社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度研究綜述與啟示

王堃

[摘要]建立完善的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度是推動(dòng)社會(huì)保障制度改革順利進(jìn)行的重要途徑，我國(guó)社會(huì)保障制度改革迫在眉睫，特別是征管環(huán)節(jié)作為經(jīng)辦管理鏈條的起點(diǎn)，如何建立規(guī)范統(tǒng)一的征管服務(wù)體系，是值得我們思考的重要課題。本文梳理了國(guó)外學(xué)者的三類征收主體、三種征收模式和五種核心要素理論觀點(diǎn)，分析了國(guó)內(nèi)學(xué)者從制度和征收主體視角對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管制度、征管主體等問(wèn)題的研究狀況。在此基礎(chǔ)上，從借鑒的角度提出了我國(guó)應(yīng)明確征繳主體和模式、明確征繳政策和流程、提高立法層次等三方面的建議。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；征繳制度；社會(huì)保障制度

在我國(guó)，雖經(jīng)二十多年的發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體和征管流程仍未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化和規(guī)范化，各地或由當(dāng)?shù)厣绫２块T、或由稅務(wù)部門征收的征管格局仍然普遍存在，征管權(quán)責(zé)尚未統(tǒng)一和明確，征收流程不盡規(guī)范。征收范圍不夠到位。征管體制的最終確立。把好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收入關(guān)。是實(shí)現(xiàn)十八大確立的新型社會(huì)保障制度的基本步驟和基礎(chǔ)要件，也是實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國(guó)的重要內(nèi)容。本文根據(jù)相關(guān)資料，歸納整理國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度的研究狀況和基本觀點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度的政策建議。

一、國(guó)外研究社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度的觀點(diǎn)綜述

對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度。西方國(guó)家不僅一直致力于從立法上對(duì)其加以規(guī)范，如英國(guó)1601年頒布的《濟(jì)貧法》、德國(guó)1883年頒布的《疾病保險(xiǎn)法》和美國(guó)1935年頒布的《社會(huì)保障法》，而且還從各自的國(guó)情出發(fā)，建立完善了相應(yīng)的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，如法國(guó)設(shè)立的保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)、英國(guó)設(shè)立的社會(huì)保障部、美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金委員會(huì)等。對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)作進(jìn)行管理。與此同時(shí)，學(xué)者及相關(guān)部門對(duì)社會(huì)保障基金征繳、社會(huì)保障基金投資運(yùn)作的研究也在不斷深化。

1.征繳主體“三足鼎立”

Ross認(rèn)為，西方國(guó)家的社會(huì)保障制度已建立一個(gè)多世紀(jì)，社會(huì)保障供款征繳體制隨著社會(huì)保障制度的演進(jìn)發(fā)展日益成熟。總體看。目前西方國(guó)家征繳主體呈現(xiàn)“三足鼎立”的局面：一是由社保部門征收：二是由稅務(wù)部門征收：三是由基金管理公司或其他獨(dú)立自治機(jī)構(gòu)征收。不同征繳主體并存的情形并不是一開(kāi)始就有的，而是經(jīng)歷了一段揚(yáng)棄發(fā)展的歷史過(guò)程，從社會(huì)保障制度建立到20世紀(jì)30年代。大部分國(guó)家因?qū)嵭鞋F(xiàn)收現(xiàn)付制，一直選擇沿用了由社保部門征收社會(huì)保障基金的路徑。自20世紀(jì)30年代以來(lái)，部分發(fā)達(dá)國(guó)家改由稅務(wù)部門“代征”社會(huì)保障基金，如瑞典、美國(guó)和英國(guó)等。20世紀(jì)末以來(lái)，部分轉(zhuǎn)型的國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入和發(fā)展，如中東歐國(guó)家，也走向了由稅務(wù)部門征收的歷史道路。整體看，世界各國(guó)采取由社保部門或地稅部門征收的大約各占半壁江山，地稅部門作為征收主體的略多。部分拉美國(guó)家及歐洲的法國(guó)，則是由私營(yíng)機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保障款。

