南海島礁建設的國際環(huán)境法律義務解析

蔣小翼

(1.武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072；2. 國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心， 湖北 武漢 430072)

南海島礁建設的國際環(huán)境法律義務解析

蔣小翼1，2

(1.武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072；2. 國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心， 湖北 武漢 430072)

中國在南海地區(qū)南沙群島海域的島礁建設活動所產(chǎn)生的環(huán)境影響引起了國際社會的廣泛關(guān)注?！堵?lián)合國海洋法公約》中并沒有對島礁建設活動的環(huán)境要求作出具體規(guī)定，卻對各國施加了保護和保全海洋環(huán)境的一般性義務、合作以及環(huán)境影響評價的義務。由于公約本身的局限性，導致中國在南沙島礁建設中的海洋環(huán)境保護和保全的一般義務具有不確定性。因此，論題將從國際法角度研判和解讀中國在南海的島礁建設活動是否符合相關(guān)的國際環(huán)境保護的規(guī)定、需要承擔何種海洋環(huán)境保護和保全的義務，為中國在南海島礁建設活動的順利開展和完善提供堅實的理論基礎。

南海；南沙群島；島礁建設；海洋環(huán)境保護；《聯(lián)合國海洋法公約》

近年來，圍繞國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的南海問題呈現(xiàn)出愈演愈烈、日益復雜的趨勢，尤其是中國在南沙群島海域的島礁建設活動引起了國際社會的廣泛關(guān)注。中國在南海進行島礁建設的主要活動為島礁擴建及基礎設施建設。目前，關(guān)于南海問題法律研究的焦點在海洋劃界、海洋權(quán)益以及海域管轄權(quán)的法理依據(jù)等基本問題上，而具體針對南海島礁建設的研究主要集中在南海島礁的法律地位及島礁建設的合理合法性兩方面，對建設過程中可能涉及到的國際環(huán)境法律問題重視不足并缺乏相關(guān)的研究。

域外主流媒體和學術(shù)界關(guān)注并持續(xù)報道中國在南海島礁建設的進度并指責中國的島礁建設破壞了環(huán)境，損毀了生態(tài)系統(tǒng)。尤其是美國美中經(jīng)濟和安全評論委員會在2016年4月發(fā)布的一份題為《中國在南海島礁建設：損害海洋環(huán)境、影響以及國際法》的報告中指出：中國的島礁建設對珊瑚礁造成了毀滅性的損害，并對該海域的漁業(yè)帶來了負面的影響，嚴重違反了國際法的相關(guān)規(guī)定[1]。中國外交部多次就南沙島礁建設的問題進行表示，認為進行島礁建設是中國主權(quán)范圍內(nèi)的事，是完全符合國際法的，也不會對南海的海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞[2]。只是中國目前尚未完全公開對環(huán)境保護活動和影響的評價信息，也尚未有系統(tǒng)詳盡的法理闡釋，這未免難以充分回應國際社會對中國在南海進行島礁建設的環(huán)境影響的質(zhì)疑。

因此，本文將從國際法角度研判和解讀中國在南海的島礁建設活動是否符合相關(guān)的國際環(huán)境保護的規(guī)定，需要承擔何種海洋環(huán)境保護和保全的義務，從而為中國在南海島礁建設活動的順利開展和完善提供堅實的理論基礎。

一、中國在南海島礁建設活動及其環(huán)境問題的重要性

自2013年9月開始，中國陸續(xù)在南海南沙群島的赤瓜礁、東門礁、華陽礁、南薰礁、永暑礁、美濟礁和渚碧礁七個島礁開始實施大規(guī)模的島礁建設工程。主要方式為利用“絞吸式挖泥船”設備*“絞吸式挖泥船”是利用轉(zhuǎn)動著的絞刀絞松河底或海底的土壤，與水泥混合成泥漿。絞刀鉆頭的旋轉(zhuǎn)齒像在海底或礁石上鑿出的齒印，使土壤、巖石和礁石斷裂并進行提取，經(jīng)過吸泥管吸入泵體并經(jīng)過排泥管送至排泥區(qū)。這種原料可從船尾輸送到幾公里外的填海區(qū)域，然后沉積到島礁上形成陸地。進行填海造地，并在擴建的島礁上修建和完善跑道、燈塔、通訊設備等基礎設施。

