國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)“一般性意見”在人權(quán)實(shí)踐中的作用

葉 研

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

一、 引言

國際法上對于人權(quán)的保護(hù)主要是通過核心國際人權(quán)公約建立起來的條約人權(quán)保障機(jī)制和《聯(lián)合國憲章》框架下的憲章人權(quán)保護(hù)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。隨著人權(quán)公約數(shù)量的增加和其重要性的日益顯現(xiàn)，公約中存在的一些問題也逐漸暴露。一方面，由于人權(quán)公約的政治敏感性和其本身在國際法上的特殊性，在公約制定時(shí)，其中的很多條款就會存在模糊和籠統(tǒng)的弊端，現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)；另一方面，核心人權(quán)公約制定的年代均已久遠(yuǎn)，其中很多對于個(gè)人權(quán)利保護(hù)的規(guī)定已經(jīng)不能滿足快速發(fā)展的社會需要。因此，對于公約本身的解釋就顯得特別迫切了。一項(xiàng)各個(gè)核心人權(quán)公約中早有規(guī)定的“對聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)深化人們對國際人權(quán)規(guī)則的理解和增強(qiáng)其影響最重要、影響力最大的工具，”“在人權(quán)公約的解釋中極為重要”的制度開始引起人們的廣泛關(guān)注，這就是國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的“一般性意見”。

二、 “一般性意見”簡介

英文中的“一般性意見”主要使用“General Comments”或“General Recommendations”兩種表達(dá)方式。在國際人權(quán)法中，它特指人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對公約條款所做出的、不針對具體國家的、在普遍和一般意義上的解釋。它是由各人權(quán)公約創(chuàng)設(shè)的委員會制定，“代表了一個(gè)重要機(jī)構(gòu)在從公約條文的角度處理問題上的重要經(jīng)驗(yàn)”，其目的是為了“推動締約國更好地履行公約之下的義務(wù)；使它們對于大量已有報(bào)告中存在的問題引起重視；對報(bào)告程序的改進(jìn)做出建議并激勵(lì)成員國和國際組織在人權(quán)保護(hù)方面做出行動”。

不同的人權(quán)公約在“一般性意見”的文本表述上稍有不同，但其最典型的表述是《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第40條第4款的規(guī)定：

委員會應(yīng)研究本公約各締約國提出的報(bào)告，并應(yīng)把它自己的報(bào)告以及它可能認(rèn)為適當(dāng)?shù)摹耙话阈砸庖姟?強(qiáng)調(diào)為作者所加)送交各締約國。委員會也可以把這些意見同它從本公約各締約國收到的報(bào)告的副本一起轉(zhuǎn)交經(jīng)濟(jì)及社會理事會。

從條約文本的角度出發(fā)，學(xué)者們認(rèn)為“一般性意見”最早是出現(xiàn)在《消除一切形式種族歧視公約》中，并在隨后的《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》中得到進(jìn)一步的發(fā)展。與大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)不同，菲利普·阿爾斯通(Philip Alston)教授在比較分析了聯(lián)合國會議記錄和資料后認(rèn)為，國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)“一般性評論”的起點(diǎn)“是1953年至1956年間聯(lián)合國成員國對《世界人權(quán)宣言》是否進(jìn)行‘定期報(bào)告’的討論”。以聯(lián)合國大會決議形式通過的《世界人權(quán)宣言》本身并沒有法律上的拘束力，也沒有規(guī)定監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，美國政府在1953年提出建議，為了更好地協(xié)助聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制的運(yùn)行，各國應(yīng)該在《世界人權(quán)宣言》下進(jìn)行“定期報(bào)告”，而人權(quán)委員會在審查國家報(bào)告之后，可以在“其認(rèn)為合適的任何問題上做出任何評論或結(jié)論”。之后，各國就人權(quán)委員會這種“評論”的性質(zhì)展開爭論，有的國家認(rèn)為這種評論應(yīng)該是“客觀和一般性的”，不能夠針對個(gè)別國家，有的國家卻認(rèn)為這種評論只有針對具體的國家報(bào)告做出，才能起到審查國家人權(quán)狀況的效果。1966年在聯(lián)合國大會對《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》進(jìn)行表決的草案中，使用了委員會得向成員國遞交“報(bào)告及其認(rèn)為適當(dāng)?shù)脑u論”這樣一種表達(dá)，但是由于一些國家的反對，因此最終的草案在“評論”一詞前加上了“一般性”這一修飾語后才最終以微弱多數(shù)獲得通過，并最終成為公約的條文，這就顯示了成員國之間在“這種評論究竟是‘一般性’的還是‘特殊性’的問題上的重大分歧”。無論如何，“一般性意見”作為一個(gè)特殊制度的代名詞，在國際人權(quán)公約中被固定下來。