2.征繳方式“三模并存”

如不考慮較為特殊的民營(yíng)自治機(jī)構(gòu)征繳模式，國(guó)外主要選擇社保部門與稅務(wù)部門作為社保供款的征收機(jī)構(gòu)。Zaglmayer等認(rèn)為，一是社保部門和稅務(wù)部門，基于自身不同屬性，分別負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作；二是稅務(wù)部門和社保部門征收社保供款的覆蓋范圍不同。稅務(wù)部門的覆蓋范圍是針對(duì)部分人群，不能覆蓋所有人，社保部門的覆蓋范圍是所有人；三是采用哪個(gè)機(jī)構(gòu)征收，這直接與所在國(guó)的基本國(guó)情相關(guān)聯(lián)?；谝陨显?，各國(guó)在實(shí)際征收過(guò)程中主要有三類不同模式：一是分征模式（Parallel Approach），就是由稅務(wù)部門征收社會(huì)保障稅，由社保部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，實(shí)行一般稅收和社保供款的征管相分離，稅務(wù)部門和社保部門在征管社保供款的功能上幾乎沒(méi)有交叉，如歐洲的德國(guó)和比利時(shí)等；二是代征模式（Integrated Approach），就是實(shí)行稅務(wù)部門“稅費(fèi)同征”，由稅務(wù)部門代替社保部門行使征繳職能的方式，如美國(guó)、英國(guó)和愛(ài)爾蘭等；三是混征模式（Partial Integrated Approach），就是社保部門和稅務(wù)部門共同征繳，或按協(xié)議約定，或按不同參保人群，由社保部門、稅務(wù)部門分別負(fù)責(zé)征收社保項(xiàng)目，如荷蘭和愛(ài)沙尼亞等。

3.征繳要素“五位一體”

國(guó)際貨幣基金組織顧問(wèn)斯坦福·羅斯認(rèn)為，有效的征收制度必須包含五種核心要素：一是必須對(duì)雇主和受保護(hù)人進(jìn)行登記注冊(cè)，采用唯一的獨(dú)有身份認(rèn)定符號(hào)；二是必須有關(guān)于受保人工資收入并直接報(bào)告源頭代扣繳費(fèi)情況；三是應(yīng)當(dāng)有能夠終身記錄的數(shù)據(jù)，在支付養(yǎng)老金時(shí)使用；四是信息技術(shù)系統(tǒng)必不可少，身份標(biāo)識(shí)、數(shù)據(jù)采集、記錄保存和津貼支付等業(yè)務(wù)的綜合處理是信息技術(shù)的關(guān)鍵：五是征收和強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立是重要前提，在征收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)發(fā)出通知提醒。并在視同通知送達(dá)的情況下采取有效措施加以后續(xù)管理。也就是說(shuō)，不論西方國(guó)家采取何種征收模式，都必須統(tǒng)籌考慮上述五種要素，缺一不可。

二、國(guó)內(nèi)研究社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度的觀點(diǎn)綜述

