大城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題初探

羅天騏+王亞男

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化的近一步發(fā)展，更多的農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，在這一大環(huán)境下，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)勢在必行。由于大城市邊緣區(qū)其特殊的區(qū)位及條件，成為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)高發(fā)區(qū)，流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)注意保護(hù)農(nóng)村居民的合法權(quán)益，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)村居民關(guān)心的安居、就業(yè)等各項(xiàng)制度和社會(huì)保障體系相結(jié)合，避免集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)引起新的社會(huì)問題，推動(dòng)土地市場的健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；大城市邊緣區(qū)；特征；類型

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）04-0111-06

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)，我國城鎮(zhèn)化水平迅速提高。2001年我國城鎮(zhèn)化率為37.66%，此后12年以平均每年1.3個(gè)百分點(diǎn)的速度增長，到2013年達(dá)到53.73%。全國城鎮(zhèn)人口從2001年的4.81億人， 以平均每年0.21億人的速度增長，到2013年達(dá)到7.3億人。中國指數(shù)研究院發(fā)布的《關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的專題報(bào)告》預(yù)測，2020年將達(dá)到59%左右，2030年將達(dá)到66%左右。這意味著，2011～2030年， 我國將新增城鎮(zhèn)人口3億人左右[1]。城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，必將改變我國長期以來以農(nóng)村人口為主的人口結(jié)構(gòu)，更多的農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。在這一大環(huán)境下，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)勢在必行。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他集體建設(shè)用地使用者通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式，將集體建設(shè)用地使用權(quán)有償讓與其他經(jīng)濟(jì)主體使用行為[2]。由于土地資源的不可替代性，以及土地流轉(zhuǎn)在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的重要性，土地流轉(zhuǎn)問題近些年一直是國內(nèi)外學(xué)者的研究熱點(diǎn)。

對于城市邊緣區(qū)的概念，國內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為是“位于中心城區(qū)的連續(xù)建成區(qū)與外圍幾乎沒有城市居民住宅、非農(nóng)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間，兼有城市與鄉(xiāng)村兩方面的特征，人口密度低于中心城區(qū)，但高于周圍農(nóng)村的地區(qū)”[3]。從地域結(jié)構(gòu)來講，城市邊緣區(qū)是一個(gè)城市完整地域的重要組成部分，介于鄉(xiāng)村環(huán)境向城市環(huán)境轉(zhuǎn)化的過渡地帶，是獨(dú)立于典型城市與典型鄉(xiāng)村的地域?qū)嶓w，又是城市與鄉(xiāng)村之間交換的紐帶。理論上邊緣區(qū)土地利用受城市和鄉(xiāng)村雙重影響，也是城市擴(kuò)展和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化同時(shí)并起的區(qū)域[4]，但由于城市的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村，再加上城市的不斷拓展，邊緣區(qū)域本身優(yōu)越的區(qū)域位置和較于城市相對低廉的地價(jià)，使這一區(qū)域成為城鄉(xiāng)建設(shè)中最復(fù)雜、最富變化的地區(qū)。城市邊緣區(qū)獨(dú)特的地理位置，其區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展、土地利用等與其他區(qū)域存在明顯的不同，具有鮮明的地域特征[5]。因此，本文選擇天津市近郊區(qū)——北辰區(qū)為調(diào)研對象，采用對比分析、問卷調(diào)查和現(xiàn)場實(shí)際調(diào)研等方法，重點(diǎn)關(guān)注天津市北辰區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村居民生活生產(chǎn)特征變化及存在問題，進(jìn)而有針對性地提出促進(jìn)大城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)持續(xù)健康發(fā)展的對策建議。