三、 “一般性意見”在國際人權(quán)保護(hù)實(shí)踐中的作用

人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的職能是監(jiān)督人權(quán)公約的實(shí)施，“一般性意見”的目的是為了協(xié)助締約國更好地明確和履行自己在公約之下的義務(wù)。隨著“一般性意見”數(shù)量的增多、涉及內(nèi)容的增加、法律性質(zhì)的增強(qiáng)，它為“委員會審查國家報(bào)告所依賴……成員國和個(gè)人也逐漸在委員會面前援引‘一般性意見’來支撐自己的觀點(diǎn)”。

(一) 國際層面——國際性法院和人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對“一般性意見”的援引

1. 國際性法院在其判決中對“一般性意見”的援引

首先，由各人權(quán)條約機(jī)構(gòu)委員會成員的專業(yè)性和中立性所決定，迄今為止做出的“一般性意見”都具有很強(qiáng)的法律屬性；其次，作為核心國際人權(quán)公約唯一有權(quán)的監(jiān)督實(shí)施機(jī)關(guān)，委員會做出的“一般性意見”本身也是具有很強(qiáng)的權(quán)威性；最后，由于委員會在做出“一般性意見”的時(shí)候都是采用“協(xié)商一致”的原則，這種方式就使委員會做出的“一般性意見”具有普遍性，比較容易為國際社會所接納。因此，各國際性法院在處理人權(quán)案件尤其是在適用人權(quán)公約中規(guī)定的權(quán)利時(shí)，會經(jīng)常援引“一般性意見”作為對其中所涉及權(quán)利的理解。

(1)國際法院2004年關(guān)于在巴勒斯坦領(lǐng)土上建立“隔離墻”問題的咨詢意見案

在該案件中，就以色列在巴勒斯坦被占領(lǐng)的領(lǐng)土上建立“隔離墻”是否侵害了巴勒斯坦人民的“行動自由”權(quán)利的問題上，國際法院在判決中認(rèn)為，雖然《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》中規(guī)定了對于“行動自由”的權(quán)利可以在維護(hù)公共利益、公共安全、社會道德或者是他人的權(quán)利時(shí)進(jìn)行減損和限制，但是這種限制應(yīng)該是為了實(shí)現(xiàn)公約本身的目的而存在的，法院在這里援引了人權(quán)事務(wù)委員會第27號一般性意見，認(rèn)為這種減損必須符合該意見中規(guī)定的“成比例原則”和“在實(shí)現(xiàn)目的的所有手段中損害最小”的原則，并由此判定以色列建筑“隔離墻”的行為不符合公約中對基本權(quán)利進(jìn)行減損的情況。

(2)國際法院2006年剛果訴盧旺達(dá)案

剛果就盧旺達(dá)國內(nèi)發(fā)生的大規(guī)模侵害人權(quán)的行為、盧旺達(dá)違反國際強(qiáng)行法和違反其“對一切的義務(wù)(erga omnes)”的行為向國際法院提起訴訟，而盧旺達(dá)不同意接受國際法院對此訴訟的管轄，因此，國際法院就其對該案是否有管轄權(quán)的問題做出判決?？屏_馬(Koroma)法官在其反對意見中，反復(fù)引用人權(quán)事務(wù)委員會第24號一般性意見，認(rèn)為盧旺達(dá)在簽署《滅種罪公約》時(shí)對公約第9條提出的保留是不能夠被接受的，因?yàn)榫喖s國和委員會“對于那些他們認(rèn)為是無效的保留經(jīng)常是疏于行使他們提出反對的義務(wù)的。同時(shí)，對于諸如《滅種罪公約》此類的人權(quán)公約……國家沒有在其他國家提出保留之時(shí)表達(dá)自己的反對意見就不能被當(dāng)成是決定性的了”，“其(盧旺達(dá))提出的保留是違反公約的目的和宗旨的”。 在希金斯等法官提出的聯(lián)合個(gè)別意見中認(rèn)為，第24號“一般性意見”并不是國際法院在1951年“滅種罪公約的保留案咨詢意見”的例外情況，而是在“試圖給《公民權(quán)利公約》現(xiàn)在存在的問題提供一些解決辦法”，同時(shí)認(rèn)為正如委員會在該“一般性意見”中指出的那樣：“締約國不履行自己報(bào)告義務(wù)的行為是同公約的目的和宗旨相違背的?！?/p>