1.制度視角的研究

近年來(lái)，對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳模式進(jìn)行探討和研究的文獻(xiàn)較多，眾多學(xué)者從整體上提出了各自觀點(diǎn)。成志剛認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)征收社會(huì)保障稅。在征繳層面，與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)相比，社會(huì)保障稅在管理效率、法律約束、權(quán)利與義務(wù)的公平性方面有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。而隨著社會(huì)保障稅征收行為的逐漸規(guī)范。社會(huì)保障制度良好運(yùn)行的基礎(chǔ)才能逐步形成，從而促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，改善民生、社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。趙志堅(jiān)從社會(huì)保障制度遇到的問(wèn)題入手。綜合分析社會(huì)保障的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人口老齡化加劇等問(wèn)題，認(rèn)為有必要開(kāi)征社會(huì)保障稅來(lái)有效解決諸多的社會(huì)問(wèn)題，以減少社會(huì)動(dòng)蕩發(fā)生的可能。楊文秀從國(guó)際化視角出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)保障制度改革勢(shì)在必行，改革的方向就是要深入而廣泛地參與全球化合作，最大程度地借鑒吸收世界上其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)。他認(rèn)為在改革過(guò)程中。實(shí)行由稅務(wù)部門征收社會(huì)保障基金。對(duì)于保證社會(huì)保障基金及時(shí)足額穩(wěn)定籌集。具有不可替代的重要作用，是國(guó)家發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的重要體現(xiàn)。

2，征收主體視角的研究

（1）關(guān)于社保部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)問(wèn)題。鄭秉文認(rèn)為，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新發(fā)展。推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，是社保部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的特殊優(yōu)勢(shì)。鄭秉文和房連泉認(rèn)為，征收效率的提高、征收成本的降低、參保范圍的擴(kuò)大，是進(jìn)行征繳體制研究時(shí)必須考慮的三項(xiàng)重要內(nèi)容。張雷認(rèn)為，大量的實(shí)證顯示出三點(diǎn)結(jié)果：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能夠正向影響征管效率；二是統(tǒng)籌層次決定性地正向影響著征管效率；三是征收主體的選擇直接影響征管效率，對(duì)參保比率、統(tǒng)籌層次、保障事業(yè)發(fā)展方向也會(huì)帶來(lái)深入影響。他研究指出，在征管效率上社保部門征收的地區(qū)好于地稅部門。魯全通過(guò)對(duì)2001-2003年欠費(fèi)率和清欠的實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為提高立法地位可以增強(qiáng)繳費(fèi)人主動(dòng)繳費(fèi)意識(shí)和提高征管效率；征繳效率不具有穩(wěn)定性的一個(gè)重要原因是，效率提高與否直接受相關(guān)管理部門重視程度高低的影響，社保部門征收的地區(qū)好于地稅部門。部分社保部門從業(yè)者表示，社保部門征收客觀上較好，從企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收效果看，社保部門征收的地區(qū)人均累計(jì)繳費(fèi)額和年平均增長(zhǎng)率都高于由稅務(wù)部門征收的地區(qū)；從基金增長(zhǎng)率看，社保部門征收也高于稅務(wù)部門征收；從征收五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的總體效果看，社保部門征收額和增長(zhǎng)率都比稅務(wù)部門高，征收的實(shí)際效果也更好。

（2）關(guān)于地稅部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)問(wèn)題。焦東瑞從發(fā)展成熟度來(lái)審視征收機(jī)構(gòu)，認(rèn)為地稅部門作為征收主體較好。趙仁平認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門征收。可以充分發(fā)揮其已有的征管優(yōu)勢(shì)，起到“一提一降一加強(qiáng)”的特殊作用。即提高征收質(zhì)量、降低征收成本、加強(qiáng)征收力度。袁艷紅認(rèn)為，稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，可以擴(kuò)大征繳范圍、提升征收率、減少逃費(fèi)，加強(qiáng)征繳力度。安體富認(rèn)為，實(shí)行費(fèi)改稅可以提高征繳率和繳費(fèi)面。趙紅認(rèn)為，推行費(fèi)改稅有利于行政成本降低和稅負(fù)公開(kāi)，可以保障納稅人的權(quán)利和義務(wù)?？傮w看，學(xué)者之所以支持社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門征收，一是地稅部門具有點(diǎn)多、面廣、戰(zhàn)線長(zhǎng)的特點(diǎn)，擁有穩(wěn)定的專業(yè)化征收人才隊(duì)伍，具備完善的信息化征收載體，能降低征繳過(guò)程中的行政支出成本；二是稅務(wù)部門在征收稅收上形成了強(qiáng)制性威信，并且對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總體情況了如指掌，使征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)更加便利有效；三是地稅部門負(fù)責(zé)征收之后，地稅、財(cái)政、社保三大部門可以建立起征收、監(jiān)管、發(fā)放三位一體的征收管理體制，能夠從制度上防范基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；四是費(fèi)改稅是一種發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)達(dá)國(guó)家大多實(shí)行社會(huì)保障稅。要最大程度與國(guó)際接軌，就要實(shí)行費(fèi)改稅，因而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)理應(yīng)由地稅部門來(lái)行使：五是費(fèi)改稅會(huì)增加社會(huì)保障基金征收的強(qiáng)制性，從而提高征收行為的權(quán)威性，對(duì)拖欠、拒繳行為的懲處力度會(huì)進(jìn)一步加大，逃費(fèi)、欠費(fèi)的發(fā)生率將大大降低。同時(shí)，由于提高了強(qiáng)制性，參保和征收范圍會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。社會(huì)保障基金規(guī)模也會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。