二、大城市邊緣區(qū)土地利用特征

1.土地利用結(jié)構(gòu)變化劇烈

土地利用結(jié)構(gòu)變化是由內(nèi)因和外因兩方面互為影響而引起的。首先城市邊緣區(qū)發(fā)展的先導(dǎo)力量是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也就是外因占先導(dǎo)地位。近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各城市加快了產(chǎn)業(yè)調(diào)整的步伐，很多城市提出了“退二進(jìn)三”、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略調(diào)整思路，而大城市邊緣區(qū)良好的區(qū)位和交通條件，是承接城市第二產(chǎn)業(yè)的最佳區(qū)域之一；另一方面邊緣區(qū)域由于產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)高于遠(yuǎn)郊區(qū)，帶來了農(nóng)民生活水平的提高和生活方式的改變，對居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境都提出了更高的要求。這些情況都帶來了對建設(shè)用地的更多需求，直接體現(xiàn)就是建設(shè)用地迅速增長，農(nóng)用地快速減少，土地利用結(jié)構(gòu)變化劇烈（見圖1）。

結(jié)合天津的空間發(fā)展特征，環(huán)城四區(qū)（不包括東麗區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、津南區(qū)外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域）所屬的區(qū)域基本符合大城市邊緣區(qū)的性質(zhì)和特征。

2.建設(shè)用地比例較高，且類型復(fù)雜

邊緣區(qū)的區(qū)位特征和條件，決定了這一區(qū)域是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵組成部分，既是城市拓展的熱點(diǎn)區(qū)域，也是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的區(qū)域。從城市邊緣區(qū)用地結(jié)構(gòu)來看，建設(shè)用地比例高于除城區(qū)之外的其他區(qū)域。但不同于其他地區(qū)的是，這一區(qū)域的建設(shè)用地既有城鎮(zhèn)工礦用地，也有集體建設(shè)用地；既有農(nóng)村居民點(diǎn)用地，也有城市保障性住房、商品房開發(fā)用地，建設(shè)用地包含的用地類型復(fù)雜。

3.土地利用效益兩極化明顯

一方面，因該區(qū)域特殊的區(qū)位優(yōu)勢，區(qū)域內(nèi)有投資強(qiáng)度和開發(fā)強(qiáng)度較高的城鎮(zhèn)工礦用地和城市外遷的企業(yè)，又有高強(qiáng)度開發(fā)的商品房和保障性住房用地，建設(shè)用地土地利用效率較高。這一區(qū)域的農(nóng)用地多為設(shè)施農(nóng)業(yè)和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，也是農(nóng)業(yè)效益最高的區(qū)域。但另一方面，該區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地土地利用效益低的現(xiàn)象普遍，尤其是農(nóng)村宅基地實(shí)際占地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家和地方政府制定的標(biāo)準(zhǔn)，土地低效利用與建設(shè)用地需求增加的矛盾更加突出。

4.建設(shè)用地開發(fā)度高，新增建設(shè)用地短缺

城市的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)不斷向外圍區(qū)域擴(kuò)張，城市邊緣區(qū)本身就是城市擴(kuò)張的結(jié)果，再加上城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，鄉(xiāng)村本身對建設(shè)用地也有巨大需求，因此這一地區(qū)建設(shè)用地基本開發(fā)完成，新增建設(shè)用地匱乏，只有依靠存量建設(shè)用地挖潛和改造解決建設(shè)用地短缺問題。

三、天津市城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐

1.我國各類土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)情況簡介

目前，全國也有多個(gè)試點(diǎn)城市開展土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)踐，如“蘇州試點(diǎn)”，主要是在依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)土地所有權(quán)的前提下，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價(jià)入股等試點(diǎn)工作；“湖州試點(diǎn)”，主要是改制企業(yè)以租賃方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的可以進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；“古田試點(diǎn)”，主要是本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，只需經(jīng)土地使用權(quán)所有者同意并到土地管理部門辦理變更登記即可，本集體外部流轉(zhuǎn)，需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有，土地使用者向集體所有者繳納土地取得費(fèi)作為征地三費(fèi)；“蕪湖試點(diǎn)”，主要是圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)施鎮(zhèn)域規(guī)劃、建設(shè)工業(yè)小區(qū)時(shí)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；“上海試點(diǎn)”，上海青浦區(qū)作為國土資源部征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，開展高速公路用地合作經(jīng)營；“重慶試點(diǎn)”，主要是以地票形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等。

