后工業(yè)社會引導型政府職能與非政府組織的邏輯轉(zhuǎn)向

代佳朋

(陜西師范大學 哲學與政府管理學院，陜西 西安 710061)

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后工業(yè)社會引導型政府職能與非政府組織的邏輯轉(zhuǎn)向

代佳朋

(陜西師范大學 哲學與政府管理學院，陜西 西安 710061)

政府職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)社會管理體制創(chuàng)新、深化行政管理體制改革的必然選擇。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌改革的今天，政府職能的全面轉(zhuǎn)型要求政府在理順與市場、社會的關系中肩負起多重角色，無論是轉(zhuǎn)向市場還是社會，都需要一個中介或載體發(fā)揮橋梁作用——非政府組織，為政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M國家治理能力現(xiàn)代化提供指導方向。非政府組織對政府職能的引導型定位實際上是對政府職能實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的“催化”，但這種“催化”不是沒有條件的，而是在一定歷史發(fā)展背景與現(xiàn)實條件下不斷發(fā)展的。在演進中引導型政府職能與非政府組織的發(fā)展呈現(xiàn)出“背景與論域”“條件與能力”“發(fā)展與合作”的邏輯轉(zhuǎn)向。

引導型政府職能；社會治理；非政府組織；社會復雜性

政府職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)社會管理體制創(chuàng)新，深化行政管理體制改革的必然選擇。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌改革的今天，政府職能的全面轉(zhuǎn)型要求政府在理順與市場、社會的關系中肩負起多重角色，無論是轉(zhuǎn)向市場還是社會，都需要一個中介或載體發(fā)揮橋梁作用——非政府組織，為政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M國家治理能力現(xiàn)代化提供指導方向。同時政府模式也完成從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的轉(zhuǎn)變， 隨之產(chǎn)生的服務型政府理念已經(jīng)成為后工業(yè)社會政府管理的價值取向，非政府組織等社會力量的興起讓新的職能形態(tài)——引導型政府職能，實現(xiàn)了由管理型政府向服務型政府的歷史轉(zhuǎn)型。

后工業(yè)社會復雜性驟增的社會治理生態(tài)催生出新的治理模式，倒逼政府職能做出轉(zhuǎn)變以適應風險性提高的社會環(huán)境。非政府組織對政府職能的引導型定位實際上是對政府職能實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的“催化”，但這種“催化”不是天然沒有條件的，而是在一定歷史發(fā)展背景和現(xiàn)實條件下不斷發(fā)展的。社會力量的興起給社會管理體制創(chuàng)新提供更為多元的選擇，政府職能的“導出”和非政府組織職能的“導入”是二者互動發(fā)展的基本路徑，在演進中引導型政府職能與非政府組織的發(fā)展呈現(xiàn)出“背景與論域”“條件與能力”“合作與發(fā)展”的邏輯轉(zhuǎn)向。

一、背景與論域：“管理主義”政府的消亡與“引導型”政府職能的興起

馬克思主義唯物辯證法認為，事物是不斷發(fā)展變化的，一切事物都處在永不停息的運動、變化和發(fā)展中。這種觀點同樣可以用來衡量政府的興起與發(fā)展。政府是隨著“國家”這一“古代世界最主要的成就”的形成而逐漸產(chǎn)生的， 從政府的概念來看，“政府作為國家組織的機關，承擔著管理和行使國家主權的使命”，可見，“管理和行使主權”是政府存在的兩個重要特征。政府是國家的重要組成部分，但并不等同于政府，歷史上存在“失敗的國家，成功的政府”和“成功的國家，失敗的政府”。實踐證明，雖然一個又一個政府在歷史的洪流中不斷更迭垮臺，但國家卻頑強地生存下來。