三、借鑒

世界各國(guó)都把社會(huì)保障作為重要的政府調(diào)控手段，最大程度地發(fā)揮社會(huì)保障制度在消除兩極分化、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、開(kāi)展人道救助等方面的重要作用?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障制度的核心，在健全社會(huì)保障體系中的作用更為突出。

1.我國(guó)加強(qiáng)社會(huì)保障制度改革勢(shì)在必行

目前，我國(guó)五大險(xiǎn)種構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)保障體系，而推動(dòng)社會(huì)保障制度改革，必須遵循循序漸進(jìn)、梯次進(jìn)行的原則，其中建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制更為重要。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)中的最重要組成部分是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其在社會(huì)保障體系中占有重要地位。截止2012年末，全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保總?cè)藬?shù)已達(dá)到28 272萬(wàn)人，其中為6 911萬(wàn)離退休人員發(fā)放養(yǎng)老金，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余23 941萬(wàn)元，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、保障離退休人員的基本生活、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)，切實(shí)發(fā)揮了“安全網(wǎng)”“調(diào)節(jié)器”“減震器”的重要作用。2011年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼構(gòu)成。由此可見(jiàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制改革，對(duì)于增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，充分發(fā)揮其社會(huì)保障作用，具有非常重要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義。

（1）實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的需要。十八大明確指出，要“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。這就要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在政策、資金、管理和計(jì)算方法等方面都要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，只有明確統(tǒng)一的征收主體、依據(jù)及流程。才能保障政策貫徹執(zhí)行、資金及時(shí)籌措和管理有效實(shí)施。因此，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，必須首先實(shí)行基本養(yǎng)老費(fèi)統(tǒng)一征收，其征收改革的進(jìn)度和成效將成為全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。國(guó)家提出實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金全國(guó)統(tǒng)籌，就是要最大程度發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)互助互濟(jì)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的作用，通過(guò)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分配功能的合理利用實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公平。如果把這一分配過(guò)程比作“分羹”，那么首先要考慮“羹”從何來(lái)，以及“羹”多少的問(wèn)題。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只有征繳制度體系依法高效，才能保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收人穩(wěn)定充足，為社會(huì)保障能力的不斷提升提供充足的財(cái)力支持。

（2）全面加快法治建設(shè)的需要。十八大明確指出，要“深化行政執(zhí)法體系改革”，具體是要“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，解決權(quán)力交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。從當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收頂層法律設(shè)計(jì)來(lái)看，仍存在很多與“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”不適應(yīng)的客觀問(wèn)題。一方面，目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳僅有《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管暫行條例》可以遵循，且在征收主體方面僅做了選擇性規(guī)定，并沒(méi)有進(jìn)一步明確，這也是造成全國(guó)范圍內(nèi)多種征繳方式并存在的根本原因，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)亟待上升到更高且更詳盡的立法層面。另一方面，各省份依照相關(guān)規(guī)定，或選擇社保部門征收，或選擇地稅部門代征，還有的實(shí)行相對(duì)高效的地稅部門全責(zé)征收。這也在一定程度上造成職責(zé)不清和權(quán)力交叉，影響了征收效率。因此，推進(jìn)依法治國(guó)，必然要求深化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳改革，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的法律行為。