2.天津?qū)嵺`

天津市提出到2030年，環(huán)城四區(qū)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到100%，即農(nóng)村居民的生活方式和生產(chǎn)方式全部改變，產(chǎn)業(yè)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，第一產(chǎn)業(yè)全部為現(xiàn)代化設(shè)施農(nóng)業(yè)。按照協(xié)同論的思想和觀點(diǎn)[6]，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，原來的農(nóng)村生產(chǎn)方式發(fā)生變化時(shí)，土地利用方式必須也要隨之變化，即原來穩(wěn)定的農(nóng)村集體土地利用系統(tǒng)會(huì)隨著農(nóng)用地、建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而被打破，逐漸建立與新的農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式相適應(yīng)的農(nóng)村集體土地利用系統(tǒng)[7]。就天津過去十年間發(fā)展?fàn)顩r而言，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)分布發(fā)生巨大變化的同時(shí)，資源短缺、產(chǎn)業(yè)分工和競爭加劇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源短缺的矛盾加劇，這些問題對天津的可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式有置換、轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、入股等多種形式[8]。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，天津市的城市邊緣區(qū)成為積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)途徑和機(jī)制較活躍的區(qū)域之一，最有代表性的嘗試就是小城鎮(zhèn)“掛鉤”試點(diǎn)。

自從2008年天津作為國務(wù)院批準(zhǔn)的掛鉤試點(diǎn)城市之一，以宅基地?fù)Q房形式的土地流轉(zhuǎn)在天津取得了顯著效果，一定程度上改善了城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的狀況，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式也隨之產(chǎn)生了變化。經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，天津市政府審議通過的示范小城鎮(zhèn)掛鉤試點(diǎn)共計(jì)54個(gè)，規(guī)劃還遷村莊共計(jì)695個(gè)，安置村民約108萬人；項(xiàng)目區(qū)總用地規(guī)模約210平方公里，其中安置區(qū)總用地規(guī)模約53平方公里，出讓區(qū)用地規(guī)模約157平方公里；規(guī)劃安置區(qū)總建筑規(guī)模共約6000萬平方米。其中位于邊緣區(qū)的試點(diǎn)村鎮(zhèn)共24個(gè)，占到全市試點(diǎn)總數(shù)的45%左右，從實(shí)施情況來看，位于城市邊緣區(qū)的試點(diǎn)村鎮(zhèn)整體實(shí)施比較順利。

此種形式集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要是建設(shè)用地指標(biāo)的置換，將現(xiàn)狀分散的不集約的村莊建設(shè)用地指標(biāo)與新農(nóng)村建設(shè)相掛鉤，在保障農(nóng)民安置后剩余的指標(biāo)用于出讓，出讓的資金用于改善農(nóng)民居住條件，建設(shè)農(nóng)民還遷居住區(qū)。農(nóng)民還遷的樓房建好后，農(nóng)民也可將富余的住房出租，村集體也可出租臨街商業(yè)和工業(yè)用地。整個(gè)過程中不新增建設(shè)用地，利用存量進(jìn)行指標(biāo)置換，達(dá)到建設(shè)用地指標(biāo)平衡。目前參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用地類型包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等多種類型，但主要是農(nóng)村居民點(diǎn)用地。

四、大城市邊緣區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村居民生活生產(chǎn)特征

筆者曾對城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行過大量調(diào)查，現(xiàn)以天津市北辰區(qū)柴樓村為典型案例進(jìn)行分析。

