歐美如何保護(hù)海外公民利益

陶短房

歐美國(guó)家對(duì)海外公民利益的保護(hù)非常重視，這和歷史分不開(kāi)：歐美文化歷史上有海外拓殖傳統(tǒng)，腓尼基人、希臘人和羅馬人都在海外大肆殖民，擁有大量遠(yuǎn)離本土的僑民和殖民地，而本國(guó)政治結(jié)構(gòu)又相對(duì)松散，能否保護(hù)海外公民利益，成為能否維系宗主國(guó)統(tǒng)治的要害之一。因此早在中世紀(jì)以前，打著“保護(hù)海外公民利益”旗號(hào)的海外用兵事例就層出不窮，這一傳統(tǒng)在中世紀(jì)得到維系，并隨著大航海時(shí)代的到來(lái)和殖民狂潮的掀起而濫觴，19世紀(jì)中葉以來(lái)的歷次外國(guó)侵華和對(duì)華軍事干預(yù)，幾乎都或多或少打著“保護(hù)海外公民利益”的旗號(hào)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著聯(lián)合國(guó)的誕生和國(guó)際公法的健全，歐美傳統(tǒng)上用于保護(hù)海外公民利益的“炮艦政策”變得越來(lái)越不得人心或無(wú)法操作，取而代之的是政治壓力、外交交涉、經(jīng)濟(jì)手段和領(lǐng)事保護(hù)等，而在這些方面，歐美國(guó)家同樣是行家里手。

武力保護(hù)仍然是最后手段

盡管時(shí)過(guò)境遷，但武力保護(hù)對(duì)于許多歐美國(guó)家而言，仍然是保護(hù)海外公民利益的最后手段。如美國(guó)迄今都沒(méi)有放棄過(guò)動(dòng)用武力保護(hù)海外公民利益，他們?cè)?980年動(dòng)用突擊隊(duì)解救伊朗人質(zhì)，也曾在2009年和2012年分別在海上、陸上武裝營(yíng)救被索馬里海盜綁架的美國(guó)公民。戰(zhàn)后、尤其冷戰(zhàn)后美國(guó)的歷次用兵，幾乎都附有海外公民保護(hù)使命。

由于身為世界第一大國(guó)，美國(guó)在使用武力保護(hù)海外公民權(quán)益上很注意方式方法，最主要的特點(diǎn)是“重威懾輕打擊”，將更多資源和精力放在通過(guò)武力威懾震懾潛在對(duì)手、確保海外本國(guó)公民和利益安全上，不到萬(wàn)不得已不輕易直接動(dòng)手（這也和多次直接動(dòng)武效果不理想，及美國(guó)國(guó)內(nèi)越來(lái)越不贊成濫用戰(zhàn)爭(zhēng)手段有關(guān)）。此外，美國(guó)在海外經(jīng)常借助保安公司，或依靠在當(dāng)?shù)氐拇砣?、親美勢(shì)力行軍事保護(hù)之責(zé)，這樣可節(jié)約經(jīng)費(fèi)、減少風(fēng)險(xiǎn)，并避免一些不必要的政治麻煩。

除去美國(guó)，其他歐美國(guó)家也很重視使用武力保護(hù)海外公民權(quán)益，且英、法等有殖民傳統(tǒng)的國(guó)家在前殖民地更善于和敢于使用這種手法，其中法國(guó)因?qū)覍页晒υ诜侵奘褂梦溲b干預(yù)保護(hù)自身利益，被稱(chēng)為“非洲警察”。

戰(zhàn)后各國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土完整受到前所未有的尊重，歐美國(guó)家雖然強(qiáng)大也不得不有所顧忌，因此在一些不便直接動(dòng)武的國(guó)家，它們往往會(huì)借助聯(lián)合國(guó)的旗號(hào)保護(hù)本國(guó)海外利益。當(dāng)年在盧旺達(dá)，法國(guó)、比利時(shí)和美國(guó)等維和部隊(duì)只顧本國(guó)公民安全、不管當(dāng)?shù)仉y民死活，至今飽受詬病，但“優(yōu)先照顧本國(guó)公民和利益”確實(shí)是許多歐美國(guó)家在第三世界熱衷“維和”的第一戰(zhàn)略目標(biāo)。

