我國頁巖氣管網(wǎng)壟斷破冰的制度抉擇

孫 哲

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

我國頁巖氣管網(wǎng)壟斷破冰的制度抉擇

孫 哲

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

管網(wǎng)壟斷造成國企壟斷，抑制轉(zhuǎn)型步伐，已成為頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。打破管網(wǎng)壟斷堅(jiān)冰需要以管網(wǎng)中立為指引、政府職能轉(zhuǎn)型為助力、制度設(shè)計(jì)為依托，通過特許權(quán)競標(biāo)、完善監(jiān)管指標(biāo)、賦予民營資本優(yōu)先權(quán)等手段來實(shí)現(xiàn)。

頁巖氣管網(wǎng)運(yùn)輸壟斷破冰

管網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)是頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的咽喉，國有企業(yè)控制主干管網(wǎng)，壟斷運(yùn)力資源，一直備受詬病。筆者認(rèn)為，在管網(wǎng)運(yùn)力不足的情況下，管網(wǎng)壟斷破冰的實(shí)質(zhì)是要公平分配管網(wǎng)運(yùn)力資源。從2015年中石油整合天然氣管道資產(chǎn)，到2016年發(fā)改委規(guī)定管道運(yùn)輸價格，管網(wǎng)領(lǐng)域近年改革不斷，卻未能涉及對運(yùn)力資源的重新分配，管網(wǎng)壟斷破冰之旅依然漫長。本文就管網(wǎng)壟斷破冰的幾個法律問題展開探討。

一、管網(wǎng)壟斷制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（一）管網(wǎng)壟斷造成國企壟斷

頁巖氣從生產(chǎn)到消費(fèi)需要經(jīng)過長距離的運(yùn)輸過程，管道運(yùn)輸是現(xiàn)有技術(shù)條件下頁巖氣運(yùn)輸最為經(jīng)濟(jì)和安全的方式，國有企業(yè)控制了主干管網(wǎng)就扼住頁巖氣產(chǎn)業(yè)的咽喉。截至2014年年底，我國天然氣長輸管道總計(jì)5.87萬公里，其中中石油一家公司的管道里程就為5.08萬公里，占比高達(dá)86%，另外中石化和中海油也分別擁有0.72萬公里和700公里的管道里程，可見我國天然氣主干管網(wǎng)處于“三桶油”的控制之下。盡管2013年國家發(fā)改委發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（征求意見稿）》，要求管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)在有“剩余能力”的情況下，向第三方公平開放管網(wǎng)設(shè)施，但現(xiàn)實(shí)中我國天然氣市場通常供不應(yīng)求，管網(wǎng)運(yùn)力過剩的情況十分罕見，而且是否有“剩余能力”取決于管網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營策略，國有企業(yè)為保持市場優(yōu)勢必然全力組織天然氣供應(yīng)，民營企業(yè)抽采的頁巖氣則鮮有入網(wǎng)機(jī)會。國有企業(yè)通過控制中游管網(wǎng)，連接其上游的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和下游的配售環(huán)節(jié)，為民營企業(yè)進(jìn)入頁巖氣產(chǎn)業(yè)鑄造了極高的壁壘。

國有企業(yè)控制主干管網(wǎng)，實(shí)質(zhì)上是對管網(wǎng)運(yùn)力資源的壟斷。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，管網(wǎng)里程僅為美國的三分之一，無法完全滿足運(yùn)輸需要。2016年8月30日國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，將油氣管網(wǎng)建設(shè)作為推廣PPP模式的重點(diǎn)項(xiàng)目，希望通過引入社會資本來加快管網(wǎng)建設(shè)速度。但管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)力提升是一個長期工程，難以在短期內(nèi)見效，管網(wǎng)運(yùn)力不足的狀況仍將持續(xù)相當(dāng)長一段時間，這使得管網(wǎng)運(yùn)輸本身具有稀缺性，可以視為一種待分配的資源。2014年的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》規(guī)定管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)在有“剩余能力”的情況下向第三方公平開放管網(wǎng)設(shè)施，表面上為民營企業(yè)抽采的頁巖氣進(jìn)入管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施提供了機(jī)會，實(shí)際上卻是通過行政立法授予了國企獲取管網(wǎng)運(yùn)力資源的優(yōu)先權(quán)，側(cè)面肯定了管網(wǎng)運(yùn)力資源不公平分配的現(xiàn)狀。