島礁建設并非新鮮事物，在屬于本國主權(quán)范圍內(nèi)的島礁上填海造地，本質(zhì)上屬于人為添附，是國際法所允許的一種領(lǐng)土變更的方式[3]。從古至今，并不缺乏廣泛地利用填海造地這種人為添附的方式以擴展領(lǐng)土或基于現(xiàn)有島礁開展基礎設施建設的實例。比如，荷蘭為世界上地勢最低的國家，從13世紀開始大規(guī)模填海造地、修筑攔海大壩，以防止國土面積被海水不斷侵蝕及至淹沒；日本在其所屬最南端的沖之鳥礁更是將填海造地用至極致；英國興建人工島嶼的歷史始于19世紀60年代；美國邁阿密所專屬的星星島(Star Island)于20世紀20年代由陸軍工程兵團建造，洛杉磯為了金門國際展于20世紀30年代修建了珍寶島(Treasure Island)；2001年阿聯(lián)酋迪拜斥巨資修建全砂石結(jié)構(gòu)的人工島嶼“棕櫚島”就是最近的一個例子。在南海周邊國家中，馬來西亞、菲律賓和越南都曾經(jīng)在南海相關(guān)島礁上進行填海和擴建活動，修建機場和軍事設施等。馬來西亞甚至將南海的彈丸礁經(jīng)過陸域吹填擴展成為巨大的人工島，并將其建設成為著名的旅游度假勝地。此外，除了文萊以外的其他南海周邊國家與地區(qū)*中國臺灣地區(qū)實際控制著太平島，島上有駐軍和機場。均在各自控制的島礁上進行了基礎設施建設并部署了常規(guī)部隊，移駐了居民[4]。

從環(huán)境保護的角度上講，填海造地的方式可能會對海洋的生態(tài)造成損害，因而需要被審慎地權(quán)衡和使用，甚至有少數(shù)國家為了保護環(huán)境而在國內(nèi)法上對填海造地行為施加了某種限制[5]。但從合法性角度而言，國際法并無禁止國家實施填海造地行為的規(guī)定。而中國在南海島礁建設的環(huán)境影響面臨巨大壓力可能源于以下幾個方面的原因：

1.南海區(qū)域在政治、經(jīng)濟和自然環(huán)境方面都有別于其他海域。目前在南海部分海域的島礁和相應的管轄區(qū)域都存在有爭議的主權(quán)或管轄權(quán)主張。因而，在南海島礁的任何建設活動都具有高度的政治敏感性，從而引起國際社會的密切關(guān)注。由于南海具有重要的戰(zhàn)略地位以及事關(guān)國家領(lǐng)土主權(quán)，中國在南海島礁的建設活動被相關(guān)國家和國際社會廣泛認為是中國正在試圖加緊控制南海。

2.中國在南海進行島礁建設活動的速度和規(guī)模都是前所未有的。在短短幾年里，中國填海造地的面積遠遠超過其他南海周邊國家?guī)资甑拿娣e。據(jù)美國國防部門在2015年的統(tǒng)計，中國僅在過去的一年半中增加出2 000英畝的新的島礁面積，而包括越南、馬來西亞和菲律賓在內(nèi)的其他國家在過去的幾十年內(nèi)所增加的所有陸地面積不超過100英畝[6]。中國速度在震驚世界的同時，也把國際社會的目光集中到了島礁建設上。