海外用兵難度大、成本高，許多時(shí)候需要多國(guó)協(xié)作，這方面的典型戰(zhàn)例包括1978年扎伊爾（今剛果民主共和國(guó)）的科盧韋齊事件：當(dāng)時(shí)受蘇聯(lián)、古巴指使的雇傭軍潛入扎伊爾，占領(lǐng)礦業(yè)中心科盧韋齊，扣押2500多名法、比、美、德等歐美僑民，法國(guó)、比利時(shí)、扎伊爾、美國(guó)經(jīng)過(guò)周密策劃，展開(kāi)了聯(lián)合軍事行動(dòng)（法國(guó)和比利時(shí)出空降兵，扎伊爾出步兵并由總統(tǒng)親自督戰(zhàn)，美國(guó)出運(yùn)輸機(jī)和傘具），最終成功解救全部人質(zhì)。

外交經(jīng)濟(jì)手段靈活豐富

隨著殖民時(shí)代的過(guò)去，海外用兵的政治、經(jīng)濟(jì)代價(jià)越來(lái)越高，使用外交和經(jīng)濟(jì)手段就變得更加普遍。

如英、法等國(guó)在舊殖民地雖仍常常使用直接武力手段干預(yù)，但也越來(lái)越傾向于采用外交和經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)本國(guó)僑民利益。法國(guó)近年來(lái)固然曾為海外僑民利益在乍得、毛里塔尼亞、馬里、科特迪瓦和中非等地大打出手，更多卻采用外交交涉干預(yù)、經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)或制裁、通過(guò)代理人討價(jià)還價(jià)等手段行事，在這方面具有更多傳統(tǒng)的英國(guó)也不例外。

值得一提的是，即便世界第一軍事大國(guó)——美國(guó)，采取的也是“能不打就盡量不打”的辦法，如近年來(lái)歷次所謂“朝美人質(zhì)危機(jī)”，最終都是通過(guò)外交（包括民間外交）、經(jīng)濟(jì)（包括制裁和鼓勵(lì)）等手段加以解決的，前總統(tǒng)吉米·卡特還因?yàn)榻?jīng)常擔(dān)負(fù)這類(lèi)使命被推崇為“民間外交家”。

在動(dòng)用外交、經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)海外利益方面，歐美國(guó)家注重“盡量減少中間環(huán)節(jié)”，避免過(guò)度依賴(lài)某些“中間人”，這是汲取了歷史上經(jīng)常因中間環(huán)節(jié)過(guò)多而誤事，以及被中間人有意坑害或無(wú)意耽擱的教訓(xùn)。

不過(guò)在某些手段上歐美國(guó)家存在差異。比如“是否可以用贖金救人”，美國(guó)和法國(guó)就大相徑庭，前者不但堅(jiān)決拒絕政府出贖金，也立法嚴(yán)禁私人繳納贖金，以免“變相鼓勵(lì)和資助恐怖主義”，而后者則主張“人質(zhì)安全第一”，對(duì)繳納贖金持開(kāi)放態(tài)度。

使領(lǐng)館是海外僑民避風(fēng)港

在領(lǐng)事保護(hù)方面，歐美國(guó)家顯得頗為成熟，其使領(lǐng)館善于捕捉所在國(guó)政治領(lǐng)域的危險(xiǎn)信號(hào)，并及時(shí)發(fā)布旅行預(yù)警，提前提醒本國(guó)公民注意旅行安全。一旦危險(xiǎn)事件發(fā)生，這些使領(lǐng)館也會(huì)及時(shí)公布詳細(xì)的危險(xiǎn)程度研判，供有意旅行的本國(guó)公民參考，如菲律賓人質(zhì)事件、烏克蘭危機(jī)、也門(mén)危機(jī)、埃及西奈半島墜機(jī)事件等發(fā)生后，法國(guó)、英國(guó)使館均在網(wǎng)站上發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)危險(xiǎn)程度確定旅行風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。值得一提的是，按照國(guó)外慣例，除非最嚴(yán)重的警告，一般旅行警示均由相關(guān)使領(lǐng)館發(fā)布，針對(duì)性更強(qiáng)，消息也更翔實(shí)、準(zhǔn)確，對(duì)海外公民的幫助更大。

