國家治理現(xiàn)代化進程中的政府與社會

方盛舉

（云南大學公共管理學院，昆明650091）

國家治理現(xiàn)代化進程中的政府與社會

方盛舉

（云南大學公共管理學院，昆明650091）

國家治理現(xiàn)代化是市場力量、政府力量、社會力量協(xié)同推進的結果，市場力量的大小依賴于市場經濟體系的發(fā)展和完善，政府力量是在服務政府、法治政府、責任政府的建設中生成的，社會力量是伴隨著市民社會的發(fā)展壯大而逐漸形成的。政府力量和社會力量對推動國家治理現(xiàn)代化有著重要而獨特的作用，深入挖掘這兩種力量，并有效處理好這兩種力量的關系，將決定國家治理現(xiàn)代化的成敗。我國當前所處的內外環(huán)境決定了必須形成“優(yōu)良政府—強能社會”的力量配置關系和治理格局。優(yōu)良政府依靠持續(xù)的政府改革來實現(xiàn)。強能社會依靠激發(fā)社會組織的活力，提升社會組織的能力來實現(xiàn)。

國家治理現(xiàn)代化；強能社會；優(yōu)良政府

一、國家治理現(xiàn)代化

國家治理體系、國家治理能力、國家治理這三個概念既有區(qū)別，也有聯(lián)系?！皣抑卫眢w系是在黨領導下管理國家的制度體系”，“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”［1］。而國家治理是以國家治理體系及國家治理能力為依托和前提所產生的行動及其過程。國家治理體系是國家治理的依據(jù)和規(guī)范，國家治理能力是國家治理的勝任資格。不管是國家治理體系還是國家治理能力，最終都要通過國家治理行動及其過程，統(tǒng)一到國家治理的成果上來。國家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，僅僅為國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了必要條件，不能認為國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化就等同于國家治理現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化內在地包含了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，但其內涵要比國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化豐富得多。

國家治理是指在黨的領導下，以政府為核心的多元治理主體為實現(xiàn)國家安全穩(wěn)定發(fā)展和人民的幸福，綜合運用權力力量、市場力量、社會力量，依法對國家和社會公共事務進行管理和處置的活動及其過程。

國家治理現(xiàn)代化，就是以國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化為導向的國家治理行動及其過程的科學化、民主化、法治化、程序化和協(xié)同化。

國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理主體的多元化。國家治理不同于國家統(tǒng)治和國家管理的重要差別，就在于國家統(tǒng)治、國家管理的主體均是一元的，即政府，而國家治理的主體卻是多元的，不僅僅限于政府，還包括種類繁多的社會組織，如群團組織、志愿者組織、基層群眾自治組織、企事業(yè)單位等等，他們在國家治理過程中也承擔著程度不同的公共職責，發(fā)揮著獨特的國家治理功能。當然，由于政府在國家治理中的獨特地位和優(yōu)勢，其在國家治理中始終扮演著核心作用。必須說明的是，這里的政府是一個廣義政府概念，所謂廣義政府是指包括執(zhí)政黨組織、國家政權組織、人民政協(xié)組織在內的，既分別承擔不同的公共管理職責，又有機協(xié)同一致的組織體系。

國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理行動的科學化。所謂科學化是指國家治理活動具有內在的客觀規(guī)律，以政府為主導的國家治理主體要善于發(fā)現(xiàn)、認識、學習、運用這些規(guī)律，使國家治理活動自覺地遵循客觀規(guī)律、符合客觀規(guī)律的要求，而不應該違背這些規(guī)律。我們認識和掌握的國家治理規(guī)律越豐富、越完整，國家的治理越符合科學化的要求，治理效能也就越顯著。

國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理途徑的民主化。所謂民主化是指國家治理活動必須建立在公眾廣泛的、有序的政治參與基礎上。我國是人民主權的現(xiàn)代國家，人民有權依照法律規(guī)定，通過各種民主途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。這就要求我們不斷地拓寬民主渠道、豐富民主形式、完善民主制度來滿足公眾政治參與的需要。在國家治理中，要通過建設更加完善的民主制度來反映民情、體現(xiàn)民意、凝聚民智、整合民力、改善民生、保障民權，這樣才能有效維護社會和諧穩(wěn)定，激發(fā)社會活力。