3.南海海域的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有獨特性。大多數(shù)人關(guān)注的是南海的經(jīng)濟利益和戰(zhàn)略意義，據(jù)估計南海蘊含75億桶的石油，以及作為連接太平洋和印度洋的海上重要通道，每年可帶來5萬億美金的貿(mào)易金額，而很少有人注意到該地區(qū)擁有世界上76%的珊瑚物種(大約500種)以及世界上37%的珊瑚魚種(大約2 500種)[7]。中國在南海的島礁建設活動區(qū)域的珊瑚礁正好代表著世界上最重要生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境，該海域的物種豐富程度和澳大利亞大堡礁相當。然而，珊瑚礁對海洋環(huán)境的要求很高，任何環(huán)境因子如海水溫度、光線、海水鹽度、噪音污染等的改變都可能會引起珊瑚蟲死亡，從而引起珊瑚白化。因而，中國在該海域的島礁建設活動被認為將給海洋生物多樣性帶來嚴重的威脅。

4.中國多次強調(diào)對南海部分島礁進行建設活動的主要目的是為完善島礁的相關(guān)功能，更好地履行中方在防災減災、海洋科研、氣象觀測、環(huán)境保護、漁業(yè)生產(chǎn)服務等方面承擔的國際責任和義務[8]。但是并沒有完全正面回應其對履行環(huán)境保護和防止海洋環(huán)境損害的義務的國際質(zhì)疑，可能也是引起國際社會持續(xù)猜疑的原因之一。

盡管中國并不是唯一進行填海造地和島礁擴建的國家，但是中國在南海進行島礁建設的規(guī)模和速度、該海域的生物多樣性、南沙群島對整個海域生態(tài)的重要性以及南海重要的經(jīng)濟和戰(zhàn)略地位，使得國家的行動受到了特別的關(guān)注。中國在南海島礁建設中面臨著保護海洋環(huán)境以及防止海洋環(huán)境進一步惡化的重要挑戰(zhàn)。

二、島礁建設的國際環(huán)境法律規(guī)定

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)為中國南海島礁建設的環(huán)境保護義務提供了最基本的法律依據(jù)?！豆s》被認為是目前最全面、最完整的國際海洋法律框架，對海洋環(huán)境的保護和保全構(gòu)成了法律制度中一個重要的部分，其重要性不僅體現(xiàn)在序言中，在《公約》的所有章節(jié)中都有體現(xiàn)，并且還規(guī)定了海洋環(huán)境專章，其中涉及島礁建設環(huán)境保護法律義務的相關(guān)規(guī)定主要包括以下幾個類型：

(一)對島礁建設海洋環(huán)境保護的規(guī)定

《公約》對島礁建設中的人工島嶼建設進行了相關(guān)規(guī)定，賦予了沿海國建造人工島嶼的權(quán)利，同時也對建設過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境影響作出了限制性規(guī)定。如第60條和第80條規(guī)定了沿海國可以在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)和大陸架上，以及所有國家可以在公海上建造人工島嶼、設施和結(jié)構(gòu)。第208條和第214條規(guī)定沿海國應制定和執(zhí)行法律和規(guī)章以及采取其他必要措施，以防止、減少和控制在其管轄下的人工島嶼、設施和結(jié)構(gòu)對海洋環(huán)境的污染。

《公約》僅對人工島嶼這一類型的島礁活動進行了規(guī)定，主要是為了使沿海國能夠從事經(jīng)濟性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風力等自然能源活動，或者鉆探開采海底礦床所進行的人工島嶼建設[9]。而中國在南海島礁的建設活動是在現(xiàn)存島礁的基礎上進行的擴建行為，《公約》對此類活動并沒有明確的限制或禁止性規(guī)定，也缺乏相關(guān)具體的海洋環(huán)境保護的規(guī)定。

(二)對海洋環(huán)境保護和保全的一般性規(guī)定

有關(guān)海洋環(huán)境的實質(zhì)性規(guī)定構(gòu)成了《公約》的第12部分，其中包括第192條“各國有保護和保全海洋環(huán)境”的一般義務。該義務具體在第12部分的后續(xù)條款被進一步說明，其中包括第194條以及按照《公約》第237條所構(gòu)想的參照于其他國際公約的明確義務。

