“一帶一路”建設(shè)視野下的中國地方外交

陳翔+韋紅

摘要：伴隨著全球地方化與地方國際化的深入演繹，地方政府對(duì)外交往的積極性與自主性逐漸提升。特別是當(dāng)前正在開展的“一帶一路”建設(shè)為地方外交提供了契機(jī)，“一帶一路”倡議的經(jīng)濟(jì)外交屬性契合地方外交特質(zhì)，激活了地方外交的內(nèi)在動(dòng)力，中央政府的政策性放權(quán)助推了地方外交，沿線國家擴(kuò)大合作的愿望成為地方外交的外在拉力。在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程中，地方外交面臨多重問題，包括地方政府內(nèi)生性外交治理能力不足、中央政府與地方政府之間的博弈困境、地方政府間競爭以及國家間關(guān)系波動(dòng)。要在“一帶一路”建設(shè)背景下做好地方外交，應(yīng)采取以下措施：地方政府應(yīng)提高自身對(duì)外交往素養(yǎng)、做好中央與地方對(duì)外交往的協(xié)調(diào)、創(chuàng)新地方外交的工作機(jī)制及提高應(yīng)對(duì)對(duì)象國國內(nèi)政局變動(dòng)的能力。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 地方外交 中國外交 地方政府

2013年9月和10月，習(xí)近平主席在訪問哈薩克斯坦與印度尼西亞時(shí)，分別提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想。2014年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出要抓緊規(guī)劃“一帶一路”建設(shè)，推出一批重大支撐項(xiàng)目，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，拓展國際經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)合作新空間?！耙粠б宦贰背h得到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，成為各方熱議且積極融入的戰(zhàn)略。其中尤為活躍的是國內(nèi)地方政府，各省區(qū)市從自身發(fā)展實(shí)際出發(fā)，紛紛拿出接洽“一帶一路”戰(zhàn)略的對(duì)接方案。這為地方政府加快對(duì)外開放進(jìn)程并加強(qiáng)地方外交發(fā)展提供了有利契機(jī)，地方外交的發(fā)展反過來有利于“一帶一路”建設(shè)的順利推進(jìn)。本文根據(jù)以往研究成果，著重論述“一帶一路”政策條件下中國地方外交面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策，目的在于拓展地方外交研究空間，為地方政府的對(duì)外交往提供啟示，以更好地服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略大局。

一、地方外交：國家總體外交的重要組成部分

世界外交演繹史是各式國際關(guān)系行為主體的互動(dòng)進(jìn)程。從公元前5世紀(jì)古希臘時(shí)期的城邦主體密集交往，到15世紀(jì)意大利城市國家的頻繁互動(dòng)，不同性質(zhì)的政治行為體在各自區(qū)域展開相應(yīng)的外交活動(dòng)。自1648年威斯特伐利亞和會(huì)起，主權(quán)國家成為外交代表者，國家中心主義范式主宰著人類外交活動(dòng)的總進(jìn)程，即主張國家是國際關(guān)系根本的與唯一的行為主體，外交只是主權(quán)國家間政治活動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的縱深發(fā)展，全球化的彌散帶來全球性問題愈加“本土化”與“地方化”，國家面臨權(quán)力結(jié)構(gòu)重組，即國家的權(quán)力范圍與形式受到影響甚至削弱。國家外交權(quán)力朝著各個(gè)部門橫向分散及向不同級(jí)別地區(qū)縱向擴(kuò)展，國際政治活動(dòng)主體逐漸多元化，地方政府不斷介入對(duì)外關(guān)系進(jìn)程。權(quán)力的分散性導(dǎo)致外交活動(dòng)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，外交的內(nèi)涵依次擴(kuò)大化。表現(xiàn)突出的是地方外交作為新型外交形式逐漸呈現(xiàn)，成為國際關(guān)系“新中世紀(jì)主義”畫面的著力點(diǎn)。

作為外交概念的泛化，所謂地方外交，是指地方政府在中央政府政策指導(dǎo)下所從事的對(duì)外交往活動(dòng)。地方外交是國家總體外交的重要組成部分，在中央政府指導(dǎo)下從事對(duì)外交往，是介于正式的國家官方外交與普通的民間外交之間的半官方外交。地方外交有著鮮明特性。一是主體為地方政府，包括省市等次國家行為體。二是目標(biāo)為非政治性與去安全化，著眼于經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保、社會(huì)福利等低級(jí)治理領(lǐng)域。三是方式的靈活性與彈性，即相對(duì)于民間外交來說，有著較正式的官方色彩；相對(duì)于中央官方外交而言，賦含更多非官方內(nèi)涵。