隨著現(xiàn)代國家的產(chǎn)生，作為行使國家權力的代表，現(xiàn)代意義上的政府開始承擔起不同的國家功能。為了使國家長治久安，“政治統(tǒng)治”和“政治管理”作為國家的兩項基本功能開始被政黨重視，而“政府作為政治統(tǒng)治和政治管理的實施者”[1]，必須明確自身的職能定位和政治主體地位。政府與國家的動態(tài)發(fā)展關系也讓人們在國家的權力關系體系中不得不審視：如何能理順同樣作為權力施加者的政府和國家間的互動關系，在既定的權力制度安排下發(fā)揮政府的“政治”與“管理”兩大職能，并且打上民主的烙印。伴隨著對這一問題答案的思考，世界上不同國家紛紛給出自己的答案。西方國家政府管理模式的演變和工業(yè)革命以來資本主義經(jīng)濟的發(fā)展密切相關，經(jīng)歷了數(shù)次“干預—放任—干預”的政府角色轉(zhuǎn)換。以歐美國家20世紀七八十年代普遍出現(xiàn)的社會經(jīng)濟“滯脹”趨勢為界，分為兩個階段：第一階段(20世紀初期到中期)是世界資本主義現(xiàn)代化進程的劇烈變動時期，其中，比較典型的政府管理模式有在第一次世界大戰(zhàn)基礎上發(fā)展起來的極端的法西斯主義模式，以羅斯福新政為代表的“新自由主義”模式，以及二戰(zhàn)結束后在“福利資本主義”政策影響下的“積極干預型”模式。第二階段(20世紀中后期至今)，工業(yè)革命帶來的資本主義經(jīng)濟急速膨脹已經(jīng)由動蕩趨向穩(wěn)定并有衰退趨勢，這一時期政府管理模式有主張“新保守主義”政策下的“小政府大社會”管理模式，主張為政府“瘦身”和“消腫”，克林頓1992年擔任擔任美國總統(tǒng)后采取的“新凱恩斯主義”政策，再次強調(diào)國家的作用，實行干預型政府管理模式，以及在新公共管理運動和民營化理論影響下的政府管理模式市場化改革。西方國家對政府管理模式的探索雖然經(jīng)歷數(shù)次“放任—干預—放任—干預”的輪回，但這一變遷并非兩種模式的簡單重復，而是根據(jù)資本主義經(jīng)濟發(fā)展需要展開的政府形態(tài)的演進。

從西方國家的政府管理轉(zhuǎn)型中可以看出，國家“政治統(tǒng)治”和“政治管理”功能的發(fā)揮實際上由作為實施者的政府拆解為“干預”和“放任”兩種模式。無論何種管理模式，政府的“管理主義”思想都體現(xiàn)其中，即政府作為公共權力的絕對擁有者，可以決定國家機器的運轉(zhuǎn)方式，政府行為實際上被統(tǒng)治者或者權力執(zhí)行者左右。這是工業(yè)社會特定歷史發(fā)展背景下，歐美等國為了鞏固工業(yè)革命帶來的資本主義經(jīng)濟高速發(fā)展成果而選擇的道路，“管理主義”作為政府行為的重要模式，給全球經(jīng)濟發(fā)展變革帶來一定的積極意義。但隨著信息革命家和技術革命的不斷深化，社會治理的復雜性和不確定性叢生，全球風險社會帶來的巨大壓力導致工業(yè)社會的治理生態(tài)已經(jīng)逐漸消弭，轉(zhuǎn)而進入一個風險性和復雜性驟增的后工業(yè)社會。與之相對應的政府管理模式必然要進行徹底的變革，由工業(yè)社會的“管理型”向后工業(yè)社會的“服務型”轉(zhuǎn)變。