第194條提及“海洋環(huán)境污染”，根據(jù)《公約》第1條中的術(shù)語解釋，指的是“人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響”。該條具體規(guī)定了“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施”。其中第5款特別針對“稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng),以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種的生存環(huán)境”。第237條規(guī)定：《公約》關(guān)于保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定不影響其他特別公約和協(xié)定所規(guī)定的特定義務，這些特定義務,應依符合《公約》的一般原則和目標的方式履行。

雖然第192條表述籠統(tǒng)，但明確地對締約國施加了義務，其具體內(nèi)容則由第12部分的其他條款和其他國際法規(guī)的適用規(guī)則闡明。首先，應當明確對海洋環(huán)境保護和保全義務的一般性規(guī)定的適用范圍?！豆s》第193條規(guī)定了各國開發(fā)其自然資源的主權(quán)權(quán)利，并同時規(guī)定“按照其保護和保全海洋環(huán)境的職責”；第194條第2款進一步規(guī)定，各國應確保在其管轄或控制下的活動不致使其他國家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保其所造成的污染不致擴大到主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外。該規(guī)定是國際環(huán)境法中國家資源開發(fā)主權(quán)權(quán)利和不損害國外環(huán)境責任原則的具體體現(xiàn)，這也成為國際環(huán)境法領(lǐng)域最基本的一項權(quán)利。涉及環(huán)境保護的所有國際法律規(guī)定都體現(xiàn)了該原則，要求各國確保在其管轄和控制范圍內(nèi)的活動要尊重其他國家和國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境。

可以認為第192條規(guī)定的一般義務覆蓋了在國家管轄范圍內(nèi)的區(qū)域以及國家管轄權(quán)之外的區(qū)域，但是兩者對環(huán)境義務的要求卻不同。各國按照國內(nèi)環(huán)境政策和法律開發(fā)自然資源所產(chǎn)生的影響一般局限在國家主權(quán)范圍內(nèi)，通常情況下，其他國家無權(quán)干涉，但是一旦國內(nèi)的環(huán)境影響對其他國家及其環(huán)境以及不屬于任何國家管轄范圍之內(nèi)的環(huán)境造成損害，就可能產(chǎn)生國際責任。其次，這種一般義務的延伸，既是指“保護”海洋環(huán)境免受未來損害，也包括維持及改善當前狀況的“保全”。其內(nèi)容涵蓋采取主動措施的積極義務來保護和保全海洋環(huán)境，且通過邏輯推演，同樣包括不惡化海洋環(huán)境的負面義務。因此，各國在開展大規(guī)模建設活動時，有一個積極防止或至少減輕對環(huán)境顯著危害的責任。

《公約》第237條則表明了對該一般義務的解釋可以參照其他多邊環(huán)境保護條約的特定規(guī)定，如《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》等。而且這些條約也提供了第194(5)條下義務的內(nèi)容，即關(guān)于保護和保全“稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)”以及“為有滅絕危險的物種提供生存環(huán)境”而采取必要的措施。

(三)進行合作的規(guī)定

《公約》第12部分還包括涉及合作的第194條第1款，要求各國使用“切實可行”方法，并“盡力”協(xié)調(diào)防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的政策和措施。第197條要求各國應考慮區(qū)域的特點，在全球性或區(qū)域性的基礎上進行合作。第123條對半封閉海域的沿岸國的合作作出了具體規(guī)定，其中包括“各國應盡力”協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā)以及協(xié)調(diào)行使和履行在保護和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務。該條考慮了獨特的區(qū)域性地物，其中包括基本的生物和生態(tài)重要性與南海天然脆弱的珊瑚生態(tài)系統(tǒng)。

國際合作已經(jīng)成為國際環(huán)境法的一項基本原則，是國際環(huán)境法的基石，不僅表現(xiàn)在國際環(huán)境法的一些制度和措施、多邊和雙邊條約中，也體現(xiàn)在涉及環(huán)境問題的司法判例中。對于海洋環(huán)境保護而言，國際合作具有特別重要的意義。