（二）管網(wǎng)壟斷抑制轉(zhuǎn)型步伐

實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是我國能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的基本路徑依賴。新興的頁巖氣產(chǎn)業(yè)作為能源市場化轉(zhuǎn)型的試驗(yàn)田，理應(yīng)以提升能源效率為主線，但是管網(wǎng)壟斷導(dǎo)致頁巖氣市場價格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制難以真正發(fā)揮作用，制約了頁巖氣產(chǎn)業(yè)效率的提升，抑制了市場化轉(zhuǎn)型的步伐。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，管網(wǎng)壟斷造成頁巖氣探礦權(quán)招投標(biāo)所形成的產(chǎn)權(quán)主體多元化競爭格局喪失意義。能源效率作為能源法的核心價值目標(biāo)，①肖國興：《論能源法對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)》，《中山大學(xué)學(xué)報》2007年第4期。是多元產(chǎn)權(quán)主體在競爭性市場上進(jìn)行博弈的績效。②肖國興：《能源發(fā)展轉(zhuǎn)型與<能源法>的制度抉擇》，《法學(xué)》2011年第12期。多年前曾被寄予厚望的頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)，目的正是吸引民營資本進(jìn)入頁巖氣開發(fā)環(huán)節(jié)，打破國有企業(yè)對油氣資源礦業(yè)權(quán)的壟斷，充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制的作用，促使企業(yè)不斷改進(jìn)技術(shù)和管理水平，提高能源效率。但由于國有企業(yè)壟斷天然氣管網(wǎng)，限制甚至禁止民營企業(yè)使用運(yùn)力資源，民營企業(yè)抽采頁巖氣后難以將其輸送至下游消費(fèi)環(huán)節(jié)以獲取利潤，更妄談與國有企業(yè)競爭，頁巖氣探礦權(quán)公開招標(biāo)的“餡餅”變成了套牢民營資本的“陷阱”，中標(biāo)企業(yè)只得選擇“圈而不探”直至無奈出售探礦權(quán)。競爭機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，使得我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型如同空中樓閣，能源效率在壟斷經(jīng)營中降低。

第二，管網(wǎng)壟斷導(dǎo)致頁巖氣市場價格機(jī)制和供求機(jī)制難以發(fā)揮作用。多年前就已經(jīng)提出我國天然氣價格改革，改革的重點(diǎn)是在政府宏觀調(diào)控之下，充分發(fā)揮市場定價機(jī)制的作用，使得天然氣資源價格能夠恰當(dāng)反映其價值，并進(jìn)而通過價格機(jī)制引導(dǎo)供求，吸引民營資本進(jìn)入天然氣開發(fā)領(lǐng)域，優(yōu)化上游資本結(jié)構(gòu)，提高天然氣供應(yīng)量，緩解天然氣供不應(yīng)求的市場狀況。但是由于中游運(yùn)輸環(huán)節(jié)的管網(wǎng)壟斷，上游供應(yīng)商之間不可能進(jìn)行有效競爭，下游消費(fèi)者偏好也難以傳達(dá)，在寡頭壟斷市場下形成的頁巖氣價格是一種壟斷價格，并非其價值的真實(shí)反映。價格機(jī)制和供求機(jī)制的失效，造成了壟斷利益的極度膨脹和天然氣供不應(yīng)求的矛盾局面。