國際法院和其他國際性人權(quán)法院在案件審理中援引“一般性意見”的實(shí)踐還有很多，如1996年國際法院關(guān)于使用核武器的合法性問題的咨詢意見案，在前南國際刑事法庭，針對被控方的抗辯，法庭援引人權(quán)事務(wù)委員會第13號一般性意見，來證明自己的建立是不違法并且存在法律依據(jù)的。在另外一份判決中，該法庭援引了人權(quán)事務(wù)委員會的“一般性意見”，來證明禁止酷刑是國際法上的強(qiáng)行法。此外，在各區(qū)域的國際法院中，委員會的“一般性意見”也得到重視和運(yùn)用，其中最為典型的是歐洲人權(quán)法院。歐洲人權(quán)法院一直以來都采用了較高的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，歐洲人權(quán)法院不但在它的很多判決中援引了《世界人權(quán)宣言》和其他核心人權(quán)公約作為其判決的依據(jù)，而且在它受理的案件中還大量使用了各人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的“一般性意見”。如在“A訴英國”案件中對人權(quán)事務(wù)委員會第29號一般性意見、在“MC訴保加利亞”案的判決中對《婦女公約》第19號“一般性意見”、在“馬斯洛夫訴澳大利亞”案中對于兒童權(quán)利委員會第10號一般性意見的引用等。其他一些區(qū)域性的國際法院也開始在自己的判決中表現(xiàn)出對“一般性意見”的重視。

2. 人權(quán)條約機(jī)構(gòu)自身對“一般性意見”的大量援引

人權(quán)條約機(jī)構(gòu)“一般性意見”在公約監(jiān)督機(jī)制下的適用，主要體現(xiàn)在“‘一般性意見’被委員會作為評價(jià)國家是否履行了其公約之下義務(wù)的依據(jù)”，在締約國的“報(bào)告制度”和“個(gè)人來文制度”中得到運(yùn)用。

一方面，在公約的“報(bào)告制度”中，幾乎所有的公約委員會對成員國報(bào)告做出的“結(jié)論性意見”中都會引用自己的“一般性意見”作為判斷國家是否完成其在公約之下所負(fù)的義務(wù)的依據(jù)。如各人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在審查中國的國家報(bào)告之后，就按照“一般性意見”做出大量的“結(jié)論性建議”。另一方面，在公約的“個(gè)人來文制度”下，委員會在對來文進(jìn)行“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的審查時(shí)也經(jīng)常在推理過程和結(jié)論中引用自己的“一般性意見”，來判斷個(gè)人來文是否具有法律依據(jù)以及國家的抗辯是否成立。這些引用不但包括程序性事項(xiàng)，而且在絕大多數(shù)情況下是針對公約中具體權(quán)利的保護(hù)進(jìn)行的，如在“夏爾馬訴尼泊爾”案的判決中，人權(quán)事務(wù)委員會援引其第20號“一般性意見”，認(rèn)為“單獨(dú)監(jiān)禁”也屬于《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第7條中規(guī)定的酷刑問題，認(rèn)定尼泊爾政府禁止夏爾馬會見其被監(jiān)禁的丈夫的情況屬于公約所禁止的酷刑。實(shí)踐證明，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在對“個(gè)人來文”的審查中經(jīng)常會大量援引“一般性意見”作為自己進(jìn)行“準(zhǔn)司法行為”的依據(jù)。