國際海洋法法庭在多個場合認可合作保護和保全海洋環(huán)境的重要作用。比如國際海洋法法庭在愛爾蘭訴英國的MOX工廠案的臨時措施決定中強調(diào)“合作的義務是第12部分和一般國際法中防止海洋環(huán)境污染的一項基本原則”。國際法院在烏拉圭河紙漿廠案中，同樣承認“通過協(xié)同合作……有關(guān)國家可以管理由一個國家或幾個國家發(fā)起的計劃所可能帶來的環(huán)境損害的風險，從而阻止可能產(chǎn)生的環(huán)境破壞”。

(四)進行環(huán)境影響監(jiān)測和評價的規(guī)定

《公約》規(guī)定了各國對可能產(chǎn)生海洋污染的活動進行環(huán)境影響監(jiān)測、評價及進行交流的義務。第204條要求各國盡其所能“估計和分析海洋環(huán)境污染的危險或影響”，并保持監(jiān)視這些“準許或從事”的活動的影響，以確定是否有可能污染海洋環(huán)境。第205條要求各國應發(fā)表或向有關(guān)國際組織提交環(huán)境監(jiān)測結(jié)果的報告。第206條對各種活動的可能影響的評價作出了規(guī)定，要求“各國如有合理根據(jù)認為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”，應在“實際可行范圍內(nèi)”評價這些活動對海洋環(huán)境可能造成的潛在影響，同時也應交流這些評價結(jié)果的報告。

該義務是依據(jù)國際慣例法的一般義務，盡管該義務的具體范圍和內(nèi)容并不明確，但是至少應該包含著兩個方面的要求，一是要求“盡可能切實可行地”去準備一份環(huán)境影響評價，二是同樣也具有交流評價結(jié)果的義務。因而，“合理”和“在實際可行范圍內(nèi)”的說法給予了國家自由裁量權(quán)，但是交流評價結(jié)果報告的義務卻是絕對的和顯性的。

三、中國在南海島礁建設的國際環(huán)境法律義務

(一)海洋環(huán)境保護和保全的一般義務

部分學者對島礁主權(quán)歸屬是否與海洋環(huán)境義務規(guī)定的適用性相聯(lián)系問題不明確，并認為南海爭端的核心是領(lǐng)土主權(quán)爭端，《公約》并不適用于主權(quán)和領(lǐng)土爭議，因此也就不應適用于南海環(huán)境爭端的處理。另有部分學者則認為南海島礁建設的國際環(huán)境法律義務并不涉及國家主權(quán)和海洋劃界的爭議，《公約》第12部分所述義務適用于所有國家，且對應于所有海域的海洋環(huán)境，無論其在國家管轄范圍內(nèi)外。該義務的履行和承擔不依賴于任何特定地物的主權(quán)歸屬，并與在南海島礁上行使主權(quán)的事實并無關(guān)聯(lián)且在任何形式下都不取決于該主權(quán)。

筆者認為這兩種觀點皆有片面之處。誠然，海洋環(huán)境問題具有獨特性、生態(tài)整體性，可以不受國家主權(quán)的限制，《公約》中所規(guī)定的海洋環(huán)境保護和保全的義務對應于國家管轄范圍內(nèi)和管轄外的海洋環(huán)境。但是該義務對行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之內(nèi)和之外的環(huán)境影響有著不同程度的要求，僅產(chǎn)生于國家行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之內(nèi)的環(huán)境義務要求多偏向于道義上的義務，而之外的環(huán)境義務則需要受到《公約》更多的約束，且以其他國家及其環(huán)境損害為前提。同時，《公約》僅將海域分為國家管轄范圍內(nèi)和行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外的海域，而疏于對尚存爭議海域的海洋環(huán)境損害作出任何規(guī)定，導致中國在南沙島礁建設中的海洋環(huán)境保護和保全的一般義務具有不確定性。在這種背景下，確定中國的國際環(huán)境法律義務的前提即為解決南海主權(quán)爭端。此外，鑒于南海珊瑚礁所代表的獨特的生態(tài)系統(tǒng)，中國在南沙島礁建設中的海洋環(huán)境保護和保全的一般義務只能通過第194條第5款關(guān)于保護和保全脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和生物的生存環(huán)境的規(guī)定得以明確?；蛘撸荒芤罁?jù)《公約》第237條的規(guī)定參照其他多邊環(huán)境保護條約的特定規(guī)定，其中《生物多樣性公約》規(guī)定的“保護生物多樣性是全人類共同關(guān)切的問題”以及“各國有責任保護它自己的生物多樣性”。

