法治視野下的城鎮(zhèn)社區(qū)治理路徑探討

摘 要：推進(jìn)基層治理法治化是為改革、發(fā)展、穩(wěn)定保駕護(hù)航的必由之路。當(dāng)前，寧化縣翠江鎮(zhèn)積極探索社區(qū)治理方式方法，取得了初步的成效，但仍存在著社區(qū)法律法規(guī)不健全、政府作用不到位、社會(huì)協(xié)同不足、人為因素等問(wèn)題，因此必須從加強(qiáng)社區(qū)法律法規(guī)建設(shè)、提高干部法治思維、準(zhǔn)確定位政府角色、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與性和積極性，探索出社區(qū)治理法治化的路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；法治；寧化

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體目標(biāo)，并且強(qiáng)調(diào)工作重點(diǎn)在基層。社區(qū)作為社會(huì)的細(xì)胞，社區(qū)治理及其法治化對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)起著基礎(chǔ)性的重要作用。因此，探索出一條法治化社區(qū)治理的路徑至關(guān)重要。

一、社區(qū)治理從理論到實(shí)踐

（一）社區(qū)治理及其依法治理的概念

所謂的社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、盈利組織、非盈利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社會(huì)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程和機(jī)制。社區(qū)治理法治化則是指城市社區(qū)內(nèi)，各利益相關(guān)主體依照法律法規(guī)和行政規(guī)章，通過(guò)各種途徑和形式，共同參與社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的管理，使社區(qū)建設(shè)和發(fā)展逐步走向規(guī)范化、制度化和法治化。

（二）國(guó)內(nèi)外社區(qū)治理的現(xiàn)狀

1.國(guó)外狀況

社區(qū)治理的概念最早起源于西方，西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)過(guò)了多年的探索，總結(jié)出了許多先進(jìn)的治理范例以及有效的治理模式，如新加坡的政府主導(dǎo)型治理模式、日本的混合型治理模式以及美國(guó)的社區(qū)自治型治理模式等等。如今，西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)治理已基本達(dá)到“社區(qū)善治”的水平，推動(dòng)了社會(huì)發(fā)展和管理的進(jìn)步。

2.目前我國(guó)的社區(qū)治理狀況

（1）大型城市社區(qū)治理情況。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)全面推廣始于20世紀(jì)90年代中后期，由民政部在全國(guó)范圍內(nèi)選擇了26個(gè)城市作為“全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，如北京，上海，武漢等大型城市。這些試驗(yàn)區(qū)大膽探索、創(chuàng)新，形成了許多好的做法，積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，形成了上海模式、沈陽(yáng)模式、青島模式、江漢模式等有一定代表性和影響力的社區(qū)治理模式，為其他城市社區(qū)治理提供了借鑒。

（2）中小城市社區(qū)治理情況。2000年以來(lái)，社區(qū)治理由大型城市向中小城市延伸，中小城市及縣級(jí)以下城鎮(zhèn)社區(qū)治理開(kāi)始起步。有了大型城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)為借鑒，大部分中小城市（城鎮(zhèn)）積極探索實(shí)踐社區(qū)治理，逐步確立了社區(qū)治理模式及建立起社區(qū)治理隊(duì)伍，逐步形成社區(qū)治理體系，社區(qū)治理能力也有了一定提高。但由于社區(qū)治理普遍起步較晚且觀念落后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等原因，與國(guó)外及國(guó)內(nèi)各大城市的社區(qū)治理能力水平都存在極大差距。