第三，管網(wǎng)壟斷造成下游燃?xì)馄髽I(yè)的不公平競爭和寡頭壟斷企業(yè)的相互掣肘。國有企業(yè)利用其管網(wǎng)壟斷地位，將上游礦業(yè)權(quán)優(yōu)勢傳導(dǎo)至下游，通常表現(xiàn)為將大部分頁巖氣供應(yīng)給下游關(guān)聯(lián)企業(yè)，而非關(guān)聯(lián)的燃?xì)馄髽I(yè)則往往處于“無米下炊”的尷尬境地。更有甚者，國有企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)其縱向一體化目標(biāo)，直接建設(shè)重復(fù)性的下游燃?xì)馄髽I(yè)，使得早期投資的民營資本處于閑置狀態(tài)，造成社會資源的極大浪費(fèi)。另一方面，壟斷寡頭企業(yè)之間劃分“勢力范圍”，爭奪壟斷利益。中石油、中石化、中海油三家公司加速擴(kuò)建自身管網(wǎng)，而三家企業(yè)的管網(wǎng)不可互通，唯關(guān)聯(lián)性的下游燃?xì)馄髽I(yè)方可獲得穩(wěn)定的氣源供應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)排擠其他壟斷企業(yè)，強(qiáng)化控制下游企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。民營企業(yè)的生存空間在寡頭壟斷和利益分割的過程中被不斷壓縮，管網(wǎng)壟斷導(dǎo)致了下游企業(yè)的不公平競爭。

二、管網(wǎng)中立引導(dǎo)壟斷破冰

（一）管網(wǎng)環(huán)節(jié)的自然壟斷特征及其規(guī)制模式比較

頁巖氣管網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)具有自然壟斷特征，由一家企業(yè)單獨(dú)經(jīng)營管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)符合成本效益原則。自然壟斷理論認(rèn)為，如果一種產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)由單個廠商完成的成本最小，則該產(chǎn)業(yè)為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。①W.吉帕·維斯庫斯、約翰M.弗農(nóng)、小約瑟夫E.哈林頓：《反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，機(jī)械工業(yè)出版社2004年版，第195頁。由于在同一區(qū)域內(nèi)，多個企業(yè)鋪設(shè)重復(fù)管線進(jìn)行競爭的社會成本高于單一企業(yè)經(jīng)營的成本，因此頁巖氣管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)符合自然壟斷特征，這種特征決定了在該環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制的非經(jīng)濟(jì)性，也證明了單一企業(yè)壟斷經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)合理性。

但是單獨(dú)經(jīng)營并不等同于管網(wǎng)運(yùn)力資源壟斷，單獨(dú)經(jīng)營僅指由一家企業(yè)運(yùn)營管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，既可以是國有企業(yè)也可以是民營企業(yè)，該企業(yè)必須承擔(dān)公開接入義務(wù)，所有氣源均可接入管網(wǎng)，公平使用運(yùn)力資源。自然壟斷存在的合理性源于社會成本降低，但自然壟斷也容易帶來壟斷高價維持、消費(fèi)者剩余減損的弊病，因此各國政府在特許自然壟斷的同時通常對該業(yè)務(wù)加以嚴(yán)格管制，主要的管制模式有兩種，即反壟斷法除外適用與政府嚴(yán)格管制模式、反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管雙重規(guī)制模式。②張占江、徐世英：《自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制模式構(gòu)建》，《比較法研究》2010年第3期。我國名義上采用第一種管制模式，排除《反壟斷法》在管網(wǎng)環(huán)節(jié)的適用，授權(quán)個別國有企業(yè)專營管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，再對管網(wǎng)運(yùn)輸價格進(jìn)行限制，以實(shí)現(xiàn)管制自然壟斷的目的。但是這種模式忽略了國有企業(yè)的自利傾向，國有企業(yè)作為頁巖氣市場的經(jīng)營者，同時經(jīng)營上游開采和下游配售業(yè)務(wù)，授予其管道業(yè)務(wù)的專營權(quán)，使得國有企業(yè)可以借此排擠民營資本，壟斷運(yùn)力資源，在整個產(chǎn)業(yè)建構(gòu)壟斷結(jié)構(gòu)，將本屬于可競爭的上游和下游業(yè)務(wù)也納入國企的壟斷范圍，導(dǎo)致了能源效率的低下；另一方面，由于國有企業(yè)的管理者主要依靠政治支持來提高個人收入并延長工作期限，且鮮有來自資本市場的威脅，③同①，第257頁。所以相比于受管制的民營企業(yè)，國有企業(yè)缺少降低成本提高收益的激勵，導(dǎo)致了管網(wǎng)運(yùn)營效率的低下。

