新形勢下食品藥品安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點及預(yù)防

王夏瑋+鄭家明

摘要：隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會的進(jìn)步，人民群眾對保障食品藥品安全的呼聲越來越高，成為國內(nèi)關(guān)注的一個重點。當(dāng)前食品藥品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪不僅多發(fā)，而且樣態(tài)復(fù)雜，懲處難度較大。這就需要檢察機關(guān)進(jìn)一步發(fā)揮法律監(jiān)督職能，協(xié)同相關(guān)行政機關(guān)建立監(jiān)督制約機制，同時還要加大對食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪的懲治和預(yù)防工作力度。

關(guān)鍵詞：食品藥品安全 瀆職犯罪 權(quán)力尋租 懲治預(yù)防

“民以食為天、食以安為先”，食品藥品關(guān)涉人民群眾身體健康和生命安全，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。然而目前，我國食品藥品安全形勢依然嚴(yán)峻。近年來，我國相繼發(fā)生三聚氰胺奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑、齊二藥假藥案、毒膠囊、非法疫苗等重大事件，影響惡劣。在這些重大事件的背后，無一例外不折射出食藥安全監(jiān)管存在的嚴(yán)重問題，而造成監(jiān)管不力的一個重要因素就是行業(yè)監(jiān)管人員的瀆職與貪腐。那么，我國食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪到底處于什么狀況，具有哪些發(fā)案規(guī)律和特征等，這是本文重點探討的話題。

一、食品藥品安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件基本情況

據(jù)2015年最高人民檢察院公報顯示，2014年全國檢察機關(guān)共查辦食品藥品生產(chǎn)流通和監(jiān)管執(zhí)法等領(lǐng)域查辦職務(wù)犯罪2286人。2014年1月至2015年6月，全國檢察機關(guān)共立案查辦食品安全領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件405件486人，瀆職犯罪案件429件652人。[1]就四川省而言，檢察機關(guān)AJ2013案件統(tǒng)計系統(tǒng)統(tǒng)計顯示，2013年1月至2016年7月，四川省檢察機關(guān)共查辦食品安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪51件60人。[2]

為彌補案例缺陷，本文以“中國裁判文書網(wǎng)”[3]公布的生效判決為依據(jù)，通過輸入“食品藥品+具體職務(wù)犯罪罪名”等關(guān)鍵詞索引方式+逐案甄別的方式整理出2013—2016年全國食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件共計119件164人（基于行文方面，以下簡稱“公布案例”）。通過分析上述案例，歸納出我國食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪的八個特點：

（一）食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件查處率低，案件分布廣

近年來，我國加大對危害食藥安全普通刑事犯罪的打擊力度，最高人民檢察院公報顯示，2014年全國檢察機關(guān)起訴制售有毒有害食品、假藥劣藥等犯罪16428人，2015年起訴危害食品藥品安全犯罪13240人。但是，對于相關(guān)執(zhí)法人員的追究則明顯不到位，案件查處率低下，往往是在發(fā)生嚴(yán)重食品藥品犯罪、被媒體曝光后才不得不對相關(guān)人員進(jìn)行查處。另外，裁判文書網(wǎng)公布案例，涉及全國24個省份（見圖表一），分布較廣。

（二）觸犯罪名多，瀆職犯罪表現(xiàn)突出

由于案情復(fù)雜，部分案件存在一案數(shù)罪或一人數(shù)罪的情況，公布案例實際涉及10個類罪名、185個具體罪名（見圖表二）。統(tǒng)計顯示，貪賄犯罪案件72個，瀆職犯罪案件113個，證實食藥安全領(lǐng)域瀆職犯罪高發(fā)、易發(fā)、多發(fā)。

（三）受賄、瀆職雙料犯罪并存

從立案情況看，被告人同時觸犯受賄罪和瀆職犯罪的案件有16件。如深圳市觀瀾動植物防疫檢疫中心原主任何某某受賄、食品監(jiān)管瀆職案，[4]何某某多次收受屠宰場承包人、生豬批發(fā)經(jīng)營者徐某的賄賂款人民幣118.5萬元，不認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致大量未經(jīng)檢驗檢疫的生豬以及屠宰場內(nèi)的死豬流向市場。另外，基于權(quán)錢交易的本質(zhì)屬性，受賄和瀆職往往具有伴生性，故實踐中沒有數(shù)罪并罰，不代表不存在數(shù)罪。如漢中市食品藥品檢驗檢測中心原副所長蔡某某受賄案，[5]蔡某某在接受委派、代表陜西省藥監(jiān)局全省十二家藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行GMP認(rèn)證檢查驗收期間，先后收受咸陽鴻玖藥業(yè)有限公司等七家企業(yè)好處費3.5萬元，幫助上述存在問題的七家企業(yè)通過企業(yè)認(rèn)證檢查，雖未宣告瀆職犯罪，但蔡某某的瀆職行為非常明顯。