（3）福建省寧化縣翠江鎮(zhèn)社區(qū)治理的做法與經(jīng)驗(yàn)。寧化縣翠江鎮(zhèn)轄4村8個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?.5萬(wàn)人，常住人口78131人。近幾年，翠江鎮(zhèn)積極探索以網(wǎng)格化管理為主要方式的社會(huì)治理方式，形成“小網(wǎng)格，大服務(wù)”的格局。主要做法：一是合理劃分網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)全覆蓋。在社區(qū)原有的行政區(qū)劃的框架下，按照“任務(wù)相當(dāng)、管理方便、界定清晰、責(zé)任明確”原則，結(jié)合社區(qū)人口分布，考慮居民住宅、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、社區(qū)公用設(shè)施等情況，以300—500戶為標(biāo)準(zhǔn)將全鎮(zhèn)8個(gè)社區(qū)劃分為51個(gè)網(wǎng)格。二是整合各界力量，打造社區(qū)治理隊(duì)伍。按照一個(gè)單元網(wǎng)格一支服務(wù)管理工作團(tuán)隊(duì)的原則，全面構(gòu)建“3+X”模式?！?”即網(wǎng)格長(zhǎng)、協(xié)管員、督導(dǎo)員?！癤”指網(wǎng)格可以根據(jù)具體需求配置相應(yīng)的社會(huì)參與員。目前，參與到社區(qū)網(wǎng)格化治理的人員包括有志愿者、退休干部職工黨員和其他社會(huì)各界人士，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源大整合，大動(dòng)員。三是強(qiáng)化宣傳營(yíng)造濃厚氛圍。各社區(qū)黨支部、居委會(huì)都在所屬社區(qū)的公共活動(dòng)場(chǎng)所、宣傳欄、各個(gè)樓棟張貼宣傳材料，宣傳社區(qū)治理重要意義及本社區(qū)網(wǎng)格化治理工作進(jìn)展情況，有力提高了居民對(duì)社區(qū)治理工作認(rèn)知度、認(rèn)同感；在各個(gè)樓棟單元、小區(qū)公布各網(wǎng)格管理的責(zé)任人手機(jī)號(hào)碼等信息，并向每個(gè)住戶發(fā)放網(wǎng)格管理責(zé)任人聯(lián)系服務(wù)卡片，促進(jìn)社區(qū)治理網(wǎng)格化管理向科學(xué)化規(guī)范化精細(xì)化人性化方向發(fā)展。

二、目前我國(guó)社區(qū)治理中存在問(wèn)題分析

（一）社區(qū)治理法律法規(guī)尚不健全

1.有關(guān)社區(qū)治理的法律法規(guī)不健全，表現(xiàn)為立法滯后

我國(guó)目前現(xiàn)有的社區(qū)治理的法律法規(guī)依據(jù)，主要包括《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，《全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范單位指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、民政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》等，一些地方也根據(jù)中央立法和相關(guān)文件精神，制定了符合本地區(qū)實(shí)際的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，許多城市社區(qū)自治組織也通過(guò)協(xié)商制定了反映居民共識(shí)的自治章程、自治公約等鄉(xiāng)規(guī)民約。從現(xiàn)有的社區(qū)治理法律體系看，依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的“硬法”較少，相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件、實(shí)施辦法以及自治組織創(chuàng)設(shè)的民間法等“軟法”較多。并且，一些法律制定的時(shí)間較早，部分內(nèi)容已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，如《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》是1989年頒布的，距今20多年，其中一些規(guī)定要求已經(jīng)不能適應(yīng)目前社區(qū)治理等工作的需要。（2）法律法規(guī)在實(shí)際工作中落實(shí)不到位。如《中華人民共和國(guó)憲法》第111條明確“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，但在實(shí)踐中，社區(qū)居民委員會(huì)工作及其社區(qū)治理存在較為濃厚的“行政色彩”，各級(jí)政府及其街道辦事實(shí)上成了他們的行政上級(jí)，社區(qū)已然成為政府機(jī)關(guān)或其派出機(jī)構(gòu)的下級(jí)組織，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)自治化水平提高。

2.政府作用發(fā)揮尚不到位

城市社區(qū)治理法治化進(jìn)程中的一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是政府權(quán)力邊界不清，政府在社區(qū)治理中的“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為：一是超越權(quán)限。有的政府負(fù)責(zé)人及其所屬部門過(guò)多地介入本應(yīng)由社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)服務(wù)組織管理的事務(wù)，并且直接介入社區(qū)居民的自治和社區(qū)服務(wù)組織的業(yè)務(wù)，把指導(dǎo)關(guān)系變成了隸屬關(guān)系甚至上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)資金投入不平衡，增加了社區(qū)對(duì)政府財(cái)政的依賴性。二是不能勇于擔(dān)當(dāng)。有的地方政府不能承擔(dān)起其應(yīng)負(fù)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，形成行政管理的“缺位”，主要表現(xiàn)在抓制度建設(shè)力度不到位，對(duì)社區(qū)工作的指導(dǎo)監(jiān)督缺失，財(cái)政資金缺乏對(duì)介入社區(qū)發(fā)展的非政府專業(yè)性團(tuán)體或社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的“資助性投入”。