（3）深化國(guó)稅、地稅征管體制改革的需要。2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過(guò)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)財(cái)稅體制改革進(jìn)程，建立和完善地方稅費(fèi)收入體系，合理劃分國(guó)稅和地稅、地稅和其他部門的稅費(fèi)征管職責(zé)，解決國(guó)稅、地稅征管職責(zé)交叉以及部分稅費(fèi)征管職責(zé)不清等問(wèn)題。會(huì)議精神要求厘清地稅部門和人社經(jīng)辦部門有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管職責(zé)，明確了地稅部門負(fù)責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的具體責(zé)任，使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收管理改革有了明確依據(jù)。

2.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管現(xiàn)狀需要改革

（1）基本情況。2010年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第七章第五十九條規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。而與之相對(duì)應(yīng)的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管暫行條例》尚未修訂完善，其第六條規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)集中、統(tǒng)一征收，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。從我國(guó)征繳實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前存在三種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征管模式：一是社保部門負(fù)責(zé)征收和檢查。過(guò)去基本都采用這種模式，但目前采用這種模式的省份已經(jīng)不多；二是由社保部門負(fù)責(zé)制定征收計(jì)劃，委托地稅部門代征；三是以地稅部門為征收主體，全面負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征管環(huán)節(jié)登記、申報(bào)、審核、征收、追欠、查處以及劃解基金專戶等工作。

（2）存在問(wèn)題。從我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際征管情況來(lái)看，囿于道德、法律意識(shí)等方面原因，部分企業(yè)、個(gè)人違法不繳、少繳和欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，使?jié)撛诘纳鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)源不能轉(zhuǎn)為實(shí)際支付資金；很多省份收不抵支，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付資金存在缺口，而且收不抵支的問(wèn)題有向少數(shù)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份（尤其是老工業(yè)基地省份）轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。產(chǎn)生以上問(wèn)題的主要原因：一是部分繳費(fèi)企業(yè)和個(gè)人的依法繳費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)，存在不辦理參保登記、不如實(shí)申報(bào)、不遵期繳納的現(xiàn)象；二是征收主體及征收方式不明確、不規(guī)范，存在征收、管理不到位和檢查力度不強(qiáng)的問(wèn)題。征管效率明顯不高；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理使用環(huán)節(jié)監(jiān)督缺失，存在占用、挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的現(xiàn)象。

（3）優(yōu)勢(shì)分析。從已經(jīng)實(shí)施征管改革的省份如黑龍江省來(lái)看，2013年8月31日以前。黑龍江省實(shí)行由社保經(jīng)辦部門下達(dá)征收計(jì)劃。委托地稅部門代征的征收方式。2013年9月1日以后，黑龍江省實(shí)行地稅部門全責(zé)征收，采取據(jù)實(shí)征收、擴(kuò)面征繳的辦法。經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐成效顯著，地稅部門通過(guò)充分運(yùn)用掌握的稅收征管信息，利用軟件進(jìn)行深入比對(duì)分析，不僅掌握了參保企業(yè)的費(fèi)基，還摸清了應(yīng)參保未參保企業(yè)情況，全面掌控了費(fèi)源，提高了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收針對(duì)性，使地稅部門在具體征收中有的放矢、按圖索驥，大大地提高了征管效率。僅2013年后4個(gè)月就征收基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)218億元，增收46億元，后4個(gè)月平均增幅較前8個(gè)月提高了47.7個(gè)百分點(diǎn)。從全國(guó)看，實(shí)行由地稅部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改革的省份，繳費(fèi)企業(yè)、個(gè)人的數(shù)量以及繳費(fèi)額度均實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，這充分證明社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管改革能夠有效增加社會(huì)保障資金的來(lái)源，緩解地方政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收支壓力。有力促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)持續(xù)發(fā)揮社會(huì)保障的基礎(chǔ)性作用。