國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理方式的法治化。法治化是指以政府為主導的各種治理主體必須具有強烈的法治意識，能夠嚴格地、自覺地遵照憲法和法律的規(guī)定來解決公共問題、管理公共事務、調節(jié)社會關系。國家治理方式是國家治理所采用的方法及其形式，即已經形成一定范式的方法。國家治理的方式盡管很多，但是依法治理始終是國家治理的根本方式和主要方式。法治是政治文明的結晶，現(xiàn)代國家治理必然是法治化治理。

國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理過程的程序化。所謂程序化就是治理國家的每一項工作，都有自身獨特的邏輯演進順序，必須嚴格按照這種特定的邏輯演進順序展開工作，才能不造成混亂，獲得最佳的治理成效。國家治理過程是技術過程，也是政治過程，需要通過實踐探索去發(fā)現(xiàn)各項工作得以順利展開的邏輯秩序，并依照這種邏輯秩序嚴格設定程序，按部就班地遵照開展工作。

國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理關系的協(xié)同化。協(xié)同化就是國家治理中的各種主體、各種方法、各項制度政策等之間，逐漸磨合形成既相互分工又有效協(xié)作的過程。國家治理主體的多元化、依靠力量的多樣化、治理制度和政策的復雜化等等，就意味著這些主體之間、依靠力量之間、制度政策之間不能我行我素、各自為戰(zhàn)，否則將形成推諉或內耗效應，他們之間必須進行合理的組織協(xié)調、分工合作，才能發(fā)揮出1＋1＞2的系統(tǒng)功能。

特別強調的是，現(xiàn)代國家治理有三種力量可以運用，一是政府權力的力量，它是一只“看得見的手”，它借助國家權力的強制性來配置社會資源，干預或安排經濟和社會生活，使之有序運行和發(fā)展；二是市場力量，即亞當·斯密所強調的那只“看不見的手”，它通過自由競爭自發(fā)地而且是有效地配置社會資源，調節(jié)著經濟和社會生產，使之有序運行和發(fā)展；三是社會力量，也稱為社會自組織力量，它是靠具有強烈公共精神、公共責任的個體或組織，以自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的方式，自覺地遵循一定的公共行為規(guī)范，并承擔一定的公共治理職責，由此促進經濟社會的發(fā)展。

國家治理現(xiàn)代化內在地蘊含著以上三種力量之間關系的調適問題。在國家治理活動中，政府力量最擅長公共領域的治理，市場力量最擅長經濟領域的治理，而社會力量最擅長糾正和彌補政府力量和市場力量的缺陷和不足，社會力量在公共領域和私人領域都能夠找到自己最佳的角色定位。國家治理現(xiàn)代化也就意味著必須有效組織協(xié)調三種力量，并充分開發(fā)三種力量的國家治理功能。鑒于以往對政府與市場的關系探討比較多，本文不再贅述，我們重點探討國家治理現(xiàn)代化過程中政府力量和社會力量的角色定位，及其它們之間合理關系的建構。

二、國家治理現(xiàn)代化中的政府

如果依靠力量來劃分國家治理，可以分為政府治理、市場治理和社會治理。當前，由于我國市場體系并不完善，市場機制并不成熟，導致市場治理在國家治理中的作用并沒有充分發(fā)揮出來。同樣，由于我國社會發(fā)育程度總體上較為低下，導致社會治理在國家治理中的作用遠遠沒有被開發(fā)出來。這就造成當前我國國家治理中政府治理的任務過重。多年來各界呼吁的轉變政府職能為什么成效甚微，當然與政府本身的改革進展緩慢有一定關系，但不能否認由于市場治理、特別是社會治理功能的低下，造成本該由市場和社會承擔的職能無法從政府職能中轉移出去。政府治理的界限過寬、職責過重，造成現(xiàn)代國家治理的理想結構沒有建立起來。推進國家治理現(xiàn)代化，有三重任務：一是推進政府治理現(xiàn)代化，二是推進市場治理現(xiàn)代化，三是推進社會治理現(xiàn)代化。只有這三個治理現(xiàn)代化實現(xiàn)了才談得上國家治理現(xiàn)代化。只有一個或者兩個方面實現(xiàn)了現(xiàn)代化，還不能稱為國家治理現(xiàn)代化。