地方外交有著多重功能。一是配合國家總體外交，作為國家交往的“第二平臺(tái)”填補(bǔ)中央政府外交的空白，實(shí)現(xiàn)二者多樣性統(tǒng)一。作為國家行政機(jī)構(gòu)的組成部分，地方政府在憲法與法律權(quán)限內(nèi)行使相應(yīng)對(duì)外交往職能，可以參與中央政府不善處理的事宜，減少中央政府的工作壓力，避免國家整體外交承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，拓展國家外交運(yùn)作空間；二是溝通外部世界，推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步。地方外交從本質(zhì)上是地方政府以實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展為目標(biāo)，為了地區(qū)利益積極參與國際事務(wù)的互動(dòng)進(jìn)程。次國家政府通過地方外交，獲取外部的資金、技術(shù)、理念及經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)本地區(qū)融入全球化進(jìn)程，提高國際化水準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化；三是關(guān)注全球性問題的治理，在國際事務(wù)中扮演重要角色。通過積極“走出去”，不同國家的地方政府依托雙邊或多邊路徑推進(jìn)氣候變化、人權(quán)保護(hù)、流行病防治、城市反恐等非傳統(tǒng)安全議題的解決；四是推動(dòng)區(qū)域與次區(qū)域整合。新功能主義理論提出“外溢效應(yīng)”，即合作領(lǐng)域具有域間傳輸特征。這種傳輸很大程度上是依托次國家行為體的互動(dòng)，特別是在國家間關(guān)系緊張之際。

當(dāng)然，地方外交的職能發(fā)揮與角色扮演同國家的政治結(jié)構(gòu)及話語體系有著重大關(guān)聯(lián)。相對(duì)而言，聯(lián)邦制國家有著更大外交權(quán)限，憲法明確規(guī)定有限外交權(quán)，外交風(fēng)格突出。如實(shí)行聯(lián)邦制的美國的“加利福尼亞外交”有著鮮明的太平洋屬性，德國的“巴伐利亞外交”則有顯著的保守性。單一制國家由于憲法限制以及歷史因素使然，地方政府對(duì)外活動(dòng)受限更多。但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化大潮及權(quán)力扁平化趨勢(shì)的發(fā)展，單一制國家的次國家行為體外交權(quán)力逐步擴(kuò)大。

作為單一制國家，中國地方外交有著獨(dú)特發(fā)展歷程。從19世紀(jì)60年代以來中國外交近代化進(jìn)程來看，地方政府在對(duì)外關(guān)系中扮演著重要角色。特別是隨著清政府地方控制力的縮小，出現(xiàn)了不正常的地方外交高潮。如1900年北方義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)高漲與八國聯(lián)軍侵華之際，南方的兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞與兩廣總督李鴻章等竟然與英美等國簽訂《東南互保協(xié)議》，約定對(duì)事態(tài)保持中立。民國初年，由于軍閥割據(jù)以及國家的無政府狀態(tài)，地方政府有著高度自主權(quán)，自由處理外務(wù)議程。新中國成立后，改變了國家分裂的格局，國家統(tǒng)一行使外交權(quán)，地方在中央政府指導(dǎo)與授權(quán)下從事與本地區(qū)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)文化等事務(wù)。1978年，中國開啟改革開放的偉大事業(yè)，為滿足對(duì)外開放與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，中央政府適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行放權(quán)，授予地方政府更多權(quán)力開展對(duì)外交往。這帶來的一大結(jié)果是地方政府更多的參與到中國外交與國家安全決策中。黨的十八大報(bào)告也明確指出，“促進(jìn)地方政府和人民之間的交流，有助于夯實(shí)國家外交的社會(huì)基礎(chǔ)”。應(yīng)該說，作為有著悠久大一統(tǒng)歷史積淀的單一制國家，中國的傳統(tǒng)一直是中央集權(quán)制，強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方的垂直統(tǒng)轄，存在“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈。中國地方外交的內(nèi)涵與外延要比西方國家更窄，地方對(duì)外交往限定在經(jīng)濟(jì)文化等層面，且受到中央政府全面的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