四、改革路徑與建議

前文介紹的國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果，以及世界一些國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)提供有益借鑒和啟示，本文提出以下改革路徑與建議。

1.提高立法層次。推進(jìn)法制建設(shè)

在中共十八大確定的“全面依法治國(guó)”大背景下，推進(jìn)全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，要求社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管必須有法可依，進(jìn)一步完善有關(guān)社會(huì)保障基金的立法體系。當(dāng)前，很多社會(huì)保障制度完善的國(guó)家和地區(qū)，都已建立了科學(xué)完善的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系，包含了保險(xiǎn)基金籌集、管理、分配等各個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征管改革必須堅(jiān)持立法先行，關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)。不僅需要對(duì)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》加以補(bǔ)充完善，還要將社會(huì)保障基金征收、管理和使用等環(huán)節(jié)以法律法規(guī)的形式明確下來(lái)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)盡快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)加快出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收管理法的步伐，逐項(xiàng)細(xì)化征收條件、比例、標(biāo)準(zhǔn)、流程以及違規(guī)追責(zé)和監(jiān)管稽核等內(nèi)容，并不斷完善提高，為進(jìn)一步改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管模式和提高征管效率提供完備的法律依據(jù)。

2.明確征收主體，確定征管責(zé)任

國(guó)務(wù)院于1999年1月22日發(fā)布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》將征收主體確定權(quán)限下放給各省級(jí)政府，而各地根據(jù)征收傳統(tǒng)、本地實(shí)際等因素，一開(kāi)始基本都由社保部門負(fù)責(zé)征收。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地稅部門征管模式的不斷完善以及征管效率的不斷提高，大部分省級(jí)政府都采取由社保部門制定征收計(jì)劃，地稅部門“照單”征收的做法，甚至有部分地區(qū)賦予地稅部門全責(zé)征收權(quán)限，實(shí)施據(jù)實(shí)征收。也就是說(shuō)，我國(guó)社保供款存在“二元”征收主體。一直以來(lái)，學(xué)界對(duì)由哪個(gè)部門征收效果更好存在爭(zhēng)議，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管體制改革的首要問(wèn)題是解決“二元征收”，轉(zhuǎn)變多頭征收局面，統(tǒng)一征收主體。本文認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵在于要根據(jù)普遍性的調(diào)查分析結(jié)果，確定由其中的一個(gè)部門負(fù)責(zé)征收，這樣有利于提高征收政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的確定性和征收效率。否則，不可避免地會(huì)出現(xiàn)部門間的消極行政，影響征收效率和質(zhì)量。以一些地方的實(shí)際征收效果來(lái)看。由地稅部門全責(zé)征收更具有可行性。新出臺(tái)的《深化國(guó)稅地稅征管體制改革方案》中“理清地稅和其他部門的稅費(fèi)征管職責(zé)劃分”的要求，對(duì)地稅部門與社保部門的征管職責(zé)進(jìn)行了明確，確定了稅務(wù)部門為征收主體，在法律層面對(duì)地稅部門在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)登記、申報(bào)、人庫(kù)、檢查、催繳、處罰等方面賦予職責(zé)和權(quán)利。

