基層院應(yīng)對涉法涉訴信訪機(jī)制改革的思考

楊麗姣

摘要：近年來，隨著各項(xiàng)改革的不斷深入，利益格局的重新調(diào)整，在諸如房屋拆遷、農(nóng)村征地補(bǔ)償、環(huán)境污染、企業(yè)改制等方面，由于相應(yīng)的配套措施不完備，各種深層次的矛盾和問題日漸顯露。隨著依法治國的逐漸推進(jìn)，司法機(jī)關(guān)受理案件的種類和數(shù)量日益增加，由此引發(fā)的涉法涉訴信訪問題也逐漸增多。如何有效化解涉法涉訴信訪問題，如何確保社會(huì)和諧穩(wěn)定大局，探索新形勢下推進(jìn)涉法涉訴信訪工作規(guī)范化、制度化與法治化已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)與難點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：依法治國 涉法涉訴信訪 機(jī)制改革

我國一向很重視群眾的信訪問題，而正式使用“信訪”一詞，則是1972年中共中央在批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作和維護(hù)首都治安的報(bào)告》的批示中。我國《憲法》第41條也規(guī)定了我國公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員有批評、建議權(quán)及申訴、控告、檢舉的權(quán)利。

1980年，最高人民法院制定了《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》；隨著涉法涉訴信訪問題的日趨嚴(yán)重和為了區(qū)別涉訴信訪和其他信訪，最高人民法院于2004年4月召開了涉訴信訪工作會(huì)議，并在該會(huì)上首次提出“涉訴信訪”的概念。次年2月，中央政法委出臺(tái)的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》界定了涉法涉訴信訪案件的概念，明確指出，涉法涉訴信訪案件就是“依法屬于公安、法院、檢察院和司法行政部門處理的信訪案件。”檢察系統(tǒng)所稱的“涉檢信訪”都是涉法涉訴信訪的重要組成部分。

2014年3月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉法涉訴信訪問題。

隨著越來越多的社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”等問題比較突出，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，影響正常有序的涉法涉訴信訪秩序。

各種社會(huì)矛盾，最終還是要在規(guī)范的、法律的軌道上解決。這既需要法律精神和法律思維的養(yǎng)成，也需要完善相關(guān)制度、機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。推動(dòng)涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革，既是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是維護(hù)最廣大人民根本利益的需要，不僅有利于從制度機(jī)制上倒逼政法機(jī)關(guān)提高執(zhí)法司法質(zhì)量和水平，保證當(dāng)事人合法訴求及時(shí)得到解決，而且有利于從制度機(jī)制上推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，更好地維護(hù)法律尊嚴(yán)、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

一、改革前涉法涉訴信訪工作存在的主要問題

一是涉法涉訴信訪總量仍居高位。現(xiàn)代社會(huì)在利益分化基礎(chǔ)上形成多元社會(huì)結(jié)構(gòu)，而這種結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性就在于利益的共同體內(nèi)部不同群體之間的利益均衡。但是，當(dāng)前正處在全面深化改革的關(guān)鍵階段，社會(huì)利益格局加速調(diào)整，必然產(chǎn)生新的利益沖突和社會(huì)矛盾，但由于矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制的不完善，法律手段就成為多元社會(huì)結(jié)構(gòu)中解決群體之間或社會(huì)成員之間各種矛盾糾紛的終極武器。正因如此，大量的矛盾糾紛涌向了司法機(jī)關(guān)，在法律救濟(jì)的過程中，如果當(dāng)事人無法滿足其訴求，就可能尋求法律手段之外途徑針對司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果進(jìn)行上訪。盡管這幾年涉法涉訴信訪工作取得明顯成效，但涉法涉訴信訪案件總量仍居高位運(yùn)行。

二是信訪群體多元化。信訪群體多元化是現(xiàn)階段涉法涉訴信訪的重要特征之一。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，信訪主體多元化。根據(jù)當(dāng)前涉法涉訴信訪的主體構(gòu)成，信訪主體已由過去的農(nóng)民、企業(yè)職工等群體擴(kuò)大到城市居民、退伍軍人、民辦教師等弱勢群體；第二，信訪內(nèi)容多元化。由刑事案件中的刑訊逼供、枉法裁判等逐步擴(kuò)大到合同糾紛、征地拆遷、基層換屆選舉、醫(yī)療糾紛等社會(huì)生活的各個(gè)方面，涉及的內(nèi)容不斷拓展，觸及的領(lǐng)域不斷加深，處理的難度不斷加大。