當(dāng)前，中國的地方外交有著多樣形式。一是地方主場外交，即地方政府承辦國際會(huì)議、博覽會(huì)、運(yùn)動(dòng)會(huì)等國際活動(dòng)；二是城市外交，即城市行為體積極與其他國家發(fā)展友好關(guān)系的過程；三是邊境省份積極參與同鄰國地方的次區(qū)域合作；四是地方政府參與跨國性地方政府間組織或論壇，如中俄地方政府間的“兩河流域”機(jī)制。

中國地方外交的形式多樣性帶來作用多元化。一是可以配合、補(bǔ)充及支援中央外交，推動(dòng)國家總體關(guān)系發(fā)展。地方外交含有官方性，能夠配合“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的實(shí)施。地方外交還具有靈活性，可以在國家關(guān)系僵化情況下發(fā)揮特殊作用。1989年中美高層交往凍結(jié)后，時(shí)任上海市委書記的朱镕基與武漢等其他五市市長聯(lián)合訪美，一定程度上打開中美交往局面；二是改善國家形象，充當(dāng)公共外交平臺(tái)。地方是國外觀察中國的重要窗口，在國家形象塑造中，地區(qū)文化的發(fā)掘和傳播起著不可替代的作用。有效的地方外交可以提升國家整體形象，增強(qiáng)中國文化的國際影響力，推進(jìn)國家公共外交的發(fā)展；三是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展。地方外交有利于擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，提升國際化水平，增強(qiáng)地方國際競爭力。改革開放以來，沿海省份的快速發(fā)展與積極有為的地方是外交分不開的。

地方外交是全球化向縱深發(fā)展的必然產(chǎn)物，充分展示了現(xiàn)實(shí)世界的扁平性，有利于更優(yōu)化的資源配置。隨著融入國際社會(huì)進(jìn)程的加快及對(duì)外開放水平的提升，特別是“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國地方外交必將得到更大程度發(fā)展，地方外交在國家總體外交中的地位也會(huì)得到進(jìn)一步提升，在地方外交支撐下中央政府外交的領(lǐng)域、層次、水準(zhǔn)與維度均會(huì)提升。

二、“一帶一路”建設(shè)成為地方外交的契機(jī)

作為具有重大國際影響的國家戰(zhàn)略決策，“一帶一路”倡議受到各方關(guān)注，特別是得到國內(nèi)地方政府的熱烈回應(yīng)，為開展切實(shí)有效的地方外交提供了契機(jī)。如果說改革開放政策為中國的地方外交開啟了一扇大門，那么作為新一輪對(duì)外開放大戰(zhàn)略，“一帶一路”建設(shè)為地方外交的深入發(fā)展注入動(dòng)力源泉。

首先，“一帶一路”倡議的經(jīng)濟(jì)外交屬性契合地方外交的特征。盡管有著政治安全層面的考量，但“一帶一路”本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，核心理念是開放競爭、相互包容與共同發(fā)展，通過地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作構(gòu)建利益共同體與命運(yùn)共同體。“一帶一路”倡議有著深刻與復(fù)雜的國際政治背景，即面對(duì)地區(qū)安全困境的加深與全球大國博弈的加劇，中國希望通過經(jīng)濟(jì)的軟方式應(yīng)對(duì)美國亞太再平衡的硬手段，把地區(qū)國家拉回經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道。“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)外交屬性為地方政府開展地方外交營造著有利的軟環(huán)境，即二者有著內(nèi)涵特征與精神實(shí)質(zhì)的一致性。地方外交有著明確的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)性特質(zhì)，地方政府把加強(qiáng)國際合作視為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必不可少的環(huán)節(jié)。事實(shí)上，地方外交的目標(biāo)較為有限，即依托自主對(duì)外交往，通過積極的國際化戰(zhàn)略，保障地方國際利益的順利實(shí)現(xiàn)與本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有著更少安全戰(zhàn)略層面的顧慮，尤其是更多地涉及非主權(quán)事務(wù)，有利于地方政府的對(duì)外交往?！耙粠б宦贰背h的經(jīng)濟(jì)屬性可以為地方政府的對(duì)外交往注入更多內(nèi)動(dòng)力，減少來自安全與主權(quán)方面的政策壓力。“一帶一路”倡議與地方外交的特質(zhì)契合是外交社會(huì)化的邏輯產(chǎn)物，是中央政府政策導(dǎo)向的必然結(jié)果，將推進(jìn)地方外交在“一帶一路”政策環(huán)境中不斷發(fā)展。