（二）管網(wǎng)中立明確破冰方向

國有企業(yè)專營管網(wǎng)業(yè)務(wù)、壟斷運(yùn)力資源，導(dǎo)致能源效率和管網(wǎng)效率低下。因此，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、效率提升的目標(biāo)，就必須實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)中立、追求公平分配。管網(wǎng)中立是公平分配的前提，只有首先切斷管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)與上游和下游企業(yè)之間的利益粘連，由獨(dú)立第三方單獨(dú)經(jīng)營管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，才有可能在遵循自然壟斷規(guī)律的情況下實(shí)現(xiàn)運(yùn)力資源的公平分配。例如英國的燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)改革，正是肇始于管輸環(huán)節(jié)的分拆，使得具有自然壟斷特征的管道公司在會計(jì)和組織上獨(dú)立于生產(chǎn)和銷售企業(yè)。④天則經(jīng)濟(jì)研究所：《國外典型國家的燃?xì)舛▋r模式》，載《城市燃?xì)狻?004年9月。改革打破了原來縱向一體化的壟斷結(jié)構(gòu)，下游配售商可以選擇上游供應(yīng)商，在產(chǎn)業(yè)鏈上游和下游形成競爭性市場；自然壟斷的管道公司成為單純的服務(wù)商，承擔(dān)對任何氣源的公開接入義務(wù)；燃?xì)鈨r格完全由市場決定，僅管道運(yùn)輸價格受到政府管制。

英國的改革經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，具體而言，對于管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)，我國可以采用特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)的方式，來選擇管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)，取消國有企業(yè)的專營權(quán)。特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)就是將管網(wǎng)業(yè)務(wù)的單獨(dú)經(jīng)營權(quán)，授予以最低價格提供服務(wù)并同時滿足一定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營企業(yè)。⑤同①，第232-233頁。該方法是在競標(biāo)階段以競爭替代管制，通過競標(biāo)企業(yè)的充分競爭，將特許權(quán)價格壓低至平均成本，中標(biāo)企業(yè)因此可以獲得正常利潤，政府在這一過程中只充當(dāng)拍賣者而非管制者。⑥Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities？”Journal of Law and Economic，1968，11：55-56.特許權(quán)競標(biāo)的前提是管道公司獨(dú)立的主體資格和清晰的股權(quán)結(jié)構(gòu)。2015年末中石油推進(jìn)管道資產(chǎn)整合，將旗下東部管道、管道聯(lián)合及西北聯(lián)合全部股權(quán)整合進(jìn)入其全資子公司中油管道，并引入社會資本，⑦仝曉波：《中石油密集發(fā)力整合天然氣資產(chǎn)》，《中國能源報》2016年1月4日。盡管整合后中石油仍持有中油管道72.26%的股權(quán)，國企壟斷管網(wǎng)的局面并未改變，但組建統(tǒng)一的管道公司畢竟為管網(wǎng)中立提供了條件，也為特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。下一步的改革應(yīng)著眼于管道公司控股權(quán)或者至少是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可以采用招投標(biāo)的方式，除頁巖氣生產(chǎn)和銷售企業(yè)外，符合一定條件的企業(yè)均可參與競標(biāo)，競爭管道運(yùn)營權(quán)。由國資委進(jìn)行評標(biāo)，評價的重點(diǎn)應(yīng)該是競標(biāo)企業(yè)所提出的管輸價格和服務(wù)質(zhì)量，管輸價格反映企業(yè)運(yùn)營成本，服務(wù)質(zhì)量主要表現(xiàn)為運(yùn)輸能力。此外，還需要考慮管道公司的性質(zhì)問題，是成立“總買總賣”的頁巖氣供銷商，還是單純提供管道運(yùn)輸服務(wù)的服務(wù)商。筆者認(rèn)為，借鑒我國電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)，管道公司應(yīng)當(dāng)只是交易平臺而不是購銷中間商，只收取輸氣費(fèi)用。否則，授權(quán)管道公司統(tǒng)一購銷頁巖氣，等于創(chuàng)造了新的壟斷者，違背了壟斷破冰的初衷。