3.形成共同參與、協(xié)同治理的社會(huì)力量乏力

做好城市社區(qū)治理需要社會(huì)各方力量的廣泛有序參與，形成合力。而由于宣傳力度不夠，社會(huì)各方力量沒(méi)有被調(diào)動(dòng)，參與程度不足。主要原因有：①居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同認(rèn)知感不足。許多居民對(duì)自己所在社區(qū)情況并不了解，有的甚至不知道自己所在社區(qū)有社區(qū)組織。大部分居民認(rèn)知中的社區(qū)組織只有居委會(huì)或村委會(huì)，而對(duì)社區(qū)志愿組織、業(yè)主委員會(huì)等其他社區(qū)自治組織并沒(méi)有概念。②社區(qū)治理主體沒(méi)有形成有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)同能力不強(qiáng)。目前來(lái)看，社區(qū)治理各個(gè)主體多處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，溝通聯(lián)絡(luò)不夠，沒(méi)有形成合力，在實(shí)踐中就造成了有些事務(wù)沒(méi)人管，而有些事務(wù)都來(lái)管的問(wèn)題，最終導(dǎo)致事半功倍，治理效果不好。

4.社區(qū)治理中人為因素始終存在

在社區(qū)治理中，社區(qū)干部尤其是居委會(huì)工作人員是重要的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，他們是否具有較強(qiáng)的法治意識(shí)，影響著社區(qū)治理法治化進(jìn)程?，F(xiàn)階段，參與基層社區(qū)治理的工作人員本來(lái)就缺乏，相關(guān)的社區(qū)治理人才隊(duì)伍建設(shè)更顯滯后。社區(qū)工作人員存在“機(jī)關(guān)化”傾向，辦事決策隨意性較大，違規(guī)辦事以致辦“人情”事現(xiàn)象較為突出。這在一定程度反映出社區(qū)治理中法治思維和依法治理能力水平的嚴(yán)重缺位，成為社區(qū)治理法治化的一大障礙。

三、法治視野下社區(qū)治理的路徑探析

1.強(qiáng)化社區(qū)治理法律法規(guī)建設(shè)，用法律規(guī)范，用制度管事管物管人

“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)；加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”，是黨的十八屆四中全會(huì)在社會(huì)治理領(lǐng)域的立法規(guī)劃，也是基層社區(qū)治理法治化的實(shí)踐要求。因此，必須依據(jù)社區(qū)治理的實(shí)際需要和基層社會(huì)的特點(diǎn)，制定有利于推進(jìn)社區(qū)善治的良法。

（1）立法要與時(shí)俱進(jìn)。跟緊時(shí)代發(fā)展步伐，加快立法，是推進(jìn)社區(qū)治理法治化不可或缺的根本保證。設(shè)區(qū)市及以上的具有立法權(quán)的各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)加快制定有關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)針對(duì)社區(qū)治理的立法，立足社區(qū)治理過(guò)程中出現(xiàn)的重點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題，制定切實(shí)可行的法律法規(guī)進(jìn)行約束和規(guī)范。

（2）立法要民主。廣泛聽(tīng)取社會(huì)各個(gè)階層人民群眾意見(jiàn)建議，制定符合實(shí)際的法律法規(guī)，這是中國(guó)特色社會(huì)主義立法的本質(zhì)要求。因此，立法機(jī)關(guān)不能只根據(jù)有關(guān)部門或少數(shù)人或僅憑自己所掌握的情況，形成的判斷來(lái)立法，而應(yīng)該深入基層調(diào)研，吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约案鹘缛罕姶淼囊庖?jiàn)建議基礎(chǔ)上制定出切合實(shí)際、體現(xiàn)民意、針對(duì)性強(qiáng)、具有可操作性的社區(qū)治理的法律法規(guī)。