其次，“一帶一路”建設(shè)有利于激活地方外交的內(nèi)在動(dòng)力。外交的本質(zhì)是通過尋求利益共同體來化解分歧，實(shí)現(xiàn)利益的最大化。地方外交最重要的考量因素是地方政府作為自主利益主體，依托對(duì)外交往實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。改革開放以來，隨著地方利益實(shí)現(xiàn)方式的逐漸國際化，通過積極的對(duì)外開放政策實(shí)現(xiàn)發(fā)展愿景成為地方政府的通常做法。特別是世界市場的發(fā)展使得地方政府希望突破國家限制，以積極對(duì)外交往維護(hù)自身利益?！耙粠б宦贰背h提出后，各地方政府為滿足對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)部需求，提升開放水平及發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展的經(jīng)濟(jì)訴求，紛紛主動(dòng)對(duì)接這一戰(zhàn)略?？梢哉f，“一帶一路”是中央吸引地方參與對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的一個(gè)最成功的倡議。2014年，地方政府工作報(bào)告提及“一帶一路”的省份不及5個(gè)，2015年31個(gè)省區(qū)市均提出對(duì)接“一帶一路”戰(zhàn)略的工作任務(wù)。這與當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”及地方政府面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的艱巨任務(wù)有著密切關(guān)聯(lián)。中國國內(nèi)多個(gè)省份面臨外貿(mào)下行壓力，擴(kuò)大與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作是化解難題的良劑。“一帶一路”戰(zhàn)略讓各地看到合作共贏與破困良機(jī)，把“走出去”視為發(fā)展快車及“助推器”。為此，各地方政府積極爭取在“一帶一路”建設(shè)中占領(lǐng)先機(jī)，推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。早在“一帶一路”戰(zhàn)略提出之初，陜西省政府代表團(tuán)就出訪哈薩克斯坦，在農(nóng)產(chǎn)品深加工等方面達(dá)成多項(xiàng)共識(shí)。

再次，為落實(shí)“一帶一路”倡議，中央政府所采取的政策性放權(quán)有利于地方外交的開展。國家間交往及達(dá)成的戰(zhàn)略協(xié)議歸根結(jié)底要依靠地方、企業(yè)及民間的對(duì)外交往才能夠落地生根與開花結(jié)果。在許多情況下，地方政府在經(jīng)濟(jì)中所起到的作用，是中央政府所不能替代的?！耙粠б宦贰背h是一個(gè)具有全局性的戰(zhàn)略設(shè)想，各級(jí)地方政府，是推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略真正落地與具體實(shí)施的關(guān)鍵力量。2014年3月，中央政府發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，積極鼓勵(lì)各地區(qū)發(fā)揮區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)行更為積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，開展與相鄰國家的跨國合作，全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平。由于各個(gè)省區(qū)有著獨(dú)具特色的地理分布、資源稟賦與發(fā)展?fàn)顩r，地方政府的積極支持與大力配合是“一帶一路”倡議有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。在中央政府看來，中國外交需要接地氣，31個(gè)省份都是推進(jìn)國家外交“一帶一路”戰(zhàn)略與周邊國家互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施、陸上經(jīng)濟(jì)走廊、海上合作支點(diǎn)建設(shè)，促進(jìn)人文交流合作的具體實(shí)踐主體。在開展“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)程中，中央政府為調(diào)動(dòng)地方的積極性，利用各種機(jī)會(huì)為國內(nèi)各地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“站臺(tái)”，充分利用地方政府接近基層一線的區(qū)位與信息優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)政府職能創(chuàng)新，尤其是推動(dòng)了直接投資審批權(quán)與對(duì)外交往權(quán)的放開。中央外交權(quán)力的下放推動(dòng)了各省區(qū)市外事部門權(quán)能的增加及對(duì)外話語自主權(quán)的提升，有利于地方政府更好地開展對(duì)外交往活動(dòng)，促進(jìn)地方對(duì)外交往的渠道、水平、規(guī)模與層次得到前所未有的擴(kuò)展與提升。