在現(xiàn)代化的國家治理結構中，政府治理現(xiàn)代化的衡量標志是服務政府、法治政府和責任政府的建成。這三種形態(tài)的政府既是政府治理現(xiàn)代化的衡量標準，也包含著現(xiàn)代政府的角色定位。

其一，服務政府，也稱為服務型政府。“服務型政府就是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府?！保?］服務型政府是相對于統(tǒng)治型政府和管理型政府而言的一種政府形態(tài)。傳統(tǒng)政府要么是統(tǒng)治型政府，要么是管理型政府，而現(xiàn)代政府必然是服務型政府。服務型政府不是說不履行統(tǒng)治職能和管理職能，而是說在職能結構中，統(tǒng)治職能和管理職能的比重大大下降，而為市場、社會服務的職能大大增加了，在職能結構中占據(jù)了主導性地位。是否建成服務型政府，有三個衡量指標：一是權利本位理念（公民本位、社會本位）是否真正確立；二是與經濟發(fā)展水平相適應的，可以定量測定的基本公共服務體系是否建立起來；三是公共服務承諾制、公共服務績效評估制、公共服務績效問責制等三項制度是否得以建立并健康運行。

其二，法治政府。法治政府是以保障公民和社會的權利為依歸，整個政府治理過程都納入法制軌道，權力的組織和運行受到法律規(guī)約的政府形態(tài)?，F(xiàn)代政府必然是法治政府。是否建成法治政府，有三個衡量指標：一是是否真正確立了兩個價值理念，即憲法和法律具有至高無上的權威性地位。一切權力行為或者行政行為都必須有法律依據(jù)，否則均視為違法。二是是否形成了一個機制，即科學民主決策機制。三是是否建立了四項制度，即完善的政府立法制度，科學的行政執(zhí)法體制，健全的行政復議、賠償和補償制度，常態(tài)化運行的對政府行為的司法審查制度。

其三，責任政府。責任政府是對政府機構及其工作人員建立了完整的責任控制體系的政府形態(tài)。政府根據(jù)職能配置，首先必須承擔工作職責。圍繞著工作職責履行的狀況，又派生出相應的責任：政治責任、行政責任、法律責任和道德責任，這四種責任是對政府機構及其工作人員不作為、濫作為的懲戒，目的是使工作職責得以高效圓滿完成?，F(xiàn)代政府必然是責任政府。是否建成責任政府，有三個衡量標準：一是是否確立了一個理念，即“有權必有責”的理念；二是是否推行和實施了三個清單制度，即權力清單制度、責任清單制度和負面清單制度；三是是否建立了五個追責機制，即事故問責機制、作風問責機制、績效問責機制、決策問責機制、違法違紀問責機制。

國家治理現(xiàn)代化首先要求政府治理現(xiàn)代化，政府治理現(xiàn)代化必須以建成服務政府、法治政府和責任政府為依歸，通過政府改革來實現(xiàn)。

在龐大的政府改革工程中，推進政府職能的轉變是這個龐大工程的“牛鼻子”。當前，我國政府職能轉變仍然遠不到位：行政審批項目依然較多，很多可以交給市場和社會的職能，仍然被政府把持著，不想、也不愿交出；很多本應由下級政府及其部門承擔的職能仍然被上級政府及其部門牢牢地控制在手里。很多政府部門職能交叉、重疊的現(xiàn)象仍然較為嚴重；一些職能部門內部機構職責設定缺乏科學論證和實踐的檢驗，推諉扯皮較為普遍，等等。推動政府職能的真正轉變，就是要把那些明顯應該歸政府管理的事項毫無遺漏地承擔起來。實現(xiàn)途徑有四個：一是政府職能的外部轉移，把對經濟、社會等領域的微觀管理職能堅決地交給市場和社會組織來承擔；二是政府職能的內部轉移，把以往由企業(yè)組織、社會組織等承擔的，但的確應該由政府承擔的職能，必須由政府出面接盤；三是政府職能的向下轉移，把某些更適合下級政府履行的職能應該完整地交由下級政府及其部門去承擔；四是政府職能的向上轉移，有些跨區(qū)域、跨行業(yè)等牽涉面廣的宏觀規(guī)劃和協(xié)調職能，更應該由上級政府來承擔?？傊?，政府職能轉變的使命就是推動政府職能體系的優(yōu)化，使政府職能關系更加明晰化，從而減少政府體系的內耗，提高公共資源的使用效率。

