民族組織、政府、議會、軍隊、政黨的代表共計750人出席會議。時任聯(lián)合國秘書長潘基文、中國外交部亞洲事務(wù)特使孫國祥等列席會議。昂山素季表示，“我們獲得了一個獨一無二的機會，能做一件足以載入史冊的大事”。然而從會議進(jìn)程、各方態(tài)度和會議成果看，首次會議與外界的心理預(yù)期差距較大。

一是參會組織雖然數(shù)量空前，但仍未實現(xiàn)“全面參與”。民盟開放辦會的姿態(tài)，一度贏得了各民地武組織的積極響應(yīng)，即使是正在與政府軍交戰(zhàn)的若開軍、德昂民族解放軍、果敢同盟軍等也表態(tài)愿意積極參加。然而，軍方對此并不認(rèn)同，堅持要求若開軍等三大組織要公開做出?；鸪兄Z方可出席會議。最終這三大組織被拒之門外，導(dǎo)致昂山素季舉辦一次最廣泛的對話會議的愿望落空。

二是與會各方立場態(tài)度分歧嚴(yán)重，缺乏全面對話的基礎(chǔ)。從根本上看，1947年的彬龍會議目的是為了取得獨立，相關(guān)少數(shù)民族同意與緬族共同從英國殖民統(tǒng)治下獲得獨立，這些少數(shù)民族也因此獲得了高度自治權(quán)。而昂山素季倡導(dǎo)的“21世紀(jì)彬龍會議”，目的是在現(xiàn)有憲政架構(gòu)下實現(xiàn)國家和平，無法滿足各方的利益訴求。因此，本次會議期間雖有70多名與會代表宣讀了自己的立場，但都是自說自話，分歧嚴(yán)重。為了避免出現(xiàn)針鋒相對的場面，大會也未設(shè)置討論環(huán)節(jié)。

三是佤聯(lián)軍以“受到不公平待遇”為由中途退會，成為本次會議的最大敗筆。會議召開前，政府與佤聯(lián)軍之間實現(xiàn)了友好互動，丁苗溫率團(tuán)親赴撣東同盟軍總部勐拉，與佤聯(lián)軍領(lǐng)導(dǎo)會談，該組織代表團(tuán)隨后赴內(nèi)比都與昂山素季等高層會面，營造出和平氛圍。然而，佤聯(lián)軍在正式接到會議邀請后，對大會議程設(shè)置不滿，只派出低級別代表團(tuán)，參會代表最高職務(wù)僅為駐外辦事處主任，與其他組織均由最高領(lǐng)導(dǎo)人帶隊形成鮮明對比。2016年9月1日，佤聯(lián)軍代表團(tuán)宣布退會，理由是會議主辦方向佤聯(lián)軍代表團(tuán)發(fā)放的是“觀察員證”而非“正式代表證”，同時會議沒有明確安排佤聯(lián)軍發(fā)言。盡管事發(fā)后，緬甸政府向佤聯(lián)軍致函道歉，佤聯(lián)軍也表示接受，強調(diào)退會不是反對會議，而是抗議安排上的失誤。但實際情況是，佤聯(lián)軍對會議本就不抱希望。

緬北再度發(fā)生大規(guī)模武裝沖突

第一，緬北四支民地武統(tǒng)一行動。2016年11月20日凌晨，緬北克欽獨立軍、德昂民族解放軍、若開軍、果敢同盟軍四支民地武組成了“緬北聯(lián)合陣線”，突襲緬甸撣邦木姐縣的勐古街、棒賽、彭線、臘戍-木姐聯(lián)邦公路等地。這是自2015年果敢同盟軍以“光復(fù)果敢”為名發(fā)動“2·9事件”后，緬北民地武又一次主動采取的武裝行動。此次行動中，克欽獨立軍主要負(fù)責(zé)襲擾臘戍-木姐聯(lián)邦公路；果敢同盟軍主要攻打勐古街、棒賽、彭線等緊鄰中緬邊境的目標(biāo)；德昂民族解放軍和若開軍配合克欽獨立軍和果敢同盟軍的行動。

第二，此次武裝行動有軍事和政治雙重目的。從軍事層面看，緬北地區(qū)各民地武近期面臨的軍事壓力較大?？藲J獨立軍總部被緬軍三面包圍。果敢同盟軍在薩爾溫江以東的活動范圍已被壓縮在果敢地區(qū)北部山區(qū)，選擇在緬軍警防范相對薄弱的薩爾溫江以西地區(qū)發(fā)動進(jìn)攻，目的是牽制緬軍、擴大活動空間。從政治層面看，克欽獨立軍一直以緬甸各民族組織“帶頭大哥”的身份與緬政府協(xié)商?；饏f(xié)議和政治談判框架，而另三支民地武則被緬軍方拒絕納入對話框架。這些武裝組織認(rèn)為，昂山素季和民盟政府在民族和解問題上不能滿足他們的訴求，甚至縱容政府軍進(jìn)行打壓，希望據(jù)此讓緬政府接受其訴求。