最后，“一帶一路”沿線國家擴(kuò)大與中國地方政府的合作為地方外交興起注入外在推力。“一帶一路”戰(zhàn)略勾勒了互聯(lián)互通藍(lán)圖，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化的時(shí)代潮流，反映了相關(guān)國家擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的客觀訴求。依托“一帶一路”建設(shè)促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為沿線國家地方政府的共識(shí)，且依據(jù)地方特色與區(qū)位優(yōu)勢(shì)積極發(fā)展與中國地方政府的對(duì)口合作，擴(kuò)大在交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的合作。應(yīng)該說，國家政府之間層面的戰(zhàn)略協(xié)商終歸要靠雙方地方政府的具體落實(shí)。2015年4月，波蘭專門舉辦“地方外交”研討會(huì)，希望加強(qiáng)與中國地方政府的相關(guān)合作。在中國“一帶一路”倡議提出后，沿線國家不斷派出代表團(tuán)訪問中國沿線的地方政府，尋求加強(qiáng)在具體項(xiàng)目上的接洽。事實(shí)上，“一帶一路”倡議最積極最活躍的行為體是各級(jí)地方政府，不僅中國地方政府和城市表現(xiàn)十分積極，沿線國家的地方政府和沿線城市也表現(xiàn)出極大熱情，2015年6月，“一帶一路”沿線國家的地方政府代表齊聚中國義烏，洽談地方合作與貿(mào)易暢通等事宜，并簽署發(fā)布《“一帶一路”義烏倡議》。沿線國家地方政府對(duì)中國“一帶一路”戰(zhàn)略的熱情成為中國地方政府更大程度地對(duì)外交往的外在拉力。

三、“一帶一路”建設(shè)背景下地方外交面臨的問題

“一帶一路”對(duì)中國而言，不僅是經(jīng)濟(jì)崛起的契機(jī)，也是全方位對(duì)外開放的轉(zhuǎn)機(jī)，更是開展地方外交的良機(jī)。地方政府可以通過主場舉辦“一帶一路”洽談會(huì)、加強(qiáng)沿線國家友好城市實(shí)質(zhì)性關(guān)系、推動(dòng)邊境次區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合等方式促進(jìn)“一帶一路”的落地生根。不過，地方政府在落實(shí)“一帶一路”倡議推進(jìn)地方外交的過程中，除了要遇到地緣政治困境、地區(qū)安全問題等普遍風(fēng)險(xiǎn)外，還面臨著以下一系列障礙。

第一，地方政府外事能力相對(duì)不足。改革開放30多年來，中國對(duì)外開放的廣度與深度均有著很大提升，但存在非均值化發(fā)展的問題，表現(xiàn)突出的是沿海地區(qū)的對(duì)外開放水平及國際化意識(shí)強(qiáng)于內(nèi)陸省份。當(dāng)前正在推進(jìn)的“一帶一路”戰(zhàn)略主要涉及中西部廣大地區(qū)，地方政府是參與這一戰(zhàn)略的主力軍，是開展對(duì)外交往的行政主體。然而，這些地方的地方政府在外事處理方面能力明顯不足，影響地方外交的質(zhì)量與效能。一方面，目前地方政府普遍的問題是缺乏從事外事活動(dòng)的專業(yè)知識(shí)與國際交往經(jīng)驗(yàn)，不能諳熟于相應(yīng)的國際規(guī)則、國際慣例及國際禮儀，所能夠調(diào)動(dòng)的國際資源相當(dāng)有限。“一帶一路”建設(shè)需要地方政府更具有國際視野與開放胸懷，缺乏必需的專業(yè)知識(shí)與必要的人才儲(chǔ)備是地方外交的硬傷，特別是限于眼界意識(shí)、決策水平與執(zhí)行能力，一些地方政府對(duì)外塑造能力略顯不足，外事活動(dòng)較為被動(dòng)。另一方面，地方外交的執(zhí)行主體有著多頭化問題，缺乏制度化與固定化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致對(duì)外交往政出多門。個(gè)別地方存在著外事人員減少、機(jī)構(gòu)兼并與預(yù)算受限的情況以及辦事效率低下的問題，這些問題均會(huì)制約地方外交的有序開展。