北辰區(qū)位于京津產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸和天津市主要空間發(fā)展軸上，是天津市環(huán)城四區(qū)之一，也是重要的制造業(yè)強(qiáng)區(qū)。在用地分布比例方面，外環(huán)線內(nèi)用地只占約14%，大部分用地分布在外環(huán)線以外。規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模外環(huán)線以內(nèi)占40%，外環(huán)線以外占60%。既有大城市邊緣區(qū)的典型特性，也有鮮明的秉賦特點(diǎn)。北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)柴樓村，共有村民317戶，總?cè)丝?044人，其中農(nóng)業(yè)人口795人。村莊位于天津市總體規(guī)劃確定的京津發(fā)展主軸上，緊鄰?fù)猸h(huán)線，西側(cè)與北辰區(qū)雙街工業(yè)區(qū)隔京津公路相望。村莊區(qū)位條件優(yōu)越，交通發(fā)達(dá)。全村人均耕地4分地（267平方米），土地資源較少，屬于人多地少的村莊。 2005年開始啟動(dòng)舊村改造工程，2007年正式拆遷，2009年8月完成安置房建設(shè)并入住。村集體在符合規(guī)劃和用途管制前提下，將村集體分散的村莊居民點(diǎn)用地集中置換，置換出的土地以入股方式與房地產(chǎn)公司合作，共同開發(fā)67萬平方米住宅，在保障村民安置后，將富余的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃，完成了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，目前村集體獲得了房地產(chǎn)開發(fā)中的臨街商業(yè)的產(chǎn)權(quán)，村集體依靠臨街商業(yè)用房的租金，每年給村民按比例分紅，使村民過上富裕的生活。

1.農(nóng)村居民生活城市化

柴樓村集體與房地產(chǎn)公司合作，共同開發(fā)67萬平方米住宅，其中用于還遷安置柴樓村民的住宅建筑面積共7.3萬平方米，農(nóng)民的居住條件得到改善，全部住進(jìn)了樓房，每戶村民擁有一套或者多套住宅不等。同時(shí)，村民的生活方式已經(jīng)全部改變?yōu)槌鞘芯用裆罘绞?。另外，村莊內(nèi)公共配套設(shè)施也基本齊全。村民的居住小區(qū)參照天津市居民公共設(shè)施配套設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置了村民公共配套設(shè)施，總建筑面積約1500平方米，包括內(nèi)設(shè)演藝廳、書畫社、閱覽室的社區(qū)中心，老年日間照料中心，衛(wèi)生服務(wù)站等，除衛(wèi)生服務(wù)站收取一定費(fèi)用外，其他所有設(shè)施均免費(fèi)向村民開放，村民可以就近方便使用，豐富了村民生活，滿足了村民日常需求。村民福利保障體系也非常完善，村集體為全體村民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)老年人（男60歲以上，女55歲以上）按月發(fā)放800—1000元養(yǎng)老金。另外村集體還報(bào)銷醫(yī)保之外的大部分醫(yī)療費(fèi)用。中秋、春節(jié)等重大節(jié)日發(fā)放過節(jié)費(fèi)或禮品，價(jià)值1000—2000元/人不等。上大學(xué)及喪葬等也有相應(yīng)的資金補(bǔ)助。每年村集體還為每位村民免費(fèi)提供40m2物業(yè)費(fèi)和25m2取暖費(fèi)。

2. 農(nóng)村居民就業(yè)方式多樣化

早期的鎮(zhèn)辦企業(yè)均位于柴樓村行政村內(nèi)，占地約800畝，通過土地流轉(zhuǎn)由村集體統(tǒng)一經(jīng)營。目前村民已全部脫離第一產(chǎn)業(yè)，主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)。村莊內(nèi)農(nóng)用地由村集體承包給種田大戶，每年土地承包者向村集體繳納租金。集體將收取的租金按照村民土地的比例分紅。村民的就業(yè)有以下幾種方式：（1）由于緊鄰中心城區(qū)和雙街鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)，就業(yè)崗位和周邊城市居民一樣，在企事業(yè)單位上班；（2）在第三產(chǎn)業(yè)從事服務(wù)業(yè)；（3）對于年齡偏大無技術(shù)的村民，村集體向其提供公益性崗位，如物業(yè)管理、保安、清潔工等崗位。由此，村民收入主要包括房屋租金、土地收入及工資性收入。特別要指出的是村民的收入構(gòu)成中主要來自房屋出租，因舊村改造過程中按照宅基地補(bǔ)償，每戶居民基本都有一至幾套不等的房屋用于出租，單套房屋租金每月約一千多元。

