適應(yīng)性治理視域下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)

賈寧鳳，耿佳麗，侯俊虎

（1.山西大學(xué)黃土高原研究所，山西太原030006；2.山西大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，山西太原030006；3.寧武縣國土資源局，山西寧武036700）

適應(yīng)性治理視域下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)

賈寧鳳1，耿佳麗2，侯俊虎3

（1.山西大學(xué)黃土高原研究所，山西太原030006；2.山西大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，山西太原030006；3.寧武縣國土資源局，山西寧武036700）

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)村土地問題日益凸顯，而土地確權(quán)是解決這些難題的敲門磚。運(yùn)用適應(yīng)性治理理念，以山西省10個村莊的調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)，指出目前農(nóng)村土地確權(quán)在取得重大進(jìn)展的同時，也存在諸多不確定性和復(fù)雜性，包括確權(quán)參與主體眾多，各主體間能否配合得當(dāng)存在不確定性；農(nóng)戶缺乏對確權(quán)政策的學(xué)習(xí)，無法與測量人員和村委會形成良好互動；確權(quán)中糾紛與矛盾眾多，處理周期無法預(yù)測；土地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程慢，確權(quán)目的難以真正實現(xiàn)。并提出促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的對策，旨在為土地確權(quán)工作的開展起到一定的指導(dǎo)作用。

適應(yīng)性治理；復(fù)雜性；不確定性；農(nóng)村土地確權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利的確認(rèn)，對農(nóng)民的每一宗承包經(jīng)營的土地發(fā)放“身份證”，明確經(jīng)營權(quán)的主體歸屬，并以物權(quán)的方式進(jìn)行登記管理[1]。2013年的中央一號文件正式提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5 a時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，標(biāo)志著我國土地制度進(jìn)入一個新時代。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)（簡稱“農(nóng)村土地確權(quán)”）成為近2 a的研究熱點(diǎn)，有學(xué)者指出，我國農(nóng)村承包地地籍管理混亂，產(chǎn)權(quán)不明晰，嚴(yán)重影響我國新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，必須開展農(nóng)村土地確權(quán)工作[2-3]；此外，隨著新型城鎮(zhèn)化的深入，農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程加快，隨之帶來嚴(yán)重的土地撂荒、棄耕和粗放經(jīng)營問題[4-5]，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)停滯。要想解決這一難題，必須使土地“活起來”，將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)資源逐漸向種植能手轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營[6-8]，為此，必須打破一家一戶的土地承包制，調(diào)整現(xiàn)行的土地制度，第一步即是農(nóng)村土地確權(quán)。但目前農(nóng)村土地確權(quán)工作在地方落實時受各種因素影響，開展并不順利[9-10]。因此，筆者擬從適應(yīng)性治理角度出發(fā)，以山西省10個村莊的農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析農(nóng)村土地確權(quán)工作中出現(xiàn)的復(fù)雜性與不確定性，進(jìn)而提出促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的對策，為確權(quán)工作的順利開展提供一定的指導(dǎo)作用。

1 理論基礎(chǔ)

目前，國際上關(guān)于“社會—生態(tài)”復(fù)雜系統(tǒng)的理論研究出現(xiàn)適應(yīng)性管理、共管、適應(yīng)性治理等新的管理模式。適應(yīng)性管理起源于20世紀(jì)80年代初HOLLING對“集中式專家管理”的科學(xué)批判，認(rèn)為其忽視了生態(tài)系統(tǒng)過程的復(fù)雜性和不確定性，提出“適應(yīng)性管理”的概念，后經(jīng)學(xué)者不斷完善，并達(dá)成一致意見，認(rèn)為適應(yīng)性管理是資源管理正式反復(fù)的過程，這個過程通過結(jié)構(gòu)化回饋程序增加系統(tǒng)知識來承認(rèn)不確定性和實現(xiàn)管理目標(biāo)[11]。21世紀(jì)初，有學(xué)者提出適應(yīng)性共管概念，其實質(zhì)就是一種治理過程，是一種多邊、多中心的互動過程[12]?；谶@種判斷，2009年奧斯特羅姆及其同事進(jìn)一步提出適應(yīng)性治理，其解決的是多元行動者和多元利益主體的集體行動問題[13]。筆者結(jié)合學(xué)者的研究[14-17]，認(rèn)為適應(yīng)性治理是針對“社會—生態(tài)”復(fù)雜系統(tǒng)提出的一種強(qiáng)調(diào)多元主體合作，在實踐中學(xué)習(xí)的新型治理模式，是一個社會共同分享權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)和過程，其將正式機(jī)構(gòu)、非正式團(tuán)體/網(wǎng)絡(luò)以及在多尺度下的個體組合起來達(dá)成合作性的環(huán)境管理目標(biāo)，目的是應(yīng)對復(fù)雜性與不確定性，核心是管理體制需有足夠的彈性，路徑是通過利益相關(guān)者的多元互動，決策過程的開放和透明，信息流橫向與縱向的自由獲取，增加制度的適應(yīng)能力。