服務型政府模式的出現(xiàn)標志著“管理主義”政府模式的終結，同時對社會治理提出新的議題：何種政府職能形態(tài)可以有效地推動服務型政府建設，在后工業(yè)社會背景下實現(xiàn)政府對國家主權的有效“管理”和“行使”，超越科層制的權力關系界限，最終成為人類歷史的必然選擇？既有政策表明，發(fā)揮政府的引導型職能，完成政府職能從“主導”到“引導”的轉(zhuǎn)變是一個有益嘗試?！叭魏紊鐣贫榷疾皇翘焐?，而是人類活動的產(chǎn)物”[2]，而引導型政府職能作為中國的“本土產(chǎn)物”，其產(chǎn)生也有特定的發(fā)展脈絡。

二、條件與能力：復雜性社會治理生態(tài)和社會自治力量的興起

社會治理生態(tài)的復雜性是當前中國政府進行社會治理面臨的最基本的環(huán)境，復雜性的治理環(huán)境并非空穴來風、危言聳聽，而是從歷史演變主義視角審視人類社會從農(nóng)業(yè)時代、工業(yè)時代再到后工業(yè)時代的典型變遷中總結而來。根據(jù)張康之在《公共倫理學》等著作中體現(xiàn)的政府治理“三階段論”， 人類社會自從進入“國家”以來，社會形態(tài)也經(jīng)歷數(shù)次變遷。因此，對于作為實現(xiàn)國家“政治”“管理”功能的政府治理模式也相應做出改變。中國經(jīng)濟自改革開放以來經(jīng)歷三十多年的高速增長，經(jīng)濟高速發(fā)展必然帶來經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，而“由社會關系總和構成的經(jīng)濟基礎所決定的上層建筑”也發(fā)生變革， 正如美國社會學家丹尼爾·貝爾在1973年出版的《后工業(yè)社會的來臨：對社會預測的一項探索》書中提到的，后工業(yè)社會的基本特征體現(xiàn)在經(jīng)濟上，“由制造業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向服務性經(jīng)濟”，表現(xiàn)在中軸原理上，“理論知識居于中心，是社會革新和制定政策的源泉”，而從資本主義經(jīng)濟發(fā)展脈絡來看，“美國社會將經(jīng)歷前工業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會三個階段”。

這一預測不僅是美國社會轉(zhuǎn)型的寫照，以德國、法國為代表的西歐國家在20世紀七八十年代后經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出制造業(yè)嚴重下降、服務業(yè)快速上升的趨勢，開始向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。進而在80年代后期，亞洲的發(fā)達國家(經(jīng)濟體)也應驗了這一預測。中國學者張斌認為中國(大陸)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大約發(fā)生在2005-2006年間，所依據(jù)的標準是“購買力平價標準下的4500-5000國際元是制造業(yè)在GDP中占比下降的轉(zhuǎn)折點”。 從實際經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)來看，中國工業(yè)增加的變化發(fā)生在2008年金融危機出現(xiàn)之后，2008年之前中國制造業(yè)的比例持續(xù)上升，2008年后開始出現(xiàn)下降趨勢，相反的，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例從2008年的41.8%上升到2016年的54.1%。 根據(jù)貝爾對后工業(yè)社會的描述，我們可以推斷，中國在2008年前后也已經(jīng)出現(xiàn)后工業(yè)社會的特征。

與張康之“三階段論”所對應的三種社會治理模式分析框架相呼應，中國在呈現(xiàn)后工業(yè)社會特征的歷史背景下，應當運用馬克思歷史唯物主義對理論和現(xiàn)實的爭論做出指導，把時代的問題化為政府社會治理的問題，尤其是“全球化的發(fā)展、知識經(jīng)濟的出現(xiàn)、現(xiàn)代化的推進和世界格局的變化都提出了新的挑戰(zhàn)”的今天[3]，必須正視后工業(yè)社會面臨的復雜性驟增的治理生態(tài)。這里涉及兩個重要議題——“復雜性”和“治理生態(tài)”，它們在系統(tǒng)化的多維環(huán)境中孕育著后工業(yè)社會政府管理面臨的新導向。那么在后工業(yè)社會到來之際，如何運用歷史的方法和邏輯的方法來看待“復雜性”和“治理生態(tài)”呢？