政府改革必須以政府機構改革為切入點。我國目前的機構設置盡管經過多次改革與調整，但仍然存在諸多弊端：各級政府的職能部門設置仍然過多，部門主義盛行，協(xié)調成本太高；很多以臨時設置為幌子的議事協(xié)調機構一經設立就難以撤銷，并產生尾大不掉的后遺癥；很多上級政府部門隨意調遣下級部門的員工來幫助工作，造成下級部門的工作難以開展，只能大量使用臨時工，造成很多勞動糾紛；還有一些政府部門下設的事業(yè)單位太多太濫，大大增加了國家的財政負擔。政府機構改革就是要以撤銷、合并、重組等方式，實現(xiàn)政府組織結構體系的優(yōu)化，使政府組織體系符合精干、統(tǒng)一、高效的要求。精干就是政府機構規(guī)模和人員規(guī)模盡可能地小，但承擔工作的能力卻很強；統(tǒng)一就是政府組織體系在縱向分工和橫向分工方面形成完整的鏈條，且分工科學合理，協(xié)作主動積極不留死角，能夠形成目標、行動和步調的高度一致性；高效就是政府組織體系能夠做到以較少的公共資源投入，產出較多的公共產品和服務。

政府改革的另一項重要任務是政府權責關系的調整。在國家治理體系中，只有政府有資格直接使用公權力作為國家治理的工具。公權力是社會能動性極強的力量，一旦其目標指向正確，且能規(guī)范使用的條件下，其會創(chuàng)造出巨大的政府治理功效。從政治學和行政學的要求來看，公權力需要提高組織化程度，并形成一個完整的結構體系，這樣才能發(fā)揮公權力的最大能動功效。但目前我國各級政府的公權力配置卻是呈現(xiàn)集中化、碎片化、隨意化傾向：權力有向上級政府、上級部門、個別領導集中的傾向；決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權沒有做到相對分設，傾向于集中在一個部門手中；權責配置違背“相適應”原則，上級政府及其部門傾向于權大于責，基層政府則傾向于責大于權。有權無責、有權少責的現(xiàn)象，用權不擔責、濫權無追責的現(xiàn)象還比較普遍。這些問題都是政府權責體系存在重大瑕疵的表現(xiàn)，會嚴重制約公權力功效的發(fā)揮，更會衍生出諸如決策失誤頻繁、腐敗蔓延、政府公信力下降等問題。因此，必須對政府的權責關系進行重構，才能提高政府治理體系的現(xiàn)代化水平。

三、國家治理現(xiàn)代化中的社會

社會學家們習慣于把社會劃分為傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會，而政治學界更習慣于把社會劃分為臣民社會和市民社會。臣民社會是指彌漫臣民政治文化的社會。而市民社會是指公民政治文化作為主流政治價值和政治心理的社會。臣民社會是與傳統(tǒng)專制制度相伴相生的社會形態(tài)，市民社會才是現(xiàn)代民主法治國家建設的基礎?！皣抑卫頍o論是在制度設計層面，還是在技術實施層面，都力圖以強大的社群共同體作為基本動力來源，它呼喚一個享有公民權利，同時銘記公民責任，能夠共享價值觀念的強有力的公民社會?！保?］可見，市民社會是國家治理走向現(xiàn)代化的基本條件。

市民社會是“表示國家控制之外的社會和經濟安排、規(guī)則、制度”［4］，也就是說，市民社會是不受國家公共權威機構干涉，但能以較高組織化的方式參與政治過程，影響公共政策的形成和實施，具有自主性、自治性和自律性特征的公共領域?！啊忻裆鐣暮诵臋C制是由非國家和非經濟組織在自愿基礎上組成的。這樣的組織包括教會、文化團體和學會，還包括獨立的傳媒、運動和娛樂協(xié)會、辯論俱樂部、市民論壇和市民協(xié)會，此外還包括職業(yè)團體、政治黨派、工會和其他組織等?！保?］