三、政府職能轉(zhuǎn)型助推壟斷破冰

（一）自然壟斷下的行政壟斷

企業(yè)對管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)的專營權(quán)源于政府授予，是基于行政特許產(chǎn)生的財產(chǎn)性權(quán)利。①王克穩(wěn)：《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會科學(xué)》2011年第9期。管網(wǎng)運(yùn)輸服務(wù)屬于自然壟斷物品，要求實(shí)行單獨(dú)經(jīng)營，傳統(tǒng)上采用政府供給模式。但區(qū)別于純公共物品，這種自然壟斷物品兼有共同消費(fèi)性和排他性的特點(diǎn)，具備私人供給條件，自20世紀(jì)70年代末起政府供給就逐步為特許經(jīng)營所取代。②王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第64頁。政府授權(quán)企業(yè)，制定規(guī)則，監(jiān)管市場；企業(yè)憑借特許，壟斷經(jīng)營，公開接入。我國立法同樣認(rèn)可政府特許經(jīng)營，《行政許可法》第12條第2項(xiàng)、第13條、第14條規(guī)定，依據(jù)法律、行政法規(guī)，直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入可以設(shè)定行政許可，而具備自然壟斷特征的管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)正屬于這里指稱的“直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)”。③王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第64頁。

但是，特許經(jīng)營并不意味著國企專營，民營企業(yè)同樣可以獲得管網(wǎng)運(yùn)營權(quán)；特許經(jīng)營更不承認(rèn)運(yùn)力資源的國企壟斷，民營企業(yè)應(yīng)該擁有平等的入網(wǎng)機(jī)會。國有企業(yè)的管網(wǎng)壟斷，是以自然壟斷之名，行行政壟斷之實(shí)，行政權(quán)力的濫用是造成管網(wǎng)壟斷的根本原因。1998年油氣產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略重組時，國有企業(yè)憑借政府行政決定獲得了管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)的專營權(quán)，此后沒有任何法律、行政法規(guī)對該環(huán)節(jié)的行政許可設(shè)定加以規(guī)范。2005年國務(wù)院《關(guān)于支持和引導(dǎo)個體私營等非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》中雖然要求加快石油等壟斷行業(yè)改革，推進(jìn)自然壟斷業(yè)務(wù)的投資主體多元化，但該意見將民營資本的進(jìn)入方式限定為參股而非特許經(jīng)營，可見政策上并不支持民營資本在自然壟斷環(huán)節(jié)開展獨(dú)立的特許經(jīng)營。④同上，第345頁。2014年國家能源局出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，再次確認(rèn)國有企業(yè)使用管網(wǎng)運(yùn)力資源的優(yōu)先權(quán)。2015年4月國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，用以規(guī)范能源等領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，但是該辦法主要適用于新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目，并不涉及現(xiàn)有主干管網(wǎng)的特許經(jīng)營問題。國有企業(yè)據(jù)此一直保持對管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)的專營權(quán)，排擠民營資本，壟斷運(yùn)力資源。

（二）壟斷到監(jiān)管的政府職能轉(zhuǎn)型

行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力，特許國有企業(yè)專營管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，目的是追逐國企利益、政府利益。管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，回收期長，授權(quán)國有企業(yè)投資建設(shè)并持續(xù)經(jīng)營，在特定歷史環(huán)境下具有一定的合理性，但這并不是政府維護(hù)國企壟斷的主要原因。政府行為遵循經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，政府決策傾向于能夠確定構(gòu)成其統(tǒng)治基礎(chǔ)的利益集團(tuán)。國有企業(yè)脫胎于政府、國企領(lǐng)導(dǎo)由政府任命、旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象廣泛存在、國企領(lǐng)導(dǎo)的行政級別，無一不反映出國企與政府之間的密切聯(lián)系，相比于民營企業(yè)，國企更容易獲得相關(guān)資源；另一方面，國有企業(yè)控制管網(wǎng)，維持壟斷，將社會福利損失轉(zhuǎn)化為企業(yè)利潤，在政府與企業(yè)之間進(jìn)行分配，并負(fù)擔(dān)中央與地方的主要納稅義務(wù)?？傊?，國企對頁巖氣管網(wǎng)、乃至整個產(chǎn)業(yè)的控制本質(zhì)上反映了能源產(chǎn)業(yè)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，國企壟斷是政府權(quán)力的延伸，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘余。