我們必須相信的是，事物都是不斷變化的，無論是“連續(xù)的變化”還是“不連續(xù)的變化”，當“舊秩序在分崩離析中失去了復興和進一步發(fā)展的可能”的時候[4]，社會作為整體系統(tǒng)，其復雜性和不確定都異常強大，并且要求政府必須做出變革來適應其變化。20世紀后期以來，“復雜性成為社會治理生態(tài)的基本特征”，政府的管理活動必須摒棄以往崇尚簡單化操作的信條，在社會治理活動中自覺地構建起“復雜性思維”。復雜性一詞在拉丁語中是complexus，即交織在一起的東西，是種種事件、行為、異質(zhì)要素隨機性的交織物，并且呈現(xiàn)出模糊、無序和不確定特點，因此對于人類認識來說，要通過克服無序性、排除不確定性來對復雜性進行純化、區(qū)分和等級化。

回到政府管理的思維，即要求政府正視后工業(yè)社會復雜的矛盾問題，同時借助可以捕捉到復雜性范式真面目的概念工具和系統(tǒng)組合，“從復雜的東西過渡到它的最基本的要素和過程”(喬治·盧卡奇語)。復雜性并非“一和多的悖論”，而是“多樣性統(tǒng)一”(Unitas multiplex)，雖然法國科學哲學家Bachelard認為“簡單的東西是不存在的”，只是事物被簡化了，但復雜性思想并非只是意識形態(tài)層面“多”和“少”的爭論，無論是簡單還是復雜，都體現(xiàn)出思想完整性的重要性，避免“思想的病理學”存在于使人“對現(xiàn)實環(huán)境的復雜性盲然不見的越級簡單化中”。

美國學者John M. Gaus于1947年提出“政府的生態(tài)”(ecology of government)的概念，是基于兩次世界大戰(zhàn)之后巨大的經(jīng)濟蕭條(major depression)給人類社會帶來更多的威脅和壓迫(threats and coercions)的背景,政府真的存在或者面臨一種看似虛無、實則與政府本身共生共在的“生態(tài)”嗎？從后工業(yè)社會呈現(xiàn)出的全球性危機事件頻發(fā)現(xiàn)象來看，政府的“生態(tài)”伴隨著政府行使“國家”功能而存在，又隨著國家的發(fā)展演變、社會的文明進步呈現(xiàn)出不同復雜多樣的特點。因此，在考慮政府生態(tài)問題時，復雜性(思維)就成為“提出問題的詞語，而不是給出解決辦法的詞語”。

在回應復雜性提出的社會治理問題時，政府職能轉(zhuǎn)變是其基本價值取向。唯物論認為，物質(zhì)決定意識，意識反作用于物質(zhì)，如果政府職能轉(zhuǎn)變帶來的一系列優(yōu)質(zhì)效能是“物質(zhì)”存在，那么運用“復雜性思維”對其產(chǎn)生的意識反作用亦不可忽視。從思想指導行為、行為體現(xiàn)思想的邏輯來看，政府職能轉(zhuǎn)變即體現(xiàn)了政府作為個體所樹立的思維轉(zhuǎn)變，同時隨著社會的開放性不斷增加，之前游離于社會管理之外的非政府組織等社會力量開始分散政府職能，在復雜開放的社會系統(tǒng)中承擔一部分功能。20世紀中后期，隨著組織(organization)在社會的出現(xiàn)，政府長期以來壟斷社會治權的局面被打破，社會治理開始變得多元化。其中，撒切爾夫人及其內(nèi)閣推行的新公共管理改革，使“第三部門”(Third Sector)成為20世紀七八十年代以來改變政府政府管理、剝離政府職能的重要形式。非政府組織等第三部門在政府權力空前強盛的時代尋求夾縫中的生存，并一步一步成為與政府治理相呼應的社會自治力量。