3.小結(jié)

北辰區(qū)柴樓村由于其特殊的區(qū)位優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，在村集體層面就完成了城市化和土地流轉(zhuǎn)工作，不同于其他城市和掛鉤試點(diǎn)，屬于自發(fā)性、自下而上的土地流轉(zhuǎn)案例，有值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)：第一，北辰區(qū)柴樓村是就地城市化的典型村莊，它很好地改善了農(nóng)民生活居住環(huán)境，提供了完備的配套設(shè)施：第二，提供多種類型的收入渠道和保障體系，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)提供有力的保障；第三，尊重農(nóng)民意愿，以保障農(nóng)民利益為根本出發(fā)點(diǎn)，讓農(nóng)民真實(shí)感受到建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶給自己的變化而樂于接受。

但是，同時(shí)也應(yīng)該看到正是因?yàn)橐源寮w為主導(dǎo)的自下而上的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在以下幾方面較容易產(chǎn)生問題：

雖然國家層面明確，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為我國未來土地市場打破“城鄉(xiāng)分割”態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要途徑，但建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，目前缺乏建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)施配套政策和管理規(guī)定，難以保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)良性健康發(fā)展。

失地后農(nóng)民依然存在就業(yè)壓力，且就業(yè)崗位以低端為主。雖然柴樓村區(qū)位優(yōu)越，失地農(nóng)民既可到市區(qū)就業(yè)，也可到鄰近的工業(yè)區(qū)就業(yè)，但仍存在就業(yè)難問題，且因?yàn)橹苓吂I(yè)區(qū)高端制造及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)就業(yè)門檻較高，農(nóng)民無法進(jìn)入。

保障體系不完善，村民保障體系相當(dāng)程度上還是依靠村集體的整體實(shí)力，一旦未來村集體收入減少，勢必影響村民相應(yīng)社會(huì)保障，帶來社會(huì)隱患。

五、政策建議

1.嚴(yán)格遵循農(nóng)民自愿有償原則

從我國的國情看，我們國家人多地少，發(fā)展水平快慢不一，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是逐步推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的，我們只能在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐漸推進(jìn)的過程中，逐漸地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。因此在土地流轉(zhuǎn)的問題上，也要循序漸進(jìn)，必須遵循依法自愿有償?shù)脑瓌t，只有使農(nóng)民看到流轉(zhuǎn)確實(shí)能帶來實(shí)在的收益，而愿意參與土地流轉(zhuǎn)，才不會(huì)出問題。

2.完善相關(guān)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中基本上處于弱者和被動(dòng)的地位，缺少對土地升值的預(yù)見性，缺少話語權(quán)，缺乏維護(hù)自身利益的法律知識。因此，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇，完善土地流轉(zhuǎn)制度，保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益。三十多年前中國的改革，始自農(nóng)村，始自“把土地的使用權(quán)還給農(nóng)民”。三十年后的今天，中央啟動(dòng)新一輪的改革，如何在改革中最大限度地保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，避免由此可能產(chǎn)生的政策腐敗是一個(gè)十分艱巨且復(fù)雜的問題。

3.統(tǒng)籌考慮農(nóng)民居住問題

農(nóng)民以土地入股或置換的方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，從目前的效果看，居住問題比較容易解決，主要是由于農(nóng)村分散的不集約的農(nóng)村居民點(diǎn)用地，因指標(biāo)置換帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益，吸引開發(fā)主體進(jìn)而完成農(nóng)村居住條件的改善。但未來新農(nóng)村建設(shè)不僅要保障居者有其屋，更要考慮農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、休閑方式的調(diào)整、清潔能源的利用、生活設(shè)施的更新等因素，建設(shè)更加集約、宜居的空間環(huán)境，同時(shí)也應(yīng)盡量延續(xù)農(nóng)村傳統(tǒng)的風(fēng)貌特色。