(二)合作義務

依據(jù)《公約》規(guī)定，對于中國的島礁建設項目，中國應負有與南海周邊國家進行協(xié)調(diào)和合作的義務。但是《公約》對于該合作義務的規(guī)定較為原則，“應盡力”的主觀性表達方式致使對履行該義務的判斷缺乏統(tǒng)一、明確和客觀的標準。而且該義務的實施易于遭受外部因素的影響，比如政治動蕩、經(jīng)濟不景氣、各方之間的關(guān)系等因素都有可能影響合作的進展和實際效果，以致于中國即使主觀上積極履行該義務，但實際履行程度與客觀效果均有可能受到現(xiàn)實因素的肘制與影響。

(三)進行和交流環(huán)境影響評價的義務

依據(jù)《公約》的相關(guān)規(guī)定，島礁建設項目之前進行環(huán)境影響評價的義務和要求是非常明確和具體的。在具體的司法判例中，也進一步明確了該義務。如2003年在馬來西亞訴新加坡關(guān)于新加坡在新山海峽及附近圍海造地案中，國際海洋法法庭曾要求雙方國家組建專家小組以評估圍海造地的環(huán)境影響。

我國于2002年通過實施《環(huán)境影響評價法》，根據(jù)國內(nèi)的法律標準，環(huán)境影響評價必須“客觀、公開、公正，綜合考慮對各種環(huán)境因素及其生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響”，另外，“國家鼓勵環(huán)境影響評價的公眾參與”，同時對建設項目的環(huán)境影響評估和環(huán)境監(jiān)測的具體要求和做法作出了特別規(guī)定。雖然，目前中國并沒有正式公布符合《公約》第206條要求或確實依據(jù)國內(nèi)法律標準而完成的環(huán)境影響評價報告，但是也不能就此得出結(jié)論說中國沒能進行這樣一個評價，因為中國國家海洋局發(fā)布的研究報告*國家海洋局與2015年發(fā)布了《南沙島礁擴建工程未對珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)造成影響》和《南沙島礁擴建工程不會對海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞》的報告。顯示中國的島礁建設已經(jīng)進行過深入的環(huán)境研究，并且是符合嚴格的環(huán)境標準的。

進行了環(huán)境影響評估是否等同于實施了該義務，如果沒有對外發(fā)布和交流這些報告，是否會被認定為違反了該標準，在國際社會上依然存在爭議。在修建道路案(尼加拉瓜訴哥斯達黎加)中，國際法院認為哥斯達黎加對存在初步評價的說法不等于“已經(jīng)提供了任何證據(jù)表明實際上進行了這樣的初步評價”。就目前而言，中國未以其他國家和國際社會知曉的方式發(fā)布書面評價報告，已引起了相關(guān)國家的關(guān)注。

(四)人類發(fā)展的需要與環(huán)境的破壞

島礁建設并不一定與環(huán)境的保護和保全相違背。尤其是在全球氣候變化導致海平面上升、隨著科學技術(shù)的不斷發(fā)展以及島礁建造技術(shù)不斷成熟的背景下，創(chuàng)造性地開發(fā)利用海洋資源，對現(xiàn)有島礁進行擴建是一種促進可持續(xù)發(fā)展的有效措施。中國進行島礁建設，開展建設港口、油庫、飛機跑道及填海造陸等行動也主要是“為了改善駐島人員的工作和生活條件”以及加強海洋生態(tài)監(jiān)測、海洋氣象預報、船舶避風、緊急搜救等方面的功能，對構(gòu)建南海海域救援機制有著重要的促進作用。因此，島礁建設是科技進步和人類智慧的結(jié)晶，積極開發(fā)建設的同時還應注意相應的環(huán)境保護和保全義務，以及做好環(huán)境影響評估和項目監(jiān)測，以可持續(xù)的方式進行島礁建設活動。

