城中村違法建筑治理的困境與出路

趙玥

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

城中村違法建筑治理的困境與出路

趙玥

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

城中村是城市化發(fā)展的產(chǎn)物，正確認(rèn)定和處理城中村違法建筑，事關(guān)我國(guó)能否有效推進(jìn)城市化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的目標(biāo)。在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，解決城中村違法建筑問題的關(guān)鍵，在于行政機(jī)關(guān)合法合理地行使行政權(quán)力。

城中村；違法建筑；行政權(quán)力

一、我國(guó)城中村改造的現(xiàn)狀

城中村是隨著城市的發(fā)展，被納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村。從本質(zhì)上來講，城中村仍然屬于農(nóng)村，但村民的生產(chǎn)生活方式又不同于傳統(tǒng)農(nóng)村。隨著進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增多，城中村出現(xiàn)了村民將房屋出租賺取租金的現(xiàn)象。

城中村違法建筑一直是我國(guó)城市化改造過程中的“頑疾”,近些年來，因?yàn)閺?qiáng)制拆除違法建筑而引起的暴力事件頻發(fā)。

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)城中村違法建筑的認(rèn)定與處理等問題，存在諸多空白。如何正確地認(rèn)定與處理城中村違法建筑，關(guān)乎我國(guó)城中村改造能否有效推進(jìn)，乃至國(guó)家的和諧穩(wěn)定。

二、城中村違法建筑的分類及其形成原因

(一)城中村違法建筑的分類

我國(guó)違法建筑是由違章建筑發(fā)展而來，違章建筑主要是指違反地方政府規(guī)章而建造的建筑物。根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用只能由法律規(guī)定，如果允許行政法規(guī)或者其他地方性法規(guī)來界定違法建筑，將會(huì)導(dǎo)致下位法違背上位法。行政法規(guī)或者地方性法規(guī)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行具體規(guī)定。因此，城中村違法建筑，應(yīng)當(dāng)是指被納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地上違反法律規(guī)定的建筑物。

違法建筑分為程序性違法建筑與實(shí)質(zhì)性違法建筑。臺(tái)灣學(xué)者王澤鑒先生認(rèn)為：“程序違建，指該建筑物并未妨礙都市計(jì)劃，建造者得依一定程序申領(lǐng)建筑執(zhí)照。實(shí)質(zhì)違建，則指建筑物無從依程序補(bǔ)正，使其變?yōu)楹戏ńㄖ铩盵1]132。具體到我國(guó)的法律規(guī)定，違法建筑并未違反相關(guān)法律的規(guī)劃要求，僅未履行相應(yīng)的申請(qǐng)手續(xù)，應(yīng)當(dāng)屬于程序性違法建筑。違法建筑違反相關(guān)法律的實(shí)體性規(guī)定，尤其是其中的禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于實(shí)質(zhì)性違法建筑。程序性違法建筑并不存在實(shí)質(zhì)性的危害，可以采取事后補(bǔ)辦手續(xù)的方式補(bǔ)正其存在的瑕疵，而實(shí)質(zhì)性違法建筑的危害卻是現(xiàn)實(shí)存在的，往往不能通過補(bǔ)辦手續(xù)的方式消除其危害。

(二)城中村違法建筑形成的原因

在城市化進(jìn)程中，城中村村民失去了賴以生存的土地，無法利用土地來維持自身的生產(chǎn)生活需要，也沒有在城市生存的一技之長(zhǎng)。于是，村民們就在原有的宅基地上加蓋房屋，或者在集體土地上新建房屋，把房屋出租給城市務(wù)工人員，以租金作為生活的主要來源。這是城中村違法建筑形成的原因之一。

城中村違法建筑形成的另一原因在于，地方政府未能全面及時(shí)地履行管理公共事務(wù)的職能。一方面，在村莊被納入城市規(guī)劃區(qū)時(shí)，地方政府沒有及時(shí)將有關(guān)事項(xiàng)予以公告，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門也沒有與村委會(huì)協(xié)調(diào)，進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃普法宣傳工作，導(dǎo)致村民對(duì)規(guī)劃事項(xiàng)所知甚少。另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門未能及時(shí)或者依法嚴(yán)厲查處違法建筑，當(dāng)違建的成本過低或者存在權(quán)錢交易時(shí)，村民就會(huì)紛紛效仿，最終導(dǎo)致城中村違法建筑越來越多。