市民社會的成長包括四個內容：一是對社會個體的人來說，表現(xiàn)為其公民人格的形成。所謂公民人格是指既有強烈的公民權利意識，又有自覺的公民義務意識，在積極維護公民權利的過程中，能夠彰顯公共精神和公共責任，自覺踐行公民義務，實現(xiàn)權利與義務的平衡。社會個體的公民人格不是先天形成的，而是后天經過公民文化熏陶而成。二是對社會共同體來說，市民社會的成長意味著具有公民人格的社會個體，其數(shù)量規(guī)模不斷發(fā)展壯大。三是市民社會的成長還意味著，在社會共同體中具有公民人格的社會個體，其組織化程度持續(xù)提高。具有公民人格的社會個體數(shù)量不斷增多、規(guī)模持續(xù)擴大時，若不能把他們有效地組織動員起來，就不可能在公共管理活動中有效地發(fā)揮他們的作用。提高公民的組織化程度，其實就是通過結社方式，把分散的公民的力量有效地統(tǒng)合起來，形成多樣化的具有志愿性、自治性、公益性的民間組織。這些民間組織蘊藏著豐富的人力資源、經濟資源、智力資源、組織資源等，他們在參與和承擔公共事務管理中能夠發(fā)揮政府組織和市場組織都不具備的獨特功能。這些市民社會的主要組織載體，其數(shù)量越多，規(guī)模越大，功能越強，則意味著公民的組織化程度越高，也表明市民社會成長度越好。四是市民社會的成長意味著維系社會共同體有效運轉的非國家屬性的制度、行為規(guī)范等的形成和發(fā)展。社會共同體的公共生活要得以展開和維系，必然在公民與公民之間、組織與組織之間、公民與組織之間等的頻繁互動中形成各種各樣的交往準則、行為規(guī)范、制度規(guī)定等，這些是維系市民社會正常運轉的秩序安排，而且這些秩序安排往往是市民社會自發(fā)產生和自發(fā)演進的，具有強烈的草根性和社會自適性，它們和政治國家依靠強制力安排的秩序有本質區(qū)別。如果這些交往準則、行為規(guī)范、制度規(guī)定越多越有效，剛好說明市民社會成長度越好。

推進國家治理現(xiàn)代化必然要求市民社會的成長。沒有市民社會的發(fā)展壯大，就談不上國家治理現(xiàn)代化?！蔼毩⒌纳鐣M織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此，其功能在于使政府的強制最小化、保障政治自由、改善人民的福利?！保?］可見，市民社會的成長對推動現(xiàn)代民主治理、保障公民福利具有重大的意義。以民間公益組織為核心的市民社會，其作用不僅僅局限于推進民主治理和保障公民福利，它在國家治理中還存在著以下諸多價值：

第一，為提高國家治理效能提供充裕的組織資源。國家治理是以政府為主導的多元治理主體共同承擔公共問題的解決和處置，沒有多元治理主體的參與和合作，國家治理就不成立了，只能稱為政府管理。國家治理的高效能是建立在多元治理主體數(shù)量與質量基礎之上的，多元治理主體數(shù)量越多，參與質量越高，則國家治理效能就越高。市民社會的發(fā)育和發(fā)展，首先為國家治理活動提供了大量的合格公民，他們固有的公共精神和政治參與能力，為國家治理活動提供了豐富的政治人力資源；其次，公民通過結社所形成的民間公益組織，將提高公民的組織化程度，會為國家治理活動提供豐厚的組織資源，從而促進國家治理效能的提升。

第二，為提高國家治理效能提供財力物力資源。國家治理活動需要消耗大量公共資源，這些公共資源既包括有形的資源，如財力物力資源，又包括無形的資源，如信息、文化資源等。從理論上看，治理國家的公共資源都應該由政府投入，但現(xiàn)實中，由于政府所擁有的公共資源總是有限的，而等待治理的公共問題和公共事務呈現(xiàn)出無限性特征。這種局面驅使政府只能采取抓重點的方法來治理公共事務，即把公共資源主要用于解決重大公共問題，其他次要公共問題只能先放一放。市民社會的出現(xiàn)，以及它的發(fā)展壯大，可能使政府擁有解決更多公共問題的機會，畢竟民間組織蘊藏著大量的財力物力資源，也蘊藏著大量的體力和智力資源。這些資源是市民社會組織特有的，可以彌補政府資源的有限性，從而為協(xié)助甚至幫助政府解決更多的公共問題提供財力物力資源。