（1）稅務(wù)部門具有架構(gòu)完善、點(diǎn)多面廣的優(yōu)勢(shì)。市（地）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（礦）都設(shè)有征收機(jī)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有繳費(fèi)企業(yè)、個(gè)體工商戶及個(gè)人的全覆蓋式管理，因稅收管理中已經(jīng)掌握了企業(yè)及個(gè)體工商戶的稅務(wù)登記、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和人員變化等信息，對(duì)繳費(fèi)戶數(shù)的增減變化可以做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，能夠找到實(shí)際費(fèi)源及潛在費(fèi)源，能夠在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的源頭上予以控管。從機(jī)構(gòu)架構(gòu)上看，稅務(wù)部門在征、管、查各環(huán)節(jié)都有相對(duì)獨(dú)立的的職責(zé)部門，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收管理和檢查的閉環(huán)運(yùn)行，從而最大限度地發(fā)揮執(zhí)法效能。

（2）稅務(wù)部門具有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。管理個(gè)人所得稅全員全額明細(xì)申報(bào)、企業(yè)所得稅年度匯算等工作是地稅部門的工作內(nèi)容之一，在此工作中能夠掌握企業(yè)和個(gè)體工商戶工資發(fā)放情況、個(gè)人所得稅繳納人數(shù)和計(jì)稅范圍、基數(shù)等一系列數(shù)據(jù)信息，可利用數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確高效核實(shí)企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)現(xiàn)從源頭上管控企業(yè)申報(bào)不實(shí)以及逃、欠費(fèi)款的情況發(fā)生。

（3）地稅干部具有專業(yè)素質(zhì)較高的優(yōu)勢(shì)。稅務(wù)部門肩負(fù)著籌集國(guó)家財(cái)政資金、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、支持改革開(kāi)放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展等重要職能，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，培養(yǎng)和鍛造了一支業(yè)務(wù)精熟、作風(fēng)過(guò)硬的干部隊(duì)伍，積累了豐富的稅費(fèi)征管經(jīng)驗(yàn)。地稅干部精通企業(yè)財(cái)務(wù)管理情況及相關(guān)的法律法規(guī)，更為熟悉繳費(fèi)企業(yè)、個(gè)體工商戶的經(jīng)營(yíng)方式，通過(guò)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，可以較快地了解并掌握社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管知識(shí)及流程。有效地開(kāi)展費(fèi)款征管工作。

3.完善征管方式，提高征管質(zhì)量

有了明確的征收主體。就解決了“誰(shuí)來(lái)收”的問(wèn)題，接下來(lái)就要解決“怎么收”的問(wèn)題。這里重點(diǎn)解決的問(wèn)題是要進(jìn)一步明確征繳政策和流程?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然對(duì)此做了基本的規(guī)范，但具體細(xì)節(jié)有待完善，必須要結(jié)合新形勢(shì)、新情況，既有一般性的要求又做特殊性的規(guī)定，讓征收的各環(huán)節(jié)都有法可依，做到流程設(shè)置科學(xué)，提高征繳效率，增強(qiáng)繳費(fèi)人的繳費(fèi)遵從度。

（1）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，提供征管依據(jù)。在國(guó)家層面應(yīng)以科學(xué)、創(chuàng)新、可持續(xù)的原則，改革設(shè)計(jì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管方式。結(jié)合《中華人民共和國(guó)稅收征管法》的修訂完善，穩(wěn)步進(jìn)行包含基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收條例的修訂，同時(shí)加快立法步伐。目前，很多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)工作，通過(guò)各省份的積極實(shí)踐，積累了一些社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管的有益經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看應(yīng)加快全國(guó)層面統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，積極推廣稅務(wù)部門稅費(fèi)同征、同管、同查的模式，將稅收收入與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)同步計(jì)劃、同步分析、同步考核，做到管稅必管費(fèi)、查稅必查費(fèi)，建立起職責(zé)清晰、流程合理、考核嚴(yán)格的征管機(jī)制，促進(jìn)稅費(fèi)深度融合。