既然管網(wǎng)環(huán)節(jié)的國企壟斷是自然壟斷掩蓋下的行政壟斷，那么打破壟斷堅(jiān)冰就有賴于政府職能的轉(zhuǎn)變。在特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)的制度框架下，政府應(yīng)該由壟斷者變?yōu)楸O(jiān)管者，放棄通過國有企業(yè)來控制管網(wǎng)和產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)模式，通過公開競標(biāo)，選擇不經(jīng)營上游或下游業(yè)務(wù)的獨(dú)立第三方運(yùn)營管網(wǎng)業(yè)務(wù)。當(dāng)然，自然壟斷同樣易引發(fā)壟斷弊病，因此必須輔之以政府監(jiān)管，監(jiān)管的重點(diǎn)是價格和質(zhì)量。我國政府對管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管側(cè)重于價格監(jiān)管，卻忽略了質(zhì)量監(jiān)管。在價格監(jiān)管方面，2016年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，明確了“準(zhǔn)許成本加合理收益”的定價方法，并對構(gòu)成和影響價格成本變化的主要指標(biāo)進(jìn)行了具體規(guī)定，為管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)的價格監(jiān)管提供了極具操作性的依據(jù)。但對于難度更大的質(zhì)量監(jiān)管，有關(guān)部門至今未出臺相關(guān)法律法規(guī)。筆者認(rèn)為，針對管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管，主要應(yīng)該包括單位運(yùn)輸量和公開準(zhǔn)入兩個方面。單位運(yùn)輸量反映了管網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)營效率，主要考察單位時間內(nèi)的頁巖氣運(yùn)輸量、耗損率等指標(biāo)；公開準(zhǔn)入則主要考察管網(wǎng)企業(yè)是否履行公開接入義務(wù)，是否存在無正當(dāng)理由拒絕接入或?qū)Σ煌髽I(yè)實(shí)行差別待遇的情形。

四、法律制度成就壟斷破冰

（一）賦予民營企業(yè)優(yōu)先權(quán)

如果說國有企業(yè)專營管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)是基于成本劣加的考慮，那么國有企業(yè)在經(jīng)營上游和下游可競爭業(yè)務(wù)的同時，控制主干管網(wǎng)，壟斷運(yùn)力資源，則無論如何也超出了自然壟斷的范疇。管網(wǎng)壟斷破冰就是要打破國企對管網(wǎng)業(yè)務(wù)的專營權(quán)，核心是實(shí)現(xiàn)運(yùn)力資源的公平分配，公平分配不僅是指法律地位的平等，而且是要賦予民營企業(yè)在同等條件下使用管網(wǎng)運(yùn)力資源的優(yōu)先權(quán)，這主要是基于以下三個方面的考慮：第一，這是機(jī)會公平的要求。機(jī)會公平是公平分配的重要組成部分，而機(jī)會公平更加追求一種實(shí)質(zhì)公平，即要求法律制度設(shè)計(jì)能夠通過機(jī)會的不平等去擴(kuò)展機(jī)會較少者的機(jī)會。①[美]約翰·托馬西：《市場是公平的》，上海社會科學(xué)院出版社2016年版，第301頁。截至2014年底，我國共設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)54個，其中民營企業(yè)掌握的探礦權(quán)僅有2個，且均未進(jìn)入實(shí)際開采階段，在可預(yù)見的未來期間內(nèi)，民營企業(yè)的產(chǎn)氣量相對于國有企業(yè)將微乎其微，在管網(wǎng)運(yùn)力不足的情況下，民營企業(yè)在與管網(wǎng)企業(yè)協(xié)商的過程中缺乏議價能力，難以達(dá)成運(yùn)輸協(xié)議。即使賦予民營企業(yè)與國有企業(yè)平等的協(xié)商地位，民營企業(yè)也會因?yàn)楫a(chǎn)氣量的差距而處于不利地位，很難獲得使用管網(wǎng)運(yùn)力資源的機(jī)會。因此，按照機(jī)會公平的要求，應(yīng)該賦予民營企業(yè)同等條件下使用運(yùn)輸管網(wǎng)的優(yōu)先權(quán)，以擴(kuò)大其獲得運(yùn)輸服務(wù)的機(jī)會。第二，這是提升管網(wǎng)運(yùn)營效率的要求。在國有企業(yè)控制主干管網(wǎng)的情況下，賦予民營企業(yè)優(yōu)先權(quán)，意味著管網(wǎng)企業(yè)必須首先滿足民營企業(yè)的運(yùn)輸要求，在有剩余能力的情況下，才能為上游關(guān)聯(lián)性的國有企業(yè)提供運(yùn)輸服務(wù)。為此，管網(wǎng)企業(yè)必須盡力提高管理能力，妥善安排運(yùn)力資源，以提升運(yùn)營效率，否則上游國有企業(yè)抽采的頁巖氣將處于無力運(yùn)輸?shù)膶擂尉车亍５谌?，這是頁巖氣“十三五”規(guī)劃的要求。頁巖氣“十三五”規(guī)劃中提出，頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本原則是堅(jiān)持體制機(jī)制創(chuàng)新，支持多種投資主體合資合作開發(fā)，努力擴(kuò)大勘探開發(fā)投入，有效緩解頁巖氣投資困境；同時強(qiáng)化市場競爭，完善頁巖氣區(qū)塊準(zhǔn)入和退出機(jī)制，增加投資主體，提高頁巖氣開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性。前已述及，管網(wǎng)壟斷是掣肘頁巖氣產(chǎn)業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的頑疾，在礦業(yè)權(quán)分配不公、民營企業(yè)產(chǎn)量不足的前提下，只有賦予民營企業(yè)入網(wǎng)的優(yōu)先權(quán)，才有可能吸引民營資本投資頁巖氣上游環(huán)節(jié)，進(jìn)行風(fēng)險勘探，而民營資本的規(guī)模進(jìn)入是構(gòu)建多元競爭性市場的現(xiàn)實(shí)路徑。②肖國興：《能源發(fā)展轉(zhuǎn)型與<能源法>的制度抉擇》，《法學(xué)》2011年第12期。要實(shí)現(xiàn)頁巖氣“十三五”規(guī)劃所提出的制度創(chuàng)新、市場競爭的目標(biāo)，就必須賦予民營資本優(yōu)先權(quán)。