四、對島礁建設中的環(huán)境保護與保全的若干建議

海洋環(huán)境面臨著日益嚴重的危害，對海洋環(huán)境的保護和保全構(gòu)成了《公約》法律制度中的一個重要部分。國際法也對海洋環(huán)境保護作出了較高的要求，然而《公約》是各國長期協(xié)商從而妥協(xié)的產(chǎn)物，因而不可避免地具有一定的概括性和模糊性?！豆s》中并沒有對島礁建設活動的環(huán)境要求作出具體規(guī)定，卻對各國施加了保護和保全海洋環(huán)境的一般性義務，因而需要結(jié)合具體的司法判例和其他專項的環(huán)境保護條約進行進一步理解和詮釋。

單純從海洋環(huán)境保護方面而言，中國在南海的島礁建設活動應當尤其注意《公約》中涉及保護和保全瀕危物種及棲息地的義務以及進行環(huán)境影響評價報告和交流的義務。隨著國際環(huán)境問題的日益突出和國際環(huán)境法制領(lǐng)域的日益完善，即使是在充滿錯綜復雜的國家主權(quán)和海洋權(quán)益紛爭的爭議海域，海洋環(huán)境問題也儼然成為了一個不可忽視的因素。我國更應當重視國際海洋環(huán)境保護問題，了解相關(guān)的國際法律規(guī)定和司法判例，加強相關(guān)的法律研究。

中國在南沙群島部分島礁建設的陸域吹填工程已經(jīng)完成，目前正在進行島上設施建設。在這種情況下，鑒于南海生態(tài)系統(tǒng)的獨特性，中國島礁建設的重點可部分轉(zhuǎn)移到海洋環(huán)境保護工作。一方面，這是中國政府對我國島礁建設海洋環(huán)境影響的國際輿論和質(zhì)疑予以正面回應；另一方面，我國也可采取具體制度和措施加強新建島礁的生態(tài)環(huán)境保護。對此，大致有以下幾個方向的措施可供參考。

(一)適時公開及對外公布環(huán)境影響評價報告

沒有任何一個國家比中國更關(guān)心南海這片海域海洋生態(tài)環(huán)境，我國對南海島礁建設采取了嚴格的海洋環(huán)境保護標準。在對島礁建設工程的選址、島礁建設施工進度計劃[10]、“絞吸式挖泥船”設備的設計等方面都充分考慮到了珊瑚礁的生長特性和生態(tài)保護[11]。中國政府應適時向國際社會釋放相關(guān)信息及有關(guān)環(huán)境影響評估的數(shù)據(jù)，增進相互信任并逐漸減少或駁回國際社會對南海地區(qū)環(huán)境影響的質(zhì)疑。

(二)依法開展海洋生態(tài)恢復工作

我國已經(jīng)制定了《海洋環(huán)境保護法》等一系列關(guān)于海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)，《海洋基本法》的頒布也指日可待。對于島礁建設已造成的海洋環(huán)境影響，應依據(jù)上述國內(nèi)法律的具體規(guī)定以及國際海洋環(huán)境保護條約的相關(guān)要求，積極開展海洋生態(tài)恢復工作，對南海群島海域珊瑚礁進行生態(tài)保護及修復。