(二) 國內(nèi)層面——國內(nèi)法院在判決中對“一般性意見”的援引

“一般性意見”之所以會影響到國內(nèi)法，是因?yàn)椤八鼈儥?quán)威地決定了公約條款所保護(hù)的權(quán)利的范圍”，這就直接會影響到締約國在國內(nèi)法執(zhí)行中所負(fù)有的義務(wù)之范圍。一些對于國際法比較重視的國家，認(rèn)為國際法直接是該國法律的一部分或者是法官斷案時(shí)候的依據(jù)，認(rèn)為“一般性意見”對國際法做出的權(quán)威解釋也具有同這些法律同等的效力。另外一些國家雖然并不承認(rèn)“一般性意見”對于該國的國際法效力，但是卻承認(rèn)委員會對相關(guān)條約的解釋權(quán)，認(rèn)為“一般性意見”和人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的其他決定是委員會對于公約條文和本國國內(nèi)相關(guān)法律進(jìn)行的有效解釋，因此在法院應(yīng)該得到適用。但絕大多數(shù)國家還是認(rèn)為“一般性意見”僅具有指導(dǎo)的性質(zhì)，不能夠被直接單獨(dú)適用。

1.加拿大“蘇雷士訴移民部長和總檢察長案”以及新西蘭“陶諾娃訴總檢察長案”

2002年加拿大最高法院在“蘇雷士訴加拿大移民部長和總檢察長”一案中，在判斷是否可以將國民引渡給有可能對其使用酷刑的國家的問題上，首先援引了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第7條，而該條僅規(guī)定了“不得對人施以酷刑、不人道和有辱人格的刑罰”，但是卻不包括上述案件所涉及的情況。法院隨即援引了人權(quán)委員會第20號一般性意見，該一般性意見在第9部分中規(guī)定：“成員國不得通過引渡、驅(qū)逐和遣返的方式將個(gè)人推回到有可能對其施以酷刑的國家。” 針對羅伯遜(Robertson J.A)提出的第20號一般性意見同公約第7條沖突，法院不應(yīng)該適用第20號一般意見的請求，法院認(rèn)為：“這兩者是不沖突的”，“相反，該一般性意見解釋了公約第7條的內(nèi)容。”“沒有任何理由可以阻礙一個(gè)國家同時(shí)適用公約第7條和第20號一般性意見?！蓖瑯俞槍υ摴s第7條，在判斷什么是酷刑的問題上，新西蘭最高法院在“陶諾娃訴總檢察長”一案中引用人權(quán)委員會第20號一般性意見第6部分的規(guī)定，認(rèn)為“對受到拘留和監(jiān)禁的人處以過長時(shí)間的單獨(dú)拘禁也屬于公約第7條所禁止的行為”。

2.南非“最小核心義務(wù)原則”案

在該案中，南非的一個(gè)弱勢群體在喪失了自己住所的情況下，要求政府按照南非憲法的規(guī)定為其提供住所，并在此過程中援引了《經(jīng)社文公約》第11條中關(guān)于公民享有“獲得住所的權(quán)利”的規(guī)定。雙方爭議的焦點(diǎn)，在于現(xiàn)階段公約中規(guī)定的“獲得住所的權(quán)利”是否具有公約第2條中規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利是要“最大限度地利用現(xiàn)有資源……逐步實(shí)現(xiàn)”的性質(zhì)。在這個(gè)問題上，法院多次援引了經(jīng)社文委員會第3號一般性意見的第10款，認(rèn)為該意見其實(shí)是確立了“最小核心義務(wù)”原則，“獲得住所的權(quán)利”是該公約的締約國在公約框架下所要遵守的最低限度的義務(wù)，締約國必須證明其“已經(jīng)動用其掌握的所有資源來保障對于該權(quán)利的保護(hù)”。同時(shí)，在該論證過程中，法院認(rèn)為委員會的一般性意見是“通過規(guī)范性定義的方式來對(公約)規(guī)則進(jìn)行理解的一種手段”。

此外，在2008年“馬茲布可訴約翰內(nèi)斯堡市案”中，南非高級法院在一審判決中多次援引經(jīng)社文委員會第15號一般性意見，來證明當(dāng)?shù)鼐用竦挠盟畽?quán)受到侵害。秘魯憲法法院在“庫斯科律師協(xié)會訴秘魯國會”案中，引用經(jīng)社文委員會第3號一般性意見，證明經(jīng)濟(jì)、社會和文化方面權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)逐步發(fā)展的過程。 相關(guān)案例還有2006年肯尼亞高等法院對人權(quán)委員會第23號和18號一般意見、英國上訴法院對人權(quán)委員會第31號一般性意見、英國上議院對人權(quán)委員會第18、20和31號一般性意見的引用、新西蘭對人權(quán)委員會第24號一般性意見的引用，南非憲法法院對經(jīng)社文委員會第3號一般性意見的引用、日本法院的諸多判例等。