第三，為提高國家治理效能提供制度資源。市民社會在發(fā)育和成長期，必然碰到各種挑戰(zhàn)和威脅，也會面臨公民與公民、組織與組織、公民與組織之間的碰撞和沖突。為了解決這些困局，追求有秩序的公共生活，市民社會在歷史演化進程中會逐漸生成大量的行為準則和制度規(guī)范等，這些維護公共秩序的行為準則和制度規(guī)范由于是自然演化形成的，公眾對它的認可度和遵從度都很高，這些制度規(guī)范奠定了集體行動的“路徑依賴”，為當下的國家治理行動提供了制度規(guī)范和行動邏輯。很多行為準則和制度規(guī)范成為國家法律法規(guī)的有益補充，甚至有些制度規(guī)范成為國家法律法規(guī)及政策的重要來源。

西方發(fā)達國家的現(xiàn)代化進程證明，市民社會是伴隨著市場經濟的發(fā)展而逐漸發(fā)展壯大起來的。在中國，由于以市場經濟體制為目標導向的改革是在1992年才確立的，市場經濟發(fā)展的歷程較短，從而導致中國市民社會仍然處在持續(xù)的發(fā)育階段，因此，中國市民社會的發(fā)展壯大還需要很長時間。當然我們不能把市民社會的成長僅僅看成一個自發(fā)的過程，這是一種消極被動的態(tài)度。中國當下所面臨的時代環(huán)境與早期西方國家的現(xiàn)代化發(fā)展所處的環(huán)境存在很大差別，迫使我們必須以彎道超車的態(tài)度和方法來對待中國市民社會的成長和發(fā)展。

當前，中國現(xiàn)代化進程面臨著國內社會轉型帶來的復雜尖銳矛盾，也面臨著國際上西方大國防范和圍堵中國所帶來的種種壓力。因此，中國各個領域的現(xiàn)代化發(fā)展進程，不可能像西方發(fā)達國家那樣按部就班地、自發(fā)地行進。其中包括市民社會的成長也是如此?？茖W的態(tài)度是，以尊重客觀規(guī)律為基礎，以社會可承受為原則，通過政府適度的鼓勵和干預，把市民社會的自發(fā)發(fā)展轉變和提升為自覺發(fā)展，從而加快市民社會的成長速度。對于加快市民社會成長，政府有很多事情可以做，如對市民社會的成長進行科學規(guī)劃和頂層設計，可以營造良好的促進市民社會成長的環(huán)境，對市民社會的成長進行到位的監(jiān)管和正確的引導等。

四、國家治理現(xiàn)代化中政府與社會的關系

前面闡述過，根據(jù)治理力量的不同，可以把國家治理劃分為政府治理、市場治理和社會治理三種類型，但國家治理現(xiàn)代化決不等于政府治理現(xiàn)代化、市場治理現(xiàn)代化和社會治理現(xiàn)代化的簡單相加，而是三者既分工，又協(xié)同，形成1＋1＋1＞3的系統(tǒng)效應。三者的分工協(xié)同籠統(tǒng)地說是容易的，但深入下去分析，卻是一個非常富有挑戰(zhàn)性的理論和實踐課題。此處，我們只深入探討國家治理現(xiàn)代化語境下，政府與社會如何展開分工與協(xié)同的問題。

抽去政府與社會的具體內容，從一般層面上看，政府與社會的關系可以概括為三句話：政府產生于社會，政府作用于社會，政府受制于社會。所謂政府產生于社會，就是恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中所揭示的，“國家決不是外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實’，‘理性的形象和現(xiàn)實’。勿寧說，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面又無力擺脫這些對立面?！保?］所謂政府作用于社會，就是產生于社會的政府，具有相對的獨立性，可以通過自身掌握的公權力對社會進行統(tǒng)治、管理、服務或改造。所謂政府受制于社會，就是政府盡管是凌駕于社會之上的管理系統(tǒng)，也盡管其具有相對的獨立性，但它必須受社會的控制和監(jiān)督，必須要按照社會的意愿和要求提供相應的管理和服務，而不能讓政府異化為社會的對立物。