（四）發(fā)案主體多元化、實權(quán)化

從被告人身份而言，廳級以上4人，處級29人，科級干部119人占主導(dǎo)，無身份人員12人（見圖表三）。 其中，單位一把手犯罪案件17人，占全部案件的10.4%，其他犯罪主體雖然級別較低，但多為關(guān)鍵崗位一線工作人員，在食品藥品監(jiān)管方面具有“絕對權(quán)力”。如：某屠宰場協(xié)檢員趙某某，[6]負(fù)責(zé)生豬檢疫工作，明知是注水豬，為讓屯屠宰場獲利，未按規(guī)定程序檢疫，并未按規(guī)定履行通知檢疫向主管部門通報的職責(zé)，直接下達(dá)準(zhǔn)宰通知書、檢疫合格通知書，致使約2000余頭注水生豬經(jīng)屠宰后銷售。甚至，個別案件出現(xiàn)家庭式腐敗現(xiàn)象，如：被告人鄧某[7]伙同其丈夫農(nóng)某甲，利用農(nóng)某甲擔(dān)任靖西縣衛(wèi)生局局長的職務(wù)便利，索取他人財物5萬元，為他人謀取利益。

（五）“50歲+”犯罪現(xiàn)象較為明顯

一般認(rèn)為，行政執(zhí)法領(lǐng)域的職務(wù)犯罪存在作案年齡年輕化的特征，行為人發(fā)案年齡集中在30-50歲之間。[8]然而，公布案例顯示，被告人30歲（不含）以下0人，30-39歲14人，40-49歲23人，50-59歲27人，60以上2人，未知年齡98人。[9]從已知年齡的情況看，50歲以上執(zhí)法人員發(fā)案率高達(dá)44%。側(cè)面反映出，不少執(zhí)法者都抱有“權(quán)力不用過期作廢”和“退休前撈一把”的想法。

（六）窩案、串案比率較高

食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉案單位廣，牽扯環(huán)節(jié)多，在很多案件中，涉案人員具有連帶性，多為上下級、同事或朋友，有時交叉作案，有時相互勾結(jié)共同作案。從公布案例看，食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪窩串案高達(dá)40%。如河南省民權(quán)縣食藥局副局長楊某某、藥品稽查大隊長段某某、檢驗員王某某共同共同騙取舉報獎5萬元并予以私分。[10]另外，2015年最高人民檢察院通報了江西高安病死豬瀆職系列案件，[11]高安市畜牧水產(chǎn)局正副局長、豐城市畜牧水產(chǎn)局黨組成員、商務(wù)局副局長等16人被“一鍋端”。

（七）發(fā)案環(huán)節(jié)和犯罪形式多元化

食藥安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪主要發(fā)生在相關(guān)職能部門食藥監(jiān)督過程中，但作為普通行政單位同樣存在其他類型的職務(wù)犯罪。通過對119個案件的分析，職務(wù)犯罪分布情況為：食藥監(jiān)督84件，工程建設(shè)15件，財務(wù)管理14件，人事管理6件。

僅就食藥監(jiān)督過程的職務(wù)犯罪而言，因執(zhí)法主體[12]和具體權(quán)限的差別，犯罪形式具有較大差異。

1.工商系統(tǒng)的職務(wù)犯罪多發(fā)生在食品流通和藥品、保健食品廣告活動監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)。如：桃源縣工商局舒某某[13]對應(yīng)當(dāng)依法取締的雪松精煉油廠沒有及時調(diào)查監(jiān)管、立案查處，且在立案查處時處罰措施不當(dāng)，致使該廠持續(xù)無證無照生產(chǎn)多年，導(dǎo)致利用“地溝油”生產(chǎn)加工的955噸食用油流入市場；高碑店市工商局蔡某、楊某[14]未認(rèn)真履行監(jiān)督管理職責(zé)，致使高碑店市電視臺長期違法發(fā)布藥品、醫(yī)療廣告的行為得到制止，給國家造成經(jīng)濟損失110.21萬元。