第二，中央與地方之間的外交權(quán)限博弈。在單一制國家制度條件下，中央政府是外交事務(wù)的主導(dǎo)方，地方有著明顯依附性。盡管多層外交有些發(fā)展，但地方政府的外交活動(dòng)仍受限于國際及國內(nèi)法律框架。改革開放以后，中央政府在稅收財(cái)政等方面下放更多權(quán)力，賦予了地方更大自主權(quán)。在對(duì)外交往領(lǐng)域，通過政策性及功能性分權(quán)，地方外交得到很大發(fā)展。但是地方與中央有著不同的利益邊界與政策取向，二者的利益博弈反映在現(xiàn)實(shí)政策中。有學(xué)者指出，地方外交與外交部領(lǐng)導(dǎo)的外交活動(dòng)相沖突，會(huì)削弱中央外交的能力。根據(jù)中國憲法規(guī)定，國家的外交權(quán)力歸屬中央，地方政府的權(quán)力僅限于管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)及教科文衛(wèi)事業(yè)等，這本身就牽扯到地方外交的合法性問題。隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，央地在處理對(duì)外關(guān)系方面出現(xiàn)了不和諧因子。外交放權(quán)更多的是政策性放權(quán)，而非制度性分權(quán)，憲法框定了地方政府的外交寬度。在推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的進(jìn)程中，地方政府出于本位主義與地方保護(hù)主義思維，在外交權(quán)力市場上與中央政府討價(jià)還價(jià)，甚至有越權(quán)行為與變通做法，削弱中央權(quán)威。特別是地方政府作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，其外事活動(dòng)通常著眼于本地區(qū)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展，存在著輕視外交責(zé)任及安全后果的風(fēng)險(xiǎn)，從而挑戰(zhàn)國家總體外交，這在沿邊省份尤為突出。中央與地方在目標(biāo)、職能等方面各有側(cè)重，國家外交是從國家宏觀環(huán)境、國家發(fā)展方向等方面進(jìn)行考量，地方外交則從局部發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，關(guān)注區(qū)域利益，國家利益“地方化”傾向明顯。同時(shí)，地方政府有著“非穩(wěn)定預(yù)期”，一般依據(jù)中央非規(guī)范化的政策性放權(quán)，缺乏制度性保障，擔(dān)心到手的權(quán)力被收回，造成了地方政府短視地追求地方利益。

第三，地方政府間競爭。地方政府出于本地利益最大化以及官員政績考量，在爭取國家政策傾斜及項(xiàng)目指標(biāo)等方面長期競爭。中央政府曾明確山東為與韓國經(jīng)貿(mào)交往的唯一“重點(diǎn)省”，引起遼寧等省的“不滿”，且尋求政策突破。作為國家經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略，“一帶一路”建設(shè)帶來地方政府爭奪外交決策權(quán)的動(dòng)力加大。為獲取“一帶一路”戰(zhàn)略的政策紅利，國內(nèi)各省區(qū)市積極響應(yīng)這一構(gòu)想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)有30多個(gè)城市宣布自己為“一帶一路”的起點(diǎn)，更有“核心區(qū)”、“橋頭堡”、“樞紐”等概念出現(xiàn)。這種一哄而上甚至惡性競爭不利于國家整體目標(biāo)的達(dá)成，也阻礙地方局部利益的實(shí)現(xiàn)。一方面，各地不考慮地理與空間經(jīng)濟(jì)布局，與沿線國家合作產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、定位重合及項(xiàng)目投入重復(fù)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，不利于比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，加深地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性，造成“帕累托效率”的損害；另一方面，境內(nèi)各自為政，境外無序競爭，會(huì)給沿線國家合作對(duì)象帶來困惑，也有可能為對(duì)方所利用，導(dǎo)致地方外交失能，不能實(shí)現(xiàn)謀發(fā)展與促合作的初衷。如農(nóng)業(yè)對(duì)外合作中，曾出現(xiàn)幾個(gè)省份爭取與某一個(gè)沿線國家簽訂某個(gè)農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目讓對(duì)方難以應(yīng)對(duì)的情況?？梢哉f，地方政府間競爭不僅會(huì)帶來地方對(duì)外交往的多重困擾，特別是會(huì)耗費(fèi)更多的精力與財(cái)力維持關(guān)系運(yùn)作，還會(huì)給國家總體外交帶來相應(yīng)干擾，阻礙國家戰(zhàn)略的推進(jìn)。

第四，國家間關(guān)系波動(dòng)。地方外交受到國家總體外交的反作用，尤其是國家間關(guān)系波動(dòng)會(huì)制約地方政府對(duì)外活動(dòng)的水平與深度。1979年以來，中美間城市外交就深受兩國國家關(guān)系變動(dòng)的影響。中國積極推動(dòng)的“一帶一路”戰(zhàn)略受到沿線多數(shù)國家的熱烈支持與積極參與，但是也有部分國家如印度對(duì)此猶豫不決甚至憂心中國的地緣政治企圖，影響了地方政府大力參與孟中印緬次區(qū)域合作。2014年，中國與越南由于“981”鉆井平臺(tái)事件導(dǎo)致兩國關(guān)系出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，并波及到廣西與高平、諒山等越南地方政府之間的合作項(xiàng)目。同樣值得注意的是，由于其他大國作梗，導(dǎo)致中國與沿線國家關(guān)系出現(xiàn)緊張，且?guī)黻P(guān)系的退化現(xiàn)象，如中國與緬甸及斯里蘭卡的外交關(guān)系。這種現(xiàn)象的結(jié)果是地方外交的受挫以及地方政府與對(duì)象國合作項(xiàng)目的停滯甚至取消?；诘胤酵饨蛔陨淼墓俜叫陨?，伴隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的開展，地方外交的質(zhì)量與水準(zhǔn)還會(huì)受到國家總體關(guān)系狀況的作用。