(三)加強環(huán)境保護對外宣傳

適時對外宣傳中國在保護南海海洋環(huán)境方面所做出的努力，以及切實履行在資源開發(fā)和環(huán)境保護方面義務的形象。比如，在過去的四年時間，中國已經(jīng)花費3 000萬元用于保護珊瑚礁和小島[12]。同時，為了增強保存脆弱的生態(tài)系統(tǒng)的能力，中國已經(jīng)建立了1 500萬元的南海環(huán)境保護專項基金，用以支持科學研究、發(fā)展環(huán)境保護的新的方法和設備[13]。目前已加強了南沙島礁生態(tài)建設，南沙島礁已經(jīng)有150多萬棵熱帶植物，22萬平方米綠地面積，生態(tài)系統(tǒng)加速形成[14]。

(四)就加強南海生態(tài)環(huán)境保護合作的考慮

環(huán)境保護需要非對抗性的外交方式，解決環(huán)境問題和爭端的最佳方式就是直接的外交談判。不少學者提出中國應積極引領(lǐng)以《南海各方行為宣言》為基礎的南海環(huán)境合作機制。但是就《南海各方行為準則》的現(xiàn)實需求和難度，中國與東盟各方雖然一致將海洋環(huán)境保護和海洋科學研究視為重要的合作領(lǐng)域，卻并未就具體的合作機制取得實質(zhì)性進展[15]。更何況中國和南海周邊其他國家之間存在一定程度上的沖突和矛盾，短時間內(nèi)難以形成有效的環(huán)境合作規(guī)定，尤其是在中國于南海進行大規(guī)模島礁建設的背景下推動地區(qū)環(huán)境保護合作將面臨更多的挑戰(zhàn)。

[1] Matthew Southerland. China’s Island Building in the South China Sea: Damage to the Marine Environment, Implications, and International Law [R].Washington，DC：U.S.-China Economic andSecurity Review Commission, 2016.

[2] 外交部：南沙部分島礁陸域吹填工程將完成[EB/OL].(2015-06-17).[2016-12-26].http:∥china.cnr.cn/wjfwz/wqjm/20150619/t20150619_518899319.shtml.

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[4] 馬博.審視南海島礁建設法理性問題中的三個國際法維度[J].法學評論,2015(3):154.

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[14] 島礁生態(tài)建設顯示中國對南海島礁的實際擁有權(quán)[EB/OL]. (2016-11-23). [2017-01-28].http:∥china.huanqiu.com/article/2016-11/9722011.html?referer=huanqiu.

[15] 管松.建立南中國海生態(tài)保護多邊合作機制之思考[J].政法論叢，2016(5):77.

[責任編輯：王 怡]

Interpreting Legal Obligations of Construction on the Islands and Reefs of the South China Sea for International Environment

JIANG Xiao-yi1, 2

(1. Institute of China’s Boundary and Ocean, Wuhan University, Wuhan 430072, China; 2. Collaborative Innovation Center for National Territorial Sovereignty and Maritime Rights, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Widespread international attention has been caused by environmental impact resulting from China’s construction activities on the islands and reefs in the waters of Nansha Islands.UnitedNationsConventionontheLawoftheSea, though not making specific stipulations on environmental requirements for the construction activities of islands and reefs, stipulates a general obligation to protect and preserve the marine environment as well as a duty of cooperation and evaluation for environmental impact. The limitation of the convention itself leads to the uncertainty in China’s general obligations for marine environmental protection and preservation in the construction of Nansha islands and reefs. From the perspective of international law, this paper analyzes and interprets whether China’s construction activities on the islands and reefs of the South China Sea meet the relevant regulations of international environmental protection as well as what obligations of marine environmental protection and preservation should be taken by China, providing the solid theoretical foundations for China to smoothly carry out and perfect the construction on the islands and reefs of the South China Sea.

South China Sea; Nansha Islands; construction of islands and reefs; marine environmental protection;UnitedNationsConventionontheLawoftheSea

2016-12-23

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目(16JZD029)

蔣小翼(1981-)，女，湖北沙市人，武漢大學中國邊界與海洋研究院副教授，國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，主要從事環(huán)境法和海洋法研究。

D 993.5

A

1004-1710(2017)02-0036-07