第三，沖突嚴(yán)重破壞了緬甸國內(nèi)本就脆弱的民族和解氛圍。民盟政府和昂山素季在國內(nèi)和平問題上的話語權(quán)本就羸弱，可用的資源和辦法不多。緬北民地武主動攻打軍警目標(biāo)，挑起事端，進(jìn)一步把民盟政府推入“絕境”，緬軍趁機以此為借口，堅決要求“以武促統(tǒng)”。針對這次沖突，緬總統(tǒng)府發(fā)言人表示，“民族武裝的行動破壞了和平進(jìn)程”，“軍警將采取防衛(wèi)措施，并反擊針對平民的武裝行動”。同時，國家顧問辦公廳部發(fā)言人強調(diào)，“軍方正在為保護(hù)民眾利益而努力”。這些表態(tài)說明，面對民地武的主動襲擊，緬政府很難再以“和平對話”等說辭約束緬軍的行動。

民盟政府民族和解的前景

第一，民盟政府和解方案是與軍方協(xié)商妥協(xié)的結(jié)果，存在一定的局限性。民盟政府在?；鸱桨干蠈⒊欣m(xù)前任政府的成果，遭到少數(shù)民族組織的詬病。佤聯(lián)軍、克欽獨立軍等認(rèn)為，他們早就與當(dāng)局簽署了?；饏f(xié)議，重復(fù)簽署沒有任何意義。如何勸說這些組織簽署協(xié)議將是民盟政府面臨的棘手難題，如果無法解決，便會為軍方操控局勢提供空間和借口。

第二，軍方的態(tài)度立場仍是影響民族和解成敗的關(guān)鍵因素。民族問題是軍隊用來制衡政府、維持自身在緬甸政治中地位的重要籌碼，軍方輕易不會將民族和解的主導(dǎo)權(quán)拱手讓人。緬甸軍方一邊表態(tài)支持和解對話，一邊又通過各種方式制造障礙，如要求各組織承諾?；?、放下武器，卻又在民地武組織控制區(qū)邊緣地帶制造軍事沖突等。從民盟政府角度看，民族問題的解決離不開軍隊的配合，但昂山素季和民盟政府無法掌控軍隊的行動，同時又沒有更多的資源和籌碼向各民族武裝組織做出和平承諾，換取信任，處境十分尷尬。

第三，部分少數(shù)民族組織缺乏解決問題的緊迫感和基本信任。經(jīng)歷了60多年的內(nèi)亂與爭斗，緬甸主體民族與少數(shù)民族、國防軍與民地武之間缺乏基本的信任，談判過程中往往要價過高，互不讓步。同時，各少數(shù)民族之間也存在明顯的矛盾，克欽獨立軍和佤聯(lián)軍暗中較勁，都想當(dāng)少數(shù)民族利益的“代言人”，爭奪談判主導(dǎo)權(quán)。克欽獨立軍控制著“團(tuán)結(jié)各民族聯(lián)合委員會”；佤聯(lián)軍緊緊拉著撣東同盟軍，暗中還支持果敢同盟軍、北撣邦軍等與政府軍作戰(zhàn)；南撣邦軍領(lǐng)導(dǎo)人則不愿看到佤聯(lián)軍建立“佤邦”的夢想成真，處處配合政府軍對佤聯(lián)軍、撣東同盟軍的包圍和鉗制。這些都阻礙了和解進(jìn)程的推進(jìn)。

總體而言，緬甸民族問題復(fù)雜敏感，牽涉政治、經(jīng)濟、宗教、文化等因素，往往牽一發(fā)而動全身，一個議題處理稍有不慎，便會引起其他領(lǐng)域問題的連鎖反應(yīng)。民盟政府可用推動國內(nèi)和平進(jìn)程的資源和辦法不多，軍方不會輕易讓步，更不甘愿讓實現(xiàn)國家和平的功績落在民盟政府名下。因此，本屆民盟政府如愿實現(xiàn)民族和解目標(biāo)的困難非常大，這將是一個膠著、反復(fù)、艱難的過程。

（作者系云南大學(xué)緬甸研究院副研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）