（2）細(xì)化內(nèi)容流程，規(guī)范征管行為。在規(guī)范稅收征管方面，國(guó)家稅務(wù)總局制定了《全國(guó)稅收征管規(guī)范》，梳理出612項(xiàng)覆蓋全部稅收征管行為的要求，并以信息軟件為支撐，簡(jiǎn)化優(yōu)化工作流程全過(guò)程，從全國(guó)層面對(duì)稅收征管進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)了全國(guó)稅務(wù)部門征管業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征管改革方面，應(yīng)當(dāng)參照稅收管理，在確定征收主體的基礎(chǔ)上對(duì)征管行為進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。必須對(duì)參保登記、繳費(fèi)登記、繳費(fèi)申報(bào)、費(fèi)額確定、憑證管理、繳費(fèi)檢查、欠費(fèi)追繳、違法處理、爭(zhēng)議處理等具體征管流程和事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，實(shí)行統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)、征繳流程、辦理時(shí)限，構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管的標(biāo)準(zhǔn)體系，以便于實(shí)際操作與執(zhí)行。

（3）運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，發(fā)揮保障作用。國(guó)家稅務(wù)總局為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化，也跟進(jìn)出臺(tái)了《“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃》。地稅部門在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管中，也要應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，增加社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管的科技含量。在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動(dòng)過(guò)程中。應(yīng)將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳與稅務(wù)“金稅三期”建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分利用稅務(wù)登記、征收、稽查等大數(shù)據(jù)，開(kāi)展參保、繳費(fèi)、稅費(fèi)差異分析。及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳中的問(wèn)題，及時(shí)堵塞征管漏洞。應(yīng)建立稅務(wù)部門與社保部門實(shí)時(shí)對(duì)接、運(yùn)轉(zhuǎn)暢通的信息交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)部門在征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)過(guò)程中的信息傳遞共享。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際研發(fā)計(jì)算機(jī)自助繳費(fèi)軟件和手機(jī)繳費(fèi)APP，既方便繳費(fèi)人申報(bào)繳費(fèi)，又有利于地稅部門征管，還可以開(kāi)展在線咨詢解答、政策宣傳等服務(wù)。

（4）嚴(yán)格績(jī)效考核，提升工作質(zhì)效。國(guó)家稅務(wù)總局從2014年開(kāi)始推行績(jī)效管理工作，經(jīng)近三年的運(yùn)行，對(duì)全國(guó)各級(jí)稅務(wù)部門的征管工作起到非常大的促進(jìn)作用。稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)也將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管工作納入績(jī)效考核指標(biāo)體系，在認(rèn)真開(kāi)展繳費(fèi)分析的基礎(chǔ)上，實(shí)施任務(wù)牽動(dòng)管理，科學(xué)設(shè)立指標(biāo)，逐項(xiàng)細(xì)化分解社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管、檢查任務(wù)，將責(zé)任落實(shí)到具體征收單位、部門和具體征收人員，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管有序開(kāi)展。

（5）加強(qiáng)部門配合，形成征管合力。為了深化商事制度改革。近年來(lái)工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、人社部門聯(lián)合對(duì)企業(yè)施行了“四證合一、一照一碼”制度，為加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的登記、征管工作提供了契機(jī)。如黑龍江省在2015年制定實(shí)施了《關(guān)于實(shí)行企業(yè)“四證合一”登記制度的實(shí)施意見(jiàn)》，社保部門在企業(yè)辦理設(shè)立登記環(huán)節(jié)參與聯(lián)合認(rèn)定。對(duì)符合參保條件的企業(yè)全部登記參保。通過(guò)部門配合，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)保盡保。下一步還應(yīng)多部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合宣傳，共同對(duì)應(yīng)繳費(fèi)未繳費(fèi)企業(yè)實(shí)施追繳和處罰，將惡意逃、欠費(fèi)的企業(yè)和個(gè)人納入社會(huì)誠(chéng)信體系，實(shí)施多部門聯(lián)合懲戒，積極提升繳費(fèi)社會(huì)遵從度，積極營(yíng)造良好的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管、繳納環(huán)境。