（二）《反壟斷法》的適用

《反壟斷法》作為我國維護(hù)市場競爭秩序的基本法律，在管網(wǎng)壟斷破冰的過程中同樣具有適用空間?！斗磯艛喾ā返?條規(guī)定，國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)；國資委也將石油、石化行業(yè)作為作為公益性行業(yè)，排除《反壟斷法》的適用。筆者認(rèn)為，以上規(guī)定是將整個頁巖氣產(chǎn)業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)加以對待，武斷地認(rèn)定該產(chǎn)業(yè)不具有可競爭性，需要實(shí)行國企專營，但這并不符合頁巖氣產(chǎn)業(yè)特征。頁巖氣產(chǎn)業(yè)僅中游管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)具有自然壟斷性質(zhì)，上游開采和下游配售均屬于可競爭業(yè)務(wù)。隨著中石化涪陵區(qū)塊的強(qiáng)勢崛起、民營資本的市場準(zhǔn)入，以及中石油在上游的傳統(tǒng)定位，我國頁巖氣上游競爭性市場已初現(xiàn)端倪。在上游競爭中，除礦業(yè)權(quán)分配外，管網(wǎng)準(zhǔn)入資格將產(chǎn)生舉足輕重的影響，控制中游管網(wǎng)的企業(yè)無疑將會在上游競爭中處于優(yōu)勢地位，且極易濫用這種優(yōu)勢地位破壞正常的市場競爭秩序。另一方面，筆者認(rèn)為，即使是自然壟斷的中游運(yùn)輸環(huán)節(jié)同樣具有可競爭性。管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)淖匀粔艛嘈再|(zhì)要求實(shí)行單獨(dú)經(jīng)營，但并不限于國企專營，企業(yè)之間可以就管網(wǎng)運(yùn)營權(quán)展開競爭；單獨(dú)經(jīng)營并不意味著管網(wǎng)運(yùn)力資源壟斷，運(yùn)力資源的稀缺性、排他性和競爭性決定了企業(yè)之間可以就管網(wǎng)運(yùn)力資源展開競爭。由此可見，在頁巖氣產(chǎn)業(yè)的管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有可競爭性，且對上游競爭具有決定性影響，因此可以適用《反壟斷法》對該環(huán)節(jié)加以規(guī)制。