4.統(tǒng)籌考慮農(nóng)民就業(yè)問題

失地后的農(nóng)民最難解決的是就業(yè)問題，這也是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定，營造農(nóng)民幸福生活的關(guān)鍵問題。農(nóng)民世世代代以農(nóng)業(yè)為生，讓其實(shí)現(xiàn)從“田間”到“車間”的轉(zhuǎn)變還存在很多問題。這些問題既有農(nóng)民自身?xiàng)l件所限，也有政府和村集體引導(dǎo)問題。首先，從農(nóng)民自身看。接受二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)技能培訓(xùn)較少，勞動(dòng)技能普遍不高，導(dǎo)致就業(yè)能力不能與市場需求相適應(yīng)。其次，農(nóng)民就業(yè)思想存在著一定的偏差。較富裕地區(qū)，有的農(nóng)民覺得有了土地流轉(zhuǎn)中帶來的利益，再依靠村集體的福利，吃、穿、住、行都得到了滿足，缺乏尋找工作的積極性。條件相對較差的地方，由于農(nóng)民對工作崗位期望值較高，難以找到合適的工作。從村集體角度分析，村莊自身除提供一些公益性的崗位外，基本不能提供就業(yè)崗位，無法對農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，而政府本身也很少提供對失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，雖然這一問題現(xiàn)在有所改善，但失地農(nóng)民的安置問題仍是現(xiàn)階段我國社會(huì)存在的一大社會(huì)問題。因此，提倡農(nóng)民、村集體、各級政府各個(gè)層面共同解決就業(yè)問題，針對不同年齡段、不同技能村民提供有針對性勞動(dòng)技能培訓(xùn)，如對具有種糧種菜經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民提供設(shè)施化產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，讓其從事現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對年齡偏大的村民多提供一些公益性崗位，保障基本就業(yè)，對有文化的年輕人提供專業(yè)化技術(shù)培訓(xùn)，應(yīng)聘到現(xiàn)代化企業(yè)生產(chǎn)崗位。

5.建立健全完善的社會(huì)保障體系

要以社會(huì)保障替代土地保障。傳統(tǒng)意義上，以土地為載體的保障安排，僅承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)功能，而依靠社會(huì)保障制度解決的是農(nóng)民的生存、養(yǎng)老等問題一直沒能得到很好的解決。由于我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、二元土地制度，農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展基礎(chǔ)較弱，發(fā)展不均衡。我們的調(diào)查結(jié)果顯示，參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，且結(jié)果比較滿意的，其保障體系基本上由社會(huì)和村集體統(tǒng)籌解決，其中村集體占了較大比例。這種情況最容易產(chǎn)生的問題就是，村集體富裕還能維持；如果村集體沒錢，社會(huì)保障就會(huì)大打折扣。因此，建立完備的社會(huì)保障體系是土地流轉(zhuǎn)后必須妥善解決的，也是最核心和最艱巨的問題。

六、結(jié)語

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及土地市場的不斷完善，農(nóng)民集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)會(huì)越來越活躍。黨的十八屆三中全會(huì)也明確指出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。土地管理部門必須順應(yīng)發(fā)展趨勢，加強(qiáng)對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)治理，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約與集約利用，逐步構(gòu)建農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，引導(dǎo)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范化軌道。只有這樣，才能推動(dòng)土地市場的健康可持續(xù)發(fā)展，保障我們實(shí)現(xiàn)“中國夢”。

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Abstract： With the further development of urbanization， more and more rural population will be transformed into the urban population. Under such circumstance， the movement of rural collective construction land is imperative. Due to the special location and condition of the urban fringe districts， the urban fringe districts have become a high incidence area of the movement of rural collective construction land. We should pay attention to the protection of the legitimate rights and interests of the rural residents in the process and combine the movement of rural collective construction land with rural industry development as well as various systems and the social security system with respect to living and working in peace and contentment，employment，etc which the rural residents concern about to avoid new social issues caused by the movement of rural collective construction land and promote the healthy and sustainable development of the land market.

Keyword： rural construction land circulation； city fringe area； characteristic form

責(zé)任編輯：翟 祎