四、“一帶一路”建設(shè)背景下開展地方外交的對(duì)策

“一帶一路”倡議為地方政府的對(duì)外交往活動(dòng)提供了更為廣闊的空間，有利于沿線地方更高程度的對(duì)外開放，服務(wù)好國家總體外交和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。積極有為的地方外交可以推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的順利開展，促進(jìn)國家總體戰(zhàn)略的有序延展，最終達(dá)到國家利益與地方利益的雙豐收。針對(duì)“一帶一路”進(jìn)程中地方外交面臨的挑戰(zhàn)，需采取相應(yīng)措施。

首先，地方政府應(yīng)提高自身對(duì)外交往素養(yǎng)。作為地方外交的執(zhí)行主體，地方政府的外交外事能力成為影響地方外交效果的重要因素?！耙粠б宦贰北尘跋麻_展地方外交是一項(xiàng)復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，對(duì)外交流能力是地方政府執(zhí)政能力的考核重點(diǎn)。地方政府主政者需要更為廣博的國際視野、豐富的外交知識(shí)以及專門的外交培訓(xùn)。一是外交部等部委可加強(qiáng)地方外交干部隊(duì)伍建設(shè)，加大對(duì)地方外事干部的深入培訓(xùn)，特別是禮賓司、政研室、新聞司、領(lǐng)事司等部門對(duì)地方外事部門進(jìn)行國際交往的禮儀、理論、外宣、投資等方面專業(yè)訓(xùn)練。中央外辦、中聯(lián)部、商務(wù)部以及國家發(fā)改委等涉外部門可以協(xié)同做好培訓(xùn)地方外事干部工作，牢固樹立外交一盤棋意識(shí)，明確地方外交代表國家與地區(qū)的“雙重身份”認(rèn)知，服務(wù)好“一帶一路”建設(shè)大局；二是黨校、行政學(xué)院等政府培訓(xùn)單位可強(qiáng)化對(duì)外交往的培訓(xùn)課程，讓地方政府主政官員通曉“一帶一路”沿線國家的語言習(xí)慣、風(fēng)土人情及國家概況等，熟悉國際通行基本慣例與外交運(yùn)行規(guī)則，做好突發(fā)危機(jī)管控，提高應(yīng)對(duì)國際交往所需要的談判技巧及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力；三是地方政府可與語言類及國際關(guān)系類高校合作，設(shè)立常態(tài)性外交培訓(xùn)課堂，培養(yǎng)一批外語精通、外交知識(shí)扎實(shí)且具有世界眼光的地方外交專門人才，為“一帶一路”提供智力支撐與人才保障。在“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程中，尤其要做好國別研究工作，熟悉境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展、國際產(chǎn)能合作及開放型經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建的基本情況。

其次，做好中央與地方對(duì)外交往的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代治理理念強(qiáng)調(diào)主體的多層次性，賦予地方政府更大權(quán)力成為趨勢(shì)。地方政府可在中央指導(dǎo)下占據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等低級(jí)治理領(lǐng)域，構(gòu)建央地間協(xié)商及磋商機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、多邊化與多面化的外交體系。明確地界定中央與地方政府對(duì)外活動(dòng)權(quán)限，合理劃分央地的外交事務(wù)管轄范圍、主次責(zé)任及職能邊界。一方面要維護(hù)好中央政府權(quán)威且提升統(tǒng)籌駕馭外交的能力，把地方外交納入到國家總體外交體系中，力爭實(shí)現(xiàn)中央政府主導(dǎo)下共推“一帶一路”建設(shè)。中央政府需在安全與政治等領(lǐng)域占據(jù)支配地位，防止放權(quán)不當(dāng)與用權(quán)偏差帶來的國家總體利益受損，構(gòu)筑“一帶一路”外交糾紛的第一道“防火墻”。另一方面，地方政府應(yīng)堅(jiān)持國家利益至上，不斷增強(qiáng)大局意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，認(rèn)真貫徹中央對(duì)外方針政策，密切配合國家“一帶一路”總體大局，同時(shí)在央地多重決策中納入地方合理的利益訴求，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國際交往需求。地方外交必須服從中國外交的法律和制度約束，不能逾越中央外交的授權(quán)，更不能自行其是與任意而為?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為推進(jìn)該戰(zhàn)略的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)安排與智囊作用，可在其下建立負(fù)責(zé)地方外交的權(quán)威機(jī)構(gòu)，做到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的平衡、地方利益與國家利益的平衡、沿海沿邊省份與內(nèi)陸省份的平衡、簡政放權(quán)與宏觀調(diào)控之間的平衡以及放權(quán)與收權(quán)的自適應(yīng)調(diào)整。在保證總體外交政策統(tǒng)一性的前提下，兼顧地方執(zhí)行的靈活性，給予地方政府相應(yīng)外交裁量權(quán)。