2.質(zhì)檢系統(tǒng)職務(wù)犯罪多發(fā)生在行政審批和食品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)。如：自貢市質(zhì)監(jiān)局趙某某[15]為瀘州市江陽區(qū)分水文明酒廠違規(guī)辦理白酒生產(chǎn)許可證，收受該廠負(fù)責(zé)人牟某甲送給的12萬元現(xiàn)金；菏澤市質(zhì)監(jiān)督局李某、范某[16]明知某食品公司將其食品生產(chǎn)許可證出租、出借給他人而不予制止和處罰、對送檢的亞峰牌腐竹的檢驗報告不認(rèn)真查看、對抽檢的腐竹不知道檢驗結(jié)果，致使147萬余元不合格腐竹流入市場。

3.商務(wù)系統(tǒng)職務(wù)犯罪多發(fā)生在病害生豬無害化處理監(jiān)督環(huán)節(jié)。如：漣源市商務(wù)局原副局長梁某甲、黨組書記劉某甲、綜合執(zhí)法大隊大隊長助理周某甲等人，[17]先后濫用對病害豬無害化處理的監(jiān)管及無害化處理數(shù)據(jù)的審核報送職責(zé)，安排漣源市定點屠宰場的被告人廖某甲等人制作虛假的病害豬無害化處理專項補貼資金共計248.61萬元，并非法分配和截留使用。

4.食藥監(jiān)系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)案點較為分散，犯罪形式更加多樣。如：眉山市東坡區(qū)食藥監(jiān)局原局長陳某[18]協(xié)助某醫(yī)藥公司落戶，收取賄賂30萬元；吉林省食品藥品監(jiān)督管理局行政審批辦公室原副主任王某某[19]為某醫(yī)藥公司辦理《藥品經(jīng)營許可證》變更等事項提供幫助，收取好處費5萬元；金華市藥局原副局長盛某某[20]在醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊審批、醫(yī)療器械出口銷售證明審批和日常監(jiān)管等事項中給予某醫(yī)藥公司關(guān)照，先后六次收受該公司法定代表人吳某所送的共計價值人民幣382700元的財物。

（八）食藥安全領(lǐng)域瀆職犯罪判罰過輕

從食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪公布案例看，除去貪賄犯罪和貪賄、瀆職交織的案件，單純?yōu)^職犯罪案件有58件97人。從這些案件的處罰結(jié)果看，判處免于刑事處罰的79人，占瀆職犯罪的81%；判處緩刑的16人，占瀆職犯罪的17%；實際執(zhí)行有期徒刑的僅有2人，僅占瀆職犯罪的2%（見圖表五）。

二、食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪的成因

（一）市場經(jīng)濟背景下的權(quán)力尋租[21]沖動

隨著市場經(jīng)濟快速發(fā)展，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)急劇變化，一定程度上為行政執(zhí)法腐敗的發(fā)生提供了社會基礎(chǔ)。在拜金主義思想的影響下，少數(shù)執(zhí)法人員把執(zhí)法權(quán)當(dāng)做特權(quán)，權(quán)力尋租成為一種難以抑制的沖動。而一些經(jīng)營者看中行政執(zhí)法者手中的權(quán)力，采用各種手段積極對其拉攏腐蝕，少數(shù)執(zhí)法人員經(jīng)不住誘惑與其一拍即合，在接受好處后為其撐保護(hù)傘，出點子、賣面子、通路子，提供各種便利，于是發(fā)生共生型腐敗。

（二）執(zhí)法監(jiān)督機制相對弱化

食藥監(jiān)督執(zhí)法者在工作的過程中接觸面太廣，因工作產(chǎn)生聯(lián)系的人太多，客觀上給單位內(nèi)部監(jiān)督帶來很大困難，執(zhí)法者如果在監(jiān)督過程中搞點小動作，是很難被發(fā)現(xiàn)的?？v向看，行政機關(guān)的監(jiān)督大多流于形式，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難。橫向看，人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會監(jiān)督等，由于信息嚴(yán)重不對稱、各自為陣等因素影響，監(jiān)督效果比較有限。