2.堅(jiān)持依法治理，切實(shí)提高各級(jí)干部法治思維能力和法治治理能力

習(xí)近平總書(shū)記一再?gòu)?qiáng)調(diào)，各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)帶頭厲行法治，他在主持中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“努力推動(dòng)形成辦事依法，遇事找法，解決問(wèn)題用法，化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作”。 社區(qū)是離老百姓最近的地方，社區(qū)干部是否具有法治思維和依法辦事的能力，直接影響老百姓對(duì)社區(qū)治理法治化的信心。因此，必須重視社區(qū)干部法治意識(shí)的提高，培養(yǎng)社區(qū)干部的法治思維和能力。

（1）強(qiáng)化教育培養(yǎng)。廣大社區(qū)干部要充分意識(shí)到依法治理的重要性，自覺(jué)加強(qiáng)學(xué)習(xí)。政府要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)干部的法治能力的培養(yǎng)，并將干部法治能力作為重要的考核依據(jù)。

（2）堅(jiān)持法治思維底線。在日常工作中自覺(jué)做到敬畏法治、遵從法治、依靠法治，一切按照法治原則和規(guī)矩辦事。

（3）自覺(jué)接受監(jiān)督。社區(qū)干部要有法治意識(shí)，將各項(xiàng)工作納入依法治理的軌道，在使用權(quán)力的時(shí)候，自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

3.科學(xué)、準(zhǔn)確定位各級(jí)政府在社區(qū)治理中的角色地位

實(shí)現(xiàn)“‘小政府、大社會(huì)的要求，促使行政權(quán)力逐步從社區(qū)治理領(lǐng)域退出，由社區(qū)居民自己管理自己的事情、自己決定自己的重大事項(xiàng)，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的依法自治”是社區(qū)治理的最終目標(biāo)。當(dāng)前，必須準(zhǔn)確定位政府在社區(qū)治理活動(dòng)中的角色地位，從而構(gòu)建“有限權(quán)力的有效政府”。

（1）明確角色定位。各級(jí)人民政府在社區(qū)建設(shè)發(fā)展與治理中的定位，應(yīng)是“制定規(guī)則、提供支持、規(guī)劃協(xié)調(diào)，監(jiān)督保障”，保證社區(qū)治理沿著自治的方向健康發(fā)展，讓居民所需要的各項(xiàng)服務(wù)能夠得到實(shí)現(xiàn)。

（2）明確職責(zé)邊界。政府應(yīng)分清應(yīng)當(dāng)做的事項(xiàng)和可給予幫助的事項(xiàng)，而不是對(duì)所有社區(qū)治理事項(xiàng)大包大攬。對(duì)于自治組織能夠自己解決的問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)、放手，做到不干預(yù)、不包辦。

4.加大宣傳力度，形成共識(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與治理積極性

社區(qū)治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，因此，居民與社會(huì)組織的參與度是關(guān)鍵。

（1）積極引導(dǎo)居民在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。通過(guò)廣泛建立社區(qū)網(wǎng)站、張貼宣傳材料等方式讓居民了解社區(qū)居委會(huì)工作及其社區(qū)治理要求，并通過(guò)開(kāi)展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)滿足居民的精神文化需求，引導(dǎo)居民自覺(jué)參與社區(qū)治理。

（2）加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性。社會(huì)組織是社區(qū)治理的重要力量，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)該類組織的設(shè)立和發(fā)展給予必要的支持。

（3）強(qiáng)化目標(biāo)認(rèn)同。通過(guò)協(xié)商、合作、互動(dòng)、共建，增進(jìn)對(duì)共同目標(biāo)的認(rèn)同，進(jìn)而采取共同行動(dòng)，激發(fā)各方參與主體的活力和積極性，實(shí)現(xiàn)政府指導(dǎo)與社會(huì)（區(qū)）自我調(diào)節(jié)、居委會(huì)自治的良性互動(dòng)。

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作者簡(jiǎn)介：

陳翠萍，漢族，女，福建三明人，法學(xué)學(xué)士，中共寧化縣委黨校助理講師。