如果還原政府與社會豐富的社會歷史屬性，從具體層面上看，政府與社會的關系將會出現(xiàn)以下幾種情況：

一是強能社會更容易產生優(yōu)良政府，從而獲得效果較好的政府治理。自組織力量強大的社會更容易擔負起監(jiān)督政府、管控政府、規(guī)約政府、幫助政府的責任，從而保障政府治理始終沿著正確的方向前進，并培養(yǎng)和鍛造出政府治理的高效能和好效果。相反，一個弱能社會更容易造成政府的恣意妄為、權力的任性和失控，最終導致政府治理誤入歧途，或者陷入低效，或者陷于失敗境地。

二是優(yōu)良的政府治理容易給社會帶來秩序、穩(wěn)定、活力和發(fā)展，增進社會治理的能力。相反，一個劣質政府將是社會動蕩、僵化和衰敗的根源，社會治理能力也會相應下降。

從以上政府與社會的關系中可以看出，“強能社會—優(yōu)良政府”的搭配關系是國家治理的最佳選擇，是國家治理現(xiàn)代化的目標模式。強能社會容易產生和打造出一個優(yōu)良的政府，反過來，一個優(yōu)良政府也容易管理和塑造出一個強能社會。它們之間形成的良性互動關系將有力地推進國家治理效能的提高。從國家治理現(xiàn)代化的語境來看，形成強能社會和優(yōu)良政府的治理格局，最有利于推進國家治理現(xiàn)代化。如果能夠形成社會治理現(xiàn)代化與政府治理現(xiàn)代化的相互促進、螺旋上升關系，那么國家治理現(xiàn)代化將會獲得跨越式發(fā)展。

如何才能形成強能社會—優(yōu)良政府的良性互動關系呢？優(yōu)良政府主要通過持續(xù)的政府改革來實現(xiàn)，而強能社會則是一個長期的建設過程。根據(jù)中國當前的具體國情，大體上有以下途徑和方法：

第一，激發(fā)社會組織的活力，提升社會組織的能力。強能社會有兩個標志：一是社會公眾的素質普遍較高，二是社會公眾的組織化程度較高。第一個標志可以通過社會公眾受教育程度和受教育年限來測量，第二個標志則是通過第三部門組織的數(shù)量和質量來測量。一個社會組織數(shù)量多、質量高的社會，必然是強能社會，所以，我們習慣于用社會組織的發(fā)達程度來衡量強能社會或弱能社會。在中國，除了政府組織和企業(yè)組織之外的第三部門組織主要有社團組織、志愿者組織、基層群眾自治組織及其他社會組織。學界有時也把介于政府組織和第三部門組織中間灰色地帶的事業(yè)單位、人民團體等歸于社會組織的范疇。與國家治理現(xiàn)代化的要求相比，中國的社會組織從數(shù)量到質量都很不理想，社會的自我治理能力較低，所以，中國社會是一個弱能社會。沒有社會自我治理能力的提高，國家治理現(xiàn)代化的目標就不可能真正實現(xiàn)。因此，中國必須大力推進社會改革，激發(fā)社會組織的活力，提高社會組織的能力，逐漸從一個弱能社會轉變?yōu)橐粋€強能社會。具體措施有：一是加快推進政社分開。政社分開是一個雙向互動的實踐過程：一方面社會組織必須通過明確權責、依法自治來主動發(fā)揮作用；另一方面政府只能對社會組織承擔指導和監(jiān)督責任，而決不允許干預社會組織職責范圍內的事務。這樣才能逐漸提高社會組織的自主性和自我管理、自我發(fā)展的能力。二是積極培育和發(fā)展社會組織。一方面政府要為社會組織的建立和發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供周到的便利的服務；另一方面要強化過程監(jiān)管，防止社會組織的發(fā)展偏離方向。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》已作出部署：“支持和發(fā)展志愿服務組織。限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。”［8］三是以更大的力度推進基層群眾自治。農村村民委員會、城鎮(zhèn)居民委員會和企事業(yè)單位職工代表大會是基層群眾自治的組織形式，是培養(yǎng)鍛煉基層社會自我治理能力的平臺和載體，是打造強能社會的基礎。所以，必須以更大的力度推進基層群眾自治的健康運行。當前最重要的是“健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，加強社會組織民主機制建設，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權利”［8］。