三、發(fā)展與合作：引導型政府職能與非政府組織的合作共生

作為一種面向后工業(yè)社會的政府職能模式，引導型政府職能模式是中國政府的一種必然選擇。目前，中國正處于向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的進程中，引導型政府職能模式作為服務型政府建設的實踐形態(tài)，在社會的復雜性和不確定性逐漸增強的背景下，為諸多新的社會問題的出現(xiàn)提供了治理思路，也反過來促使了政府職能的引導型定位。

第一，農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會表現(xiàn)出的“王朝統(tǒng)治”和“管理型政府”在不確定性增強的社會新問題面前顯得“力不從心”，就像歐美國家在面對低度復雜性和低度不確定性的工業(yè)社會問題時普遍選擇的管理型政府職能模式的典型形式(保護型、干預型)一樣，會使得政府管理經(jīng)常性地陷入方向不明確的盲動主義狀態(tài)，因而政府職能從傳統(tǒng)“權本位，官本位”的“主導型”到現(xiàn)代“人本位，服務本位”的“引導型”轉(zhuǎn)變尤為重要。

第二，引導型職能作為一種新型模式，既有傳統(tǒng)社會管理中政府“行政權力”的強制色彩，又更多地賦予對社會相對獨立性和自主性的肯定，鼓勵以人為本的服務型政府理念，希望以更加“柔性”和“靈活”的方式適應后工業(yè)社會的高度復雜性問題。

第三，日新月異的中國經(jīng)濟帶來社會利益多元化和階層矛盾的增加，政府的職能履行不再像計劃經(jīng)濟體制時期“大包大攬”，崇尚效率優(yōu)先，而是打破傳統(tǒng)的單位制社會結構和“全能型”管理理念，讓社會及個體的利益得到保障，緩解各階層的矛盾，讓個體由組織化的“單位人”轉(zhuǎn)向原子化的游離狀態(tài)，這種狀態(tài)的均衡依托于政府的引導型職能。政府職能的引導型定位在緩解國內(nèi)社會矛盾和應對全球化背景下社會的高度不確定和復雜性都顯得更加“靈活”和有效，在中國則體現(xiàn)在政府與非政府組織的關系博弈中。

首先，引導型政府職能是在工業(yè)社會時代管理型政府職能的思想已經(jīng)無法適應后工業(yè)社會高度復雜性的前提下提出的，這種社會的高度復雜性形態(tài)引起社會治理格局的多元化，即非政府組織等新興社會治理主體的興起。其次，在復雜性的社會治理生態(tài)下，傳統(tǒng)的政府管理模式很難適應高度不確定和高度復雜性的社會問題，因而通過政府引導化解社會治理中的復雜性是一條正確、可行的道路，這就需要政府積極借助非政府組織的力量，通過多元化治理主體應對多元化的社會問題。這樣做一方面可以彌補政府在組織層面的引導效能發(fā)揮不足問題；另一方面，通過行使行政權力對其他社會治理力量進行積極引導，予以法律和行政方面的支持。最后，伴隨著合作治理格局的凸顯，引導型政府職能的建設為其他社會治理力量如非政府組織提供了重要的發(fā)展機遇和空間，清華大學賈西津女士認為“在以‘小政府、大社會’為目標的政府職能和機構改革過程中，政府從社會領域的退出為非政府組織創(chuàng)造了社會需求，同時政府釋放出的部分資源也為非政府組織發(fā)展提供了條件”，從而大大推動非政府組織的發(fā)展。

[1]商紅日.國家與政府：概念的再界定[J].北方論叢，2001(5).

[2]李傳軍.管理主義的終結[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[3]孫正聿.歷史唯物主義的真實意義[J].哲學研究，2007(9).

[4][美]彼得·德魯克.社會的管理[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2003.

[責任編輯 劉馨元]

2017-01-16

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助(2017CSZ015)

代佳朋，陜西師范大學哲學與政府管理學院碩士研究生，研究方向：政府管理。

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