（三）自由裁量權(quán)沒有得到有效控制

由于立法的滯后性和社會關(guān)系的復(fù)雜多變性，在行政執(zhí)法過程中，必須賦予行政執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)，使他們在法律沒有規(guī)定的情況下按照自己的最佳判斷選擇最佳時機做出行政行為，以此彌補法律的缺陷。然而，由于行政自由裁量權(quán)具有選擇性和任意性的特點，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機關(guān)工作人員可以相對自由地決定作為或不作為。在實際生活中，違法行為與犯罪行為之間并不是十分明顯，有的行政執(zhí)法人員甚至把處罰幅度當(dāng)成自己的絕對權(quán)力，處罰的輕重全憑個人喜好，這些都為其濫用權(quán)力提供了便利條件。

三、預(yù)防食品藥品監(jiān)管人員職務(wù)犯罪的思考

（一）加大懲治和預(yù)防食藥安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪工作力度

1.進(jìn)一步加大懲治力度。食品安全違法成本過低，是導(dǎo)致該領(lǐng)域職務(wù)犯罪高發(fā)的重要原因。因此，必須從嚴(yán)打擊該領(lǐng)域職務(wù)犯罪，增加執(zhí)法者的違法成本。一是加強對食品監(jiān)管部門的監(jiān)管，堅持從食品安全犯罪中倒查相關(guān)職務(wù)犯罪，嚴(yán)厲追責(zé)。二是加大對食藥安全瀆職犯罪的刑事處罰力度，建立起以監(jiān)禁刑為常態(tài)、非監(jiān)禁刑為例外的處罰機制。

2.強化職務(wù)犯罪預(yù)防職能。一是在食藥安全領(lǐng)域建立預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，加強法制宣傳和警示教育。二是建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制，防止行政執(zhí)法機關(guān)以罰代刑而不移送刑事犯罪案件。三是積極開展檢察建議活動，推動發(fā)案單位建立健全內(nèi)部規(guī)章制度，防止和減少執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的發(fā)生。

（二）深化監(jiān)督制約機制

1.有效強化內(nèi)部監(jiān)督。對容易出現(xiàn)錢權(quán)交易、容易出現(xiàn)執(zhí)法不作為問題的崗位和環(huán)節(jié)進(jìn)行重點監(jiān)督，堅持日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合，確立督查督辦制度。建議統(tǒng)一開發(fā)食品“從農(nóng)田到餐桌”、藥品從研制到使用等全程動態(tài)監(jiān)督管理平臺，強化系統(tǒng)性監(jiān)管。

2.完善政務(wù)公開。將食品藥品監(jiān)管部門所涉及的權(quán)力公之于眾，公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、處罰幅度、執(zhí)法結(jié)果、執(zhí)法工作總結(jié)、舉報監(jiān)督電話等事項，使食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力有較強的公開性和透明度。

3.積極鼓勵社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督。政府部門應(yīng)支持公眾、媒體第一時間披露食品安全事件，支持媒體對食品安全事件的問責(zé)進(jìn)行監(jiān)督等。

（三）建立健全行政自由裁量權(quán)的規(guī)范機制

1.加強行政立法，提高立法的水平和質(zhì)量。建議取消一些較為模糊、寬泛的規(guī)定，嚴(yán)格限定減輕、從輕或免予處罰的適用條件，壓縮操作空間。

2.加強程序控制，通過設(shè)立更加嚴(yán)格的行政程序規(guī)則對執(zhí)法行為加以控制和限制。

3.建立完善的執(zhí)法責(zé)任追究制度，從執(zhí)法規(guī)范角度實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制。違法不究必然導(dǎo)致有法不依，只有實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，做到有錯必究，違法必究，才能使行政執(zhí)法責(zé)任制落到實處。

注釋：

[1]新華網(wǎng)：《最高檢：嚴(yán)查食品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-08/05/c_128096

295.htm，訪問日期：2016年11月25日。

[2]需要指出的是，統(tǒng)計結(jié)果并不代表真實的數(shù)據(jù)。經(jīng)過抽查，個別案件存在基本信息錄入錯誤的情況，有的案件作案人是國有食品企業(yè)高管，有的案件實際屬于其他領(lǐng)域犯罪。因此，實際發(fā)生在食品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪數(shù)量較少。由于檢察機關(guān)AJ2013案件統(tǒng)計系統(tǒng)功能上的缺陷，無法對全省藥品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪進(jìn)行統(tǒng)計。另外，因為案管系統(tǒng)較為混亂，加上部分案件尚未辦結(jié)，案例收集比較困難。