第二，優(yōu)化政府與社會組織之間的職能關系。明確政府與社會組織之間的職能，既是打造優(yōu)良政府的前提，也是打造強能社會的保障。前面我們探討的政社分開，關鍵就是政府與社會組織之間職能的分開，這里分三種情況：一是確實應該由政府承擔的職能，必須清楚地歸屬到政府的責任清單中來，政府決不可以虛位；二是確實不該由政府承擔的職能，必須堅決地取消，交由社會通過自治機制解決；三是某些本該由社會組織承擔的公共服務職能，由于社會組織無力或無法承擔，對于政府來說也處在可承擔可不承擔的尷尬地位的，可以通過政府購買公共服務的方式解決。根據(jù)上述三種情況，我們大體上對政府與社會組織之間的職能進行了初步的梳理和劃分：一是在社會安全、環(huán)境保護領域，政府承擔組織領導、協(xié)調控制職能，而社會組織承擔著積極參與職能。二是在社會穩(wěn)定領域，政府主要承擔提供社會公平正義職能，維護和保障公民權利職能，規(guī)范社會行為職能，解決社會問題、協(xié)調社會關系職能。而安撫和疏導社會心理、調解社會矛盾、化解社會糾紛等職能主要交由社會組織來承擔，政府只起指導、支持、協(xié)助的作用。三是在公共服務領域，政府主要承擔基本公共服務的規(guī)劃、購買、監(jiān)督等職能，社會組織主要承擔生產、維護等職能。超出基本公共服務的部分，可以完全交給社會組織去負責，政府只承擔依法監(jiān)管責任。這里特別強調的是，政府購買公共服務，是厘清政府與社會關系的重要途徑，政府可以在試點的基礎上逐漸擴大購買公共服務的品種和規(guī)模。

［1］習近平．切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來［J］．求是，2014，（1）：3．

［2］劉熙瑞．服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］．中國行政管理，2002，（7）：5．

［3］孫柏瑛．當代地方治理——面向21世紀的挑戰(zhàn)［M］．北京：中國人民大學出版社，2004：99．

［4］［英］戴維·米勒，韋農·博格丹諾．布萊克維爾政治學百科全書［M］．鄧正來，譯．北京：中國政法大學出版社，2002：125．

［5］［美］哈貝馬斯．公共領域的結構轉型［M］．上海：學林出版社，2002：29．

［6］［美］羅伯特·達爾．多元主義民主的困境［M］．北京：求實出版社，1989：1．

［7］馬克思恩格斯選集：第4卷［M］．北京：人民出版社，1995：170．

［8］黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》［N/OL］．新華網(wǎng)，2013－11－12．（2013－11－12）［2016－09－22］．http：//news．xinhuanet．com/poli?tics/2013－11/12/c_118112746．htm．

The Government and Society in the Process of the Modernization of National Governance

FANG Sheng?ju
（School of Public Administration，Yunnan University，Kunming 650091，China）

The modernization of national governance is a corollary，collaboratively promoted by market power，government power and social force．The scale of market power depends on development and improve?ment of market economy system．Government power grows in the process of constructing the service－oriented，law－based and responsible government．Social force enhances with the generally strengthening civil society．Government power and social force play a significant and special part in propelling the modernization of nation?al governance forward．Excavating deeply these two powers，and dealing well with the relationship between them are essential to the success of national governance modernization．The internal and external circumstances decide that our country has to develop the power allocation relation and governance structure to form“good government and powerful society”．The good government can be achieved by constantly reforming of govern?ment，whereas the powerful society could rely on arousing vitality and boosting ability of social organization to complete the goal．

national governance modernization；powerful society；good government

D630

：A

：1009－1971（2017）01－0024－07

［責任編輯：張蓮英］

2016－10－22

方盛舉（1969—），男，云南曲靖人，院長，教授，博士生導師，法學博士，從事地方政府與區(qū)域治理、邊疆治理等研究。