還有的城中村違法建筑是由于村民為了獲取高額的拆遷補(bǔ)償款而產(chǎn)生的。當(dāng)城中村被列入改造范圍之內(nèi)，為了獲取高額拆遷補(bǔ)償款，很多村民都會(huì)連夜“突擊”建房。

三、解決城中村違法建筑困境的建議

我國(guó)沒有對(duì)違法建筑的專門立法，各特別立法對(duì)于違法建筑的規(guī)定各行其是而且過于原則，導(dǎo)致在認(rèn)定和處理城中村違法建筑時(shí)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過大。在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架背景下，行政機(jī)關(guān)正確執(zhí)法尤為重要，筆者認(rèn)為行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題：

(一)行政機(jī)關(guān)擺正自己在城中村改造中的位置

行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其目的在于管理公共事物，保護(hù)人民的合法權(quán)益免受不法侵害。行政機(jī)關(guān)應(yīng)與人民群眾保持緊密的聯(lián)系，始終與人民站在同一戰(zhàn)線，切實(shí)維護(hù)廣大群眾的利益。

行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定和處理城中村違法建筑時(shí)，應(yīng)擺正自己的位置。行政機(jī)關(guān)職能與作用的錯(cuò)位，不僅損害自身的公信力，也激化了社會(huì)矛盾。實(shí)踐中，“以拆違推動(dòng)拆遷”模式如此盛行，其根本原因在于行政機(jī)關(guān)沒有正確認(rèn)識(shí)到自己的地位與作用，為了賺取高額的土地差價(jià)而出現(xiàn)了職能錯(cuò)位。

一杭開始瘋狂地撕扯雪螢的衣服。雪螢反倒冷靜下來，一動(dòng)不動(dòng)地躺在床上，眼睛盯著窩棚的草頂，任一杭擺布，既不笑，也不哭。一杭已經(jīng)顧不得那么多了，也沒有注意到雪螢冷卻下來的熱情，他只道沉默與被動(dòng)是女人面對(duì)這一幕時(shí)應(yīng)有的反應(yīng)。至少，她沒有反抗，這就表示，她是鼓勵(lì)這么做的。

行政機(jī)關(guān)管理城中村違法建筑的目的是為了改善村民的居住環(huán)境，防止惡意建造的違法建筑對(duì)公共安全、公共衛(wèi)生以及其他方面所造成的危害。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)將拆除違法建筑作為征收或者推動(dòng)城市化的手段。

(二)堅(jiān)持“法不溯及既往”原則

“法不溯及既往”原則是現(xiàn)代法治的基本要求，能夠維持法律關(guān)系的穩(wěn)定性，讓公民對(duì)自己的行為具有可預(yù)見性。

行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定違法建筑時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“法不溯及既往”原則，不能將法律制定或者修改以前的建設(shè)行為認(rèn)定為違法，將建設(shè)行為形成的建筑物認(rèn)定為違法建筑。對(duì)于此類建筑物，經(jīng)過調(diào)查核實(shí)，確實(shí)屬于法律頒布實(shí)施或者修改之前建造的或者沒有相關(guān)證據(jù)證明系法律實(shí)施或者修改之后所建的建筑物，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)屬證書，確認(rèn)其合法性。

(三)遵守法定程序

行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定和處理城中村違法建筑時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法定程序。地方政府制定的城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，接受利害關(guān)系人的監(jiān)督，聽取社會(huì)大眾的建議。對(duì)因城市化發(fā)展而納入城市規(guī)劃區(qū)的城中村，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好宣傳普法工作，盡量使每家每戶對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃事項(xiàng)有所了解。事前的公示公告等程序是為了讓利害關(guān)系人對(duì)有關(guān)事項(xiàng)知曉。

認(rèn)定和處理城中村違法建筑，應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，不得在假期或者夜間執(zhí)法，不得采取斷水?dāng)嚯姷确绞狡仁瓜鄬?duì)人就范，不得采用暴力手段。要聽取相對(duì)人的陳述與辯解，做出行政處罰的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人，特定情況下，該聽證的應(yīng)當(dāng)組織聽證。行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)有權(quán)主體執(zhí)行，需要拆除違法建筑時(shí)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除，不能自行拆除。

(四)依法行政

行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)依法行使職權(quán)，既不能越權(quán)行使，也不能怠于行使權(quán)力。