2 農(nóng)村土地確權(quán)中的復(fù)雜性和不確定性

目前，農(nóng)村土地確權(quán)工作正在各地有序進(jìn)行。本研究采取隨機(jī)抽樣法，選取山西省6個地級市的10個村莊進(jìn)行調(diào)研，通過實地問卷調(diào)查和訪談獲取所需數(shù)據(jù)。首先對每個村莊進(jìn)行整體調(diào)查，包括村莊的土地利用現(xiàn)狀、人口以及土地確權(quán)工作的進(jìn)展情況（表1）；其次每個村莊隨機(jī)抽樣進(jìn)行5份農(nóng)戶調(diào)查，著重調(diào)查農(nóng)戶對土地確權(quán)的認(rèn)識。

表1 調(diào)研村莊的基本情況

由調(diào)查可知，各地村委會在確權(quán)過程中都積極配合確權(quán)工作，認(rèn)為土地確權(quán)有利于村莊地籍的規(guī)范管理，村莊均采用確權(quán)確地的確權(quán)方式。自上而下的土地確權(quán)好處很多，但地方落實困難重重，土地確權(quán)中很多問題易產(chǎn)生糾紛，確權(quán)目標(biāo)難以實現(xiàn)。筆者結(jié)合調(diào)研，總結(jié)出確權(quán)工作開展中隱藏的復(fù)雜性和不確定性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 參與主體眾多，存在各主體間能否配合得當(dāng)?shù)牟淮_定性

農(nóng)村土地確權(quán)是自上而下的指令，參與主體多樣，包括政府相關(guān)部門、村委會、農(nóng)戶及測量人員等，需要各主體間緊密配合（表2）。由于各主體所起的作用和利益不同，尤其是農(nóng)戶的分類復(fù)雜，所謂“眾口難調(diào)”，再加之各主體對確權(quán)政策認(rèn)知程度不同，為確權(quán)工作的開展埋下了諸多不確定性，一旦各利益相關(guān)者間溝通協(xié)調(diào)不好，確權(quán)工作將難以順利開展。

表2 農(nóng)村土地確權(quán)中各利益相關(guān)者及其功能

2.2糾紛與矛盾層出不窮，處理周期無法預(yù)測

在土地確權(quán)過程中，常出現(xiàn)以下幾類糾紛：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)主體間的矛盾。調(diào)查村莊的承包地確權(quán)均以二輪承包時的土地證為依據(jù)，鎖定了可以參與農(nóng)村土地確權(quán)資格的農(nóng)戶范圍，引發(fā)村民與村集體以及村民間的矛盾；二是由于農(nóng)戶外出打工，承包地逐漸退化為荒草地，指界時出現(xiàn)承包地四至不清的情況；三是二輪承包土地證的合同面積與實測面積差別很大；四是部分村莊農(nóng)戶將農(nóng)用地非農(nóng)化變?yōu)檎亍ＶT多矛盾和問題使得如何確定本次確權(quán)的承包者和承包面積成為難題。面對各種糾紛事件，各村負(fù)責(zé)人表示無經(jīng)驗可循，處理辦法各有不同，加之大多數(shù)農(nóng)戶本著“土地不能失，利益不能損”的原則，使得糾紛處理難度加大，處理周期無法預(yù)測，影響確權(quán)進(jìn)度，埋下諸多矛盾的引子，影響村莊團(tuán)結(jié)，加大村莊的治理成本。