再次，創(chuàng)新地方外交的工作機(jī)制。面對(duì)碎片化管理格局問題，需加強(qiáng)地方外交工作機(jī)制創(chuàng)新。一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善組織架構(gòu)。地方政府要設(shè)立地方外交工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門對(duì)外工作。要進(jìn)一步強(qiáng)化黨對(duì)外事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，樹立“地方大外交”觀念。要理順外事、商務(wù)、僑務(wù)、發(fā)改委、公安、文化、環(huán)境、海關(guān)、質(zhì)檢等單位涉外部門的關(guān)系，通過建立跨部門協(xié)調(diào)委員會(huì)，在此地方黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，深化與“一帶一路”沿線國家對(duì)口部門的合作。充分發(fā)揮媒體、智庫、企業(yè)、高校等對(duì)外交往能力，構(gòu)建靈活務(wù)實(shí)立體的外交共同體，以為地方外交鋪墊多軌道；二是要堅(jiān)持官方合作和民間交流相結(jié)合。做好“一帶一路”背景下的地方外交，需要官方合作和民間交流兩條腿同時(shí)走路。地方政府不斷加強(qiáng)與沿線國家在教育、文化、旅游等領(lǐng)域的交流合作，夯實(shí)民意與社會(huì)基礎(chǔ)。地方政府以經(jīng)濟(jì)唱戲、文化搭臺(tái)為手段，參與國際人文交流，開辟交流途徑，創(chuàng)新形式內(nèi)容，促使地方政府地方外交工作更有吸引力；三是地方政府間加強(qiáng)協(xié)同辦外交。地方政府可通過中央部門牽頭，成立對(duì)外交往聯(lián)席機(jī)制，以各地區(qū)位條件及資源稟賦推動(dòng)與沿線國家的合作。各地需整合地方公共資源，突出本地比較優(yōu)勢(shì)，互搭平臺(tái)，共同推動(dòng)“一帶一路”合作。

最后，做好對(duì)象國國內(nèi)政治變動(dòng)的應(yīng)對(duì)工作。沿線國家的國內(nèi)政治變動(dòng)是“一帶一路”建設(shè)重點(diǎn)考慮的環(huán)節(jié)，也是開展地方外交有效應(yīng)對(duì)的問題。特別是當(dāng)前，“一帶一路”沿線諸多國家面臨領(lǐng)導(dǎo)人換屆及國家政治轉(zhuǎn)型的問題，個(gè)別國家存在顏色革命風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該從以下三個(gè)方面做好應(yīng)對(duì)工作，一是加強(qiáng)與對(duì)象國地方政府搭建常態(tài)性與機(jī)制化的合作平臺(tái)，謀求建立具有約束性的合作機(jī)制，可以減少人治在其中的負(fù)面作用；二是擴(kuò)大與對(duì)象國政治反對(duì)派等政治勢(shì)力的接洽。在保持政府層面正常友好關(guān)系的前提下，地方政府可以加大與“一帶一路”沿線國家國內(nèi)在野政治勢(shì)力的交往力度，降低政治變局的沖擊力；三是做好公共外交，加強(qiáng)與對(duì)象國的媒體、智庫、企業(yè)等社會(huì)力量的溝通。地方政府應(yīng)調(diào)動(dòng)多種社會(huì)資源，擴(kuò)大與對(duì)象國國內(nèi)相關(guān)方的交流范圍與規(guī)模，提高地方政府的國際影響與正面形象。