強(qiáng)制拆除城中村違法建筑是對(duì)行政相對(duì)人的行政處罰?！缎姓幜P法》規(guī)定，對(duì)違法行為的行政處罰應(yīng)當(dāng)受兩年時(shí)效的限制，超過兩年的不再給予行政處罰，這也從法律上對(duì)行政機(jī)關(guān)及時(shí)查處違建行為提出了要求。行政處罰應(yīng)當(dāng)是對(duì)相對(duì)人違法行為的處罰，不能以建筑物的存續(xù)狀態(tài)作為認(rèn)定相對(duì)人是否違法的依據(jù)，而相對(duì)人的違法行為在建筑物建成之日起已經(jīng)終結(jié)，并不存在違法行為連續(xù)或者繼續(xù)的狀態(tài)，因此，對(duì)違建行為的查處應(yīng)當(dāng)受兩年時(shí)效的限制。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲查處惡意違建行為，尤其是在征收范圍確定并予以公告以后，村民搶建所形成的違法建筑，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院予以拆除，遏制惡意違建的勢(shì)頭。

(五)合理行政

合理行政最主要的體現(xiàn)是比例原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例[2]71。

行政機(jī)關(guān)在對(duì)違法建筑進(jìn)行處理的時(shí)候，對(duì)于程序性違法建筑應(yīng)當(dāng)根據(jù)其危害性的大小，給予警告或者適當(dāng)數(shù)額的罰款，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)轉(zhuǎn)化為合法建筑，不應(yīng)一律予以拆除。對(duì)侵害公共利益的違法建筑，無法采取相關(guān)措施予以補(bǔ)救，確有必要拆除的應(yīng)當(dāng)拆除，但應(yīng)確保對(duì)相對(duì)人的損害最小。

(六)行政機(jī)關(guān)只能因公共利益需要，才能主動(dòng)認(rèn)定和處理違法建筑

行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事物，是維護(hù)公共利益的代言人。行政機(jī)關(guān)具有各自不同的行政管理職能，在其職能范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)積極履行管理職責(zé)，職能范圍之外，不得干預(yù)公民的生產(chǎn)生活。

行政機(jī)關(guān)只有在相對(duì)人的違法建筑違反法律有關(guān)規(guī)定，對(duì)公共利益造成損害或者威脅時(shí)，才能主動(dòng)對(duì)違法建筑進(jìn)行認(rèn)定和處理。侵害私人利益的違法建筑，法律關(guān)系的主體是雙方當(dāng)事人，在利害關(guān)系人向相關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能以裁判者的身份居中做出裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服可以申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟。

(七)調(diào)查摸底，做好城中村建筑物登記工作

查處城中村違法建筑的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題在于，證據(jù)不易收集尤其在我國(guó)產(chǎn)權(quán)登記制度尚不完善，很多城中村一夜之間就多出很多違法建筑，再加上我國(guó)幅員遼闊，客觀上增加了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法難度。

2015年3月1日開始實(shí)行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，較為全面地對(duì)土地、建筑物等其他不動(dòng)產(chǎn)都做出了進(jìn)行登記的要求。雖然這是一項(xiàng)復(fù)雜且長(zhǎng)期的工作，行政機(jī)關(guān)提前做好城中村建筑的調(diào)查摸底工作，對(duì)建筑物進(jìn)行相關(guān)登記，不僅可以解決歷史原因形成的建筑物的產(chǎn)權(quán)問題，也可以為今后認(rèn)定和處理城中村違法建筑提供依據(jù)。

[1] 王澤鑒.民法物權(quán)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[2] 姜明安. 行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

(責(zé)任編輯：袁宏山)

Difficulties and Solutions of Illegal Construction in Urban Village

ZHAO Yue

(School of Law, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China)

Urban village is a product of the high-speed development of the city. In recent years, demolition of illegal buildings in urban village triggered frequent conflicts and contradictions. Correctly identifying and dealing with illegal buildings in urban villages is related to whether China can effectively promote urbanization and achieve the goal?of governing?by?law. Under the background of China’s current legal framework, the key to solve the problem of illegal buildings in villages is that the administrative departments exercise the administrative power legally and rationally.

urban villages; illegal buildings; administrative power

2017-02-16

趙玥(1989—)，男，湖北隨州人，華僑大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

D922.3

A

1008—4444(2017)03—0104—03