一旦大規(guī)模危機(jī)，如內(nèi)戰(zhàn)、迫害僑民、重大自然災(zāi)害等爆發(fā)，許多國(guó)家都會(huì)在第一時(shí)間采取一切手段撤僑，以保護(hù)海外公民的人身安全。撤僑是一種常見(jiàn)的海外領(lǐng)事保護(hù)非常措施，并非只有美國(guó)這樣的強(qiáng)國(guó)才會(huì)做，南黎巴嫩沖突時(shí)，加拿大動(dòng)用了軍用飛機(jī)和船只，從黎巴嫩向加拿大國(guó)內(nèi)撤運(yùn)了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的僑民，甚至正在歐洲訪問(wèn)的時(shí)任總理哈珀也將自己的專(zhuān)機(jī)繞道派去，載運(yùn)了一些僑民。非常時(shí)期，祖國(guó)“在身邊”往往是最直觀的保護(hù)。

并非每次危機(jī)都可以及時(shí)撤僑，在撤僑不及時(shí)時(shí)，使領(lǐng)館理應(yīng)成為海外公民的庇護(hù)所。筆者在非洲工作時(shí)，多次遇到選舉暴力甚至武裝騷亂，每逢此時(shí)，周?chē)耐鈨S就紛紛往本國(guó)使領(lǐng)館躲避。提供這種庇護(hù)的不僅有大國(guó)，也有黎巴嫩、印度等新興國(guó)家和小國(guó)。一些歐美國(guó)家在騷亂發(fā)生地并無(wú)使領(lǐng)館，但當(dāng)?shù)貎S民都事先得到“本國(guó)在此地外交事項(xiàng)由XX國(guó)大使館代為照料”的通知，一旦事情緊急，就逃往照料國(guó)使領(lǐng)館。

海外僑民最常遇到的麻煩，就是法律糾紛，國(guó)際慣例是“先講保護(hù)，后問(wèn)曲直”，因?yàn)槭欠乔笔欠蓪用娴氖拢Ｍ鈨S民的領(lǐng)事保護(hù)，則是其祖國(guó)理應(yīng)履行的外交義務(wù)。在歐美甚至第三世界許多國(guó)家，都曾有過(guò)先無(wú)條件要人、待涉案海外公民回國(guó)后再依法追究的先例。

通過(guò)軟實(shí)力加強(qiáng)自身形象塑造

加拿大旅行者津津樂(lè)道的一件事，就是許多美國(guó)海外“驢友”在熱點(diǎn)地區(qū)喜歡自稱(chēng)“加拿大人”以增加安全系數(shù)，這一方面表明加拿大“和平國(guó)家”的海外口碑的確有一定效力（加拿大政府長(zhǎng)期以來(lái)在海外一直努力營(yíng)造“和平國(guó)家”形象，爭(zhēng)取國(guó)際好感，這在客觀上減少了加拿大海外旅行者和僑民在海外熱點(diǎn)地區(qū)可能的風(fēng)險(xiǎn)）；另一方面也表明美國(guó)在這方面不免“樹(shù)大招風(fēng)”——事實(shí)上筆者曾在“9·11”事件后發(fā)現(xiàn)，北非、西非許多國(guó)家首都街頭，最警戒森嚴(yán)的地方多半就是美國(guó)使領(lǐng)館。

一些傳統(tǒng)上以“憲兵”扮相出現(xiàn)的歐美國(guó)家，近年來(lái)也努力嘗試“形象轉(zhuǎn)型”，如法國(guó)這個(gè)“非洲憲兵”近年來(lái)就努力通過(guò)“法語(yǔ)文化紐帶”和經(jīng)濟(jì)、文化上的懷柔措施，力圖改善法國(guó)在非洲舊殖民地國(guó)家中的口碑，這種努力收到一定效果，但習(xí)慣的力量是巨大的，有時(shí)忙中也會(huì)出錯(cuò)。

此外，值得一提的是，歐美各國(guó)在保護(hù)海外僑民和海外利益上，十分注重情報(bào)搜集、前期投入和前瞻性預(yù)判，一旦突發(fā)事件發(fā)生，往往能好整以暇、有條不紊，這樣就有助于爭(zhēng)取寶貴時(shí)間，采取及時(shí)行動(dòng)。