(三) 國際性和國內(nèi)法院援引“一般性意見”的意義

從國際層面上看，對于國際法院和相關(guān)區(qū)域性國際法院而言，其本身的裁判雖然“對于當(dāng)事國和本案之外沒有法律拘束力”，但是法官在判決中所使用的法理則會成為今后判決的重要參考，甚至?xí)苯佑绊懙椒ㄔ涸诮窈笈袥Q中對法律的適用。因此，“一般性意見”，尤其是那些實(shí)質(zhì)性的“一般性意見”，其中包含的個(gè)人基本權(quán)利一旦得到這些法院的認(rèn)同，就必然會影響到這些法院今后的判決，而這些具有強(qiáng)制力的判決又勢必會影響到各個(gè)國家的立法和司法實(shí)踐。這里尤其需要注意的是國際法院的判決。作為當(dāng)代世界上最為權(quán)威的國際性司法機(jī)構(gòu)，它的判決和咨詢意見在國際法的發(fā)展過程中起著舉足輕重的作用。一方面，“一般性意見”中的某一項(xiàng)權(quán)利在經(jīng)過國際法院判決的援引而作為法院判決的依據(jù)后，就會借助于國際法院判決強(qiáng)大的影響力對該權(quán)利的保護(hù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容產(chǎn)生重大的影響，影響到今后法院的相關(guān)判決甚至是國際法的形成；另一方面，由于區(qū)域性或者國際性法院管轄權(quán)的廣泛性和權(quán)威性，因此在他們的判決中被援引的“一般性意見”就會有力地影響到眾多國家的實(shí)踐，這也就為新的習(xí)慣國際法規(guī)則的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。

從國內(nèi)層面來看，對于英美法系的國家而言，判例法是這些國家法律的一部分。對于憲法法院或最高法院援引“一般性意見”(尤其是那些援引“一般性意見”中的實(shí)質(zhì)性權(quán)利)所做出的判決，它所保護(hù)的個(gè)人的基本權(quán)利就自然成為國內(nèi)法所保護(hù)的個(gè)人權(quán)利的一部分，在該國國內(nèi)就具有法律上的拘束力。英國樞密院曾經(jīng)表示：“人權(quán)事務(wù)委員會的這些裁決結(jié)論(‘一般性意見’和‘結(jié)論性建議’)都是建立在一個(gè)爭議雙方都得以陳述自己觀點(diǎn)的、有序的程序基礎(chǔ)之上的，并且這些結(jié)論從人權(quán)事務(wù)委員會委員們的身份中獲得了權(quán)威，也因?yàn)槠浔旧淼墓?、客觀性和克制性而取得了司法上的權(quán)威。因此，這些結(jié)論是對于這些問題的定義性的、最終的和決定性的。”

四、 結(jié)語

“一般性意見”在國際人權(quán)法的實(shí)踐中正在發(fā)揮并且會繼續(xù)發(fā)揮重要的作用，其在實(shí)踐中被大量援引的情況既反映了國際社會對于“一般性意見”所持有的肯定態(tài)度，也在此過程中逐步形成著新的“國家實(shí)踐”，為新國際人權(quán)法的產(chǎn)生提供著依據(jù)。

中國目前已經(jīng)批準(zhǔn)了9個(gè)核心人權(quán)公約之中的6個(gè)，并已經(jīng)按照6個(gè)核心人權(quán)公約及2個(gè)任擇議定書的要求遞交了國家報(bào)告，這些機(jī)構(gòu)也已經(jīng)對中國的報(bào)告進(jìn)行審查并做出相關(guān)“結(jié)論性建議”，其中各委員會大量引用了其“一般性意見”作為評判中國是否完成其公約項(xiàng)下義務(wù)之標(biāo)準(zhǔn)。中國向委員會遞交的國家報(bào)告中也開始援引“一般性意見”來證明自己對公約之下義務(wù)的履行。因此，對“一般性意見”做進(jìn)一步研究并積極參與到其制作過程中，也是我國在國際人權(quán)法的領(lǐng)域內(nèi)需要逐步重視并加強(qiáng)的一個(gè)問題。

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