2.3 農(nóng)戶缺乏對土地確權(quán)相關(guān)政策的學(xué)習(xí)和了解

調(diào)查表明，將近70%的農(nóng)戶了解土地確權(quán)政策，但農(nóng)戶所指的了解，只是聽說過此項政策，大多數(shù)農(nóng)戶表示不知道確權(quán)具體確定哪些方面，最后是否要發(fā)證，對土地確權(quán)的認(rèn)識僅停留在老百姓口頭閑聊不知道對與錯的言談之間，村委會沒有做更多的宣傳。而且部分55歲以上的農(nóng)戶對確權(quán)政策持無所謂的態(tài)度，認(rèn)為自己每天耕種的土地不可能隨意被剝奪、被占用，并非需要證件才能證明是自己的，所以，對土地是否進(jìn)行確權(quán)無所謂。因此，在確權(quán)過程中，農(nóng)戶配合確權(quán)工作的積極性不高，難以和測量隊以及村委會達(dá)成良好的互動，而且測量人員跟農(nóng)戶的交流很少，很多農(nóng)戶并不知道測量后自己的承包地面積是多少，使得部分農(nóng)戶對確權(quán)工作的滿意度不高。

2.4 土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度慢，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營成為未知數(shù)

土地確權(quán)的目的之一是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地生產(chǎn)率。在調(diào)查過程中，各村村長表示確權(quán)后村莊內(nèi)承包地流轉(zhuǎn)數(shù)量并未發(fā)生變化，確權(quán)與否對土地流轉(zhuǎn)無過多的影響。截至2015年，調(diào)查村莊承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占15.91%，全部為農(nóng)戶自發(fā)的小范圍流轉(zhuǎn)；且超過60%的農(nóng)民沒有流轉(zhuǎn)土地的愿望，因為流轉(zhuǎn)需要動機(jī)和利益誘導(dǎo)，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營帶來的收益不穩(wěn)定的狀態(tài)下，在農(nóng)民的生計還沒有處在一個迫在眉睫的狀態(tài)下，很多農(nóng)戶選擇自己種植農(nóng)地。當(dāng)確權(quán)頒證后，土地產(chǎn)權(quán)更加明晰，農(nóng)戶對土地的維權(quán)意識加強(qiáng)，有可能固化目前土地細(xì)碎化的現(xiàn)狀，而且無論是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，還是專業(yè)大戶規(guī)模流轉(zhuǎn)，都要與分散的農(nóng)戶打交道，只要少數(shù)農(nóng)戶不轉(zhuǎn)出土地，就不可能實現(xiàn)集中連片種植，因此，土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營能否順利開展面臨較大挑戰(zhàn)。

3 適應(yīng)性治理視域下促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的對策

綜上所述，在土地確權(quán)過程中，已經(jīng)出現(xiàn)各類矛盾與糾紛，阻礙確權(quán)進(jìn)度和確權(quán)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，各參與主體必須直視確權(quán)工作的復(fù)雜性和不確定性，采用適應(yīng)性治理理念來化解難題。

3.1 樹立在實踐中學(xué)習(xí)的理念，轉(zhuǎn)變干部與農(nóng)戶的思想意識

適應(yīng)性治理實質(zhì)是學(xué)習(xí)的過程，在確權(quán)過程中由于各種不確定的因素導(dǎo)致工作擱置，這就要求行動團(tuán)體及時做出回應(yīng)，不斷調(diào)整確權(quán)的方法和對象，直到確權(quán)結(jié)果使各方均達(dá)到利益最大化，確權(quán)目的才能真正實現(xiàn)。對于地方政府，應(yīng)加強(qiáng)對村干部的培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)確權(quán)政策，學(xué)習(xí)確權(quán)試點(diǎn)中出現(xiàn)問題的解決方案，總結(jié)試點(diǎn)中解決糾紛事件的經(jīng)驗教訓(xùn)；對于村委會，應(yīng)加大對土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的政策宣傳，讓農(nóng)民清楚確權(quán)頒證后可以獲得哪些權(quán)利，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益表現(xiàn)在哪里；對于農(nóng)戶，應(yīng)加強(qiáng)土地權(quán)屬意識，加強(qiáng)對確權(quán)政策的了解，積極有效地配合確權(quán)工作，只有對每個程序、每條規(guī)范，農(nóng)民都完全認(rèn)知后，才會積極自愿地參與到土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)中，提高農(nóng)戶對確權(quán)工作的配合度與滿意度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