[3]“中國裁判文書網(wǎng)”于2013年7月正式開通，作為生效裁判文書的官方發(fā)布平臺，其案例、數(shù)據(jù)具有權(quán)威性和真實性。但是，裁判文書的公開有一個逐步推進(jìn)的過程，公布的案例僅僅是其中的部分案例。

[4]參見（2013）深寶法龍刑初字第572號刑事判決書。

[5]參見（2014）雁刑初字第00697號刑事判決書。

[6]參見（2014）經(jīng)開刑初字第00281號刑事判決書。

[7]參見（2015）百刑終字第306號刑事判決書。

[8]參見呂曉蓓：《行政執(zhí)法領(lǐng)域職務(wù)犯罪情況調(diào)查》，載《山東大學(xué)學(xué)報》2012年第4期。

[9]根據(jù)最高人民法院《關(guān)于在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》，人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書時，應(yīng)當(dāng)刪除自然人家庭住址、身份證號碼等個人信息。有的法院在裁判文書上網(wǎng)公開時甚至隱去了被告人年齡，所以根據(jù)公布判決書，無法核實98名被告人發(fā)案年齡。

[10]參見（2014）民刑初字第184號刑事判決書。

[11]人民網(wǎng)：《最高檢通報11起危害食品安全犯罪典型案例6起為瀆職》，http：//legal.people.com.cn/n/2015/0805/c42510-27414852.html，訪問日期：2016年11月28日。

[12]從國務(wù)院食品安全委員會（2010年成立）的組成部門來看，食品安全的管理涉及多個部門。如國務(wù)院食安辦負(fù)責(zé)食品監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)；衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)；工商部門監(jiān)管流通環(huán)節(jié)；農(nóng)業(yè)部監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；商務(wù)部門主管食品流通行業(yè)；食藥監(jiān)管局監(jiān)管消費環(huán)節(jié)；質(zhì)檢總局監(jiān)管生產(chǎn)加工和進(jìn)出口活動；工信部管理食品工業(yè)行業(yè)；公安機關(guān)打擊食品安全犯罪等。2013年3月，國家食藥監(jiān)局改名為“國家食藥監(jiān)總局”，食品安全過去分段管理的“九龍治水”局面結(jié)束，部分地區(qū)將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的職能進(jìn)行整合，實行“三合一”監(jiān)管模式。但目前食藥安全領(lǐng)域的改革還存在較大阻力，仍有許多地方對原有機構(gòu)、職能進(jìn)行了保留。從公布案案例看，尚沒有發(fā)現(xiàn)新成立的“市場監(jiān)督管理局”工作人員在履行監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)生職務(wù)犯罪的情況。案例呈現(xiàn)的還是食藥監(jiān)系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)等單位工作人員職務(wù)犯罪的情形，故本課題對常見的食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)等系統(tǒng)職務(wù)犯罪情況進(jìn)行了歸納。

[13]參見（2013）桃刑初字第216號刑事判決書。

[14]參見（2015）定刑初字第90號刑事判決書。

[15]參見（2015）自刑二終字第8號刑事判決書。

[16]參見（2015）菏開刑二初字第14號刑事判決書。

[17]參見（2014）漣刑初字第15號刑事判決書。

[18]參見（2015）眉刑終字第87號刑事判決書。

[19]參見（2013）吉刑經(jīng)終字第18號刑事判決書。

[20]參見（2013）浙金刑二終字第9號刑事判決書。

[21]尋租理論是20世紀(jì)中葉以來西方經(jīng)濟學(xué)界的熱門話題。尋租行為，在經(jīng)濟學(xué)上是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益的活動，它是市場經(jīng)濟國家和轉(zhuǎn)軌國家普遍存在的一種現(xiàn)象。一方面，政府官員行使各種政府行為，對資源進(jìn)行調(diào)控；另一方面，政府官員本身又是經(jīng)濟角度的人，如果客觀上缺乏對政府官員的有效監(jiān)督和管理，主觀上政府官員缺乏職業(yè)道德和崇高的社會責(zé)任心，那么，此時缺乏約束的政府官員就可能漸漸喪失理性，利用政府賦予的權(quán)力換取金錢以滿足其個人私利。