具體來說，《反壟斷法》關(guān)于濫用市場支配地位的規(guī)定可以用于規(guī)范頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)和管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)的壟斷行為。根據(jù)《反壟斷法》第17條的規(guī)定，禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者在沒有正當(dāng)理由的情況下，實(shí)施拒絕與相對人進(jìn)行交易、在交交易條件上實(shí)行差別待遇等濫用市場支配地位行為。對于濫用市場支配地位行為，要從相關(guān)市場、市場支配地位、濫用行為、行為目的及后果幾個方面來判斷：第一，對于相關(guān)市場，由于我國國有企業(yè)兼營頁巖氣開采和管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，因此筆者認(rèn)為應(yīng)該將頁巖氣產(chǎn)業(yè)鏈上游和中游界定為一個相關(guān)市場，凡從事頁巖氣開采的企業(yè)均屬于該市場的經(jīng)營者。第二，《反壟斷法》將市場支配地位界定為“經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位”。國有企業(yè)在相關(guān)市場上，憑借對管網(wǎng)運(yùn)力的控制，能夠有效排擠民營企業(yè)進(jìn)入頁巖氣上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)，甚至使得探礦權(quán)招標(biāo)喪失意義，可見國有企業(yè)在相關(guān)市場上具有支配地位。第三，在濫用行為方面，國有企業(yè)常用的手段就是以管網(wǎng)運(yùn)力不足為由，限制民營企業(yè)抽采的頁巖氣通過主干管網(wǎng)，占用運(yùn)力資源。第四，在行為目的及后果方面，國有企業(yè)控制主干管網(wǎng)，壟斷運(yùn)力資源，目的就是為了維持其在上游開采環(huán)節(jié)的壟斷地位，從現(xiàn)在的市場結(jié)構(gòu)來看，國有企業(yè)濫用行為也確實(shí)達(dá)到了排擠民營資本，獲取壟斷利潤的效果。通過分析可以看出，國有企業(yè)在相關(guān)市場的行為構(gòu)成了濫用市場支配地位，可以適用《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定。

五、總結(jié)

管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)構(gòu)成頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展咽喉。國有企業(yè)控制主干管網(wǎng)，壟斷運(yùn)力資源，已成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。盡管管網(wǎng)環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營符合自然壟斷特征，但壟斷經(jīng)營并不意味著國企專營，民營企業(yè)同樣可以經(jīng)營管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，要打破壟斷堅(jiān)冰就應(yīng)該通過特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)來實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)中立。國有企業(yè)的管網(wǎng)壟斷本質(zhì)上是自然壟斷掩蓋下的行政壟斷，行政權(quán)力的濫用是造成國企管網(wǎng)壟斷的根本原因，要打破壟斷堅(jiān)冰就必須實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，由行政壟斷走向政府監(jiān)管。法律制度的設(shè)計(jì)上應(yīng)該賦予民營資本使用管網(wǎng)運(yùn)力資源的優(yōu)先權(quán)，以實(shí)現(xiàn)公平分配、提升效率、構(gòu)建市場的目標(biāo)；同時應(yīng)該適用《反壟斷法》的規(guī)定，對管網(wǎng)企業(yè)濫用市場支配地位的行為加以規(guī)制。

（責(zé)任編輯：肖舟）

China’s System Choices to Break Shale Gas Pipeline Monopoly

SUN Zhe
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Pipe network monopoly creates monopoly of state-owned enterprises and curbs the pace of transformation，which has become a bottleneck in the development of shale gas industry.The ice breaking monopoly is based on network neutrality and transformation of the government.The legal system design should focus on building franchise bidding，improving regulatory indicators and give priority to private capital.

Shale gas；pipeline network；monopoly icebreaker

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國能源革命與法律制度創(chuàng)新研究”（15ZDB179）；國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國能源發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與法律制度研究”（13AFX025）。

孫哲（1988-），男，安徽淮南人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，研究方向?yàn)槟茉捶?、?jīng)濟(jì)法、環(huán)境與資源保護(hù)法。

D922.67

A

1008-7672（2017）01-0093-07