3.2 建立以村委會為橋梁的多元化治理主體，加強(qiáng)各主體間的合作

適應(yīng)性治理主張主體的多元化和主體權(quán)威的多元化，打破了以政府或?qū)＜覟楹诵牡臋?quán)威，融合多角度的觀念，產(chǎn)生更好的結(jié)果。參與土地確權(quán)的主體眾多，需要從中找到橋梁來銜接各方，村民委員會是最合適的選擇。村民委員會干部是按照民主選舉的方式產(chǎn)生，代表農(nóng)民的利益，深受農(nóng)民信任，其作為確權(quán)政策的基層宣傳者、解決確權(quán)糾紛事件的主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)戶與地方政府之間、農(nóng)戶與確權(quán)公司測量人員之間的溝通以及種糧專業(yè)大戶與農(nóng)戶之間的橋梁，是農(nóng)村治理中相對權(quán)威的主體，因此，要建立以村委會為橋梁的多元化治理主體，各層級政府、村委會、確權(quán)工作人員、村民及村民小組等治理主體各盡其能并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，保障資金、技術(shù)服務(wù)及時到位，這樣才能有力推動農(nóng)村土地確權(quán)的進(jìn)程，真正實現(xiàn)確權(quán)目標(biāo)。

4 結(jié)論

農(nóng)村土地資源是一個“社會—生態(tài)”復(fù)雜系統(tǒng)，農(nóng)村土地確權(quán)在地方落實時存在諸多不確定性和復(fù)雜性，包括確權(quán)參與主體眾多，各主體間能否配合得當(dāng)存在不確定性；農(nóng)戶缺乏對確權(quán)政策的學(xué)習(xí)，無法與測量人員和村委會形成良好互動；確權(quán)中糾紛與矛盾眾多，處理周期無法預(yù)測；土地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程慢，確權(quán)目的難以真正實現(xiàn)。

適應(yīng)性治理理念可以運(yùn)用到農(nóng)村土地確權(quán)工作中。要求各參與主體在農(nóng)村土地確權(quán)中加強(qiáng)合作與溝通，樹立在實踐中學(xué)習(xí)的思想，因地制宜地解決隱藏在農(nóng)村土地確權(quán)中的復(fù)雜性和不確定性。

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Study on the Verification of Rural Land Contracting Management Right from the Perspective of Adaptive Governance

JIANingfeng1，GENGJiali2，HOUJunhu3
（1.Institute ofLoess Plateau，Shanxi University，Taiyuan 030006，China；2.College ofEnvironmental&Resource Sciences，Shanxi University，Taiyuan 030006，China；3.Ningwu CountyBureau ofLand and Resources，Ningwu 036700，China）

With the development of market economy and the advancement of agricultural modernization,rural land problems are highlighted,and land right verification is the key to solve these problems.From the perspective of adaptive governance,this paper points out that the land right verification has significant progress based on the survey data of 10 villages in Shanxi province.However,there exists a lot ofuncertaintyand complexity,for example,it exists an uncertaintyofcoordination between manyparticipating subjects in land right verification,the farmers are not form a good interaction with measurement of personnel and village cadres because lack of right policy learning,there are so many disputes and conflicts in land right verification that the processing cycle can not be predict accurately, land right verification is difficult to realize the objective because the process of land scale operation is slow.Then,the paper puts forward some countermeasures to promote land right verification and land circulation,hoping to play a guiding role in land right verification work in the future.

adaptive governance;complexity;uncertainty;rural land right verification;land circulation

F321.1

A文獻(xiàn)標(biāo)識碼：1002-2481（2017）02-0277-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.33

2016-11-04

賈寧鳳（1966-），女，山西原平人，副教授，博士，主要從事土地資源評價與管理教學(xué)及科研工作。