三是信訪人的對抗加劇。對抗性加劇是現(xiàn)階段涉法涉訴信訪呈現(xiàn)的新特征。在初訪時(shí)，涉法涉訴信訪者一般能夠遵守秩序、接受建議，按照合理合法的途徑解決信訪問題，但由于多年就同一問題到多個(gè)部門多次上訪，逐漸對司法機(jī)關(guān)或有關(guān)部門失去信任，思想偏執(zhí)且敏感，一旦受到外界因素刺激或辦案人員不適當(dāng)處置，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈對抗情緒，有的互相串通聯(lián)絡(luò)，組織集體上訪，圍堵在政府部門或司法機(jī)關(guān)大門禁止人員車輛出入，有的在重大節(jié)日、會(huì)議、活動(dòng)等敏感節(jié)點(diǎn)期間進(jìn)京赴省或市到人群聚集處或主要黨政機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)扯標(biāo)語、喊口號(hào)，有的甚至以暴力或其他方式直接威脅信訪接待人員的人身安全。

四是重復(fù)訪與越級訪比例加大。重復(fù)上訪是指信訪人在司法機(jī)關(guān)上訪的同時(shí)，也向黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)多頭上訪、重復(fù)登記，這種多部門接待信訪的大格局除了給社會(huì)公眾信訪時(shí)提供名目繁多的選擇種類之外，更是涉法涉訴信訪運(yùn)行不規(guī)范和低效率的制度成因。同時(shí)，一些信訪人不按照法律途徑解決問題，棄法轉(zhuǎn)訪，越級向上一級法院、黨委、中央機(jī)關(guān)上訪，造成基層信訪部門的日常接待機(jī)制失去作用。

二、改革后涉法涉訴信訪工作的相關(guān)情況

2013年初，全國政法工作會(huì)議把涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革確定為政法系統(tǒng)的重點(diǎn)改革之一。通過改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動(dòng)、通過信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機(jī)關(guān)依法按程序處理，依法保障合法權(quán)益，依法維護(hù)公正結(jié)論，保護(hù)合法信訪、制止違法鬧訪，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與司法權(quán)威的統(tǒng)一。

其一，實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。實(shí)行訴訪分離后，群眾要依法按程序反映問題，首先要向政法機(jī)關(guān)而不是向黨政信訪部門反映問題。

其二，建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，各級政法機(jī)關(guān)及時(shí)審查涉法涉訴信訪事項(xiàng)，符合法律規(guī)定的，依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理；不符合法律規(guī)定的，做好解釋說明工作。

其三，嚴(yán)格落實(shí)依法按程序辦理制度，對已經(jīng)進(jìn)入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機(jī)關(guān)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)。

其四，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，對經(jīng)過中央或省級政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定涉法涉訴信訪人反映的問題已經(jīng)得到公正處理，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。

其五，健全國家司法救助制度，對因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法經(jīng)過訴訟獲得有效賠償，造成當(dāng)事人生活困難的，按規(guī)定及時(shí)給予司法救助。

三、基層院（以作者院為例）貫徹落實(shí)和完善涉法涉訴信訪機(jī)制的措施

（一）貫徹落實(shí)改革的中心思想

自涉法涉訴信訪改革啟動(dòng)以來，縣檢察院認(rèn)真貫徹執(zhí)行《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》及三個(gè)配套實(shí)施辦法，緊緊圍繞“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求，依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”要求，強(qiáng)化措施，狠抓落實(shí)，全面推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革，努力實(shí)現(xiàn)維護(hù)群眾合法權(quán)益與司法權(quán)威的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）完善和落實(shí)涉法涉訴信訪改革的主要做法

第一是轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。涉法涉訴信訪改革是中央為維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)司法權(quán)威、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定所作出的一項(xiàng)重要決策?？h檢察院組織全院干警多次學(xué)習(xí)《高檢院信訪工作意見》及三個(gè)配套實(shí)施辦法，明確處理涉法涉訴信訪問題的改革思路，準(zhǔn)確把握涉法涉訴信訪問題的導(dǎo)入、辦理、終結(jié)、救助機(jī)制，依法維護(hù)公正結(jié)論，依法糾正錯(cuò)誤裁決，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。同時(shí)成立以黨組書記、檢察長為組長、其他院黨組成員為副組長、各科室負(fù)責(zé)人為成員的涉法涉訴信訪改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在控申科，負(fù)責(zé)涉法涉訴信訪改革方案、工作機(jī)制、辦案流程等相關(guān)工作規(guī)范的制定，以及信訪事項(xiàng)的審查、受理、分流、辦理、督促、答復(fù)等日常事務(wù)，確保依法處理涉法涉訴信訪工作的順利實(shí)施。

第二是搭建平臺(tái)，暢通信訪渠道。搭建“兩級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”便捷訴訪，建成以縣檢察院舉報(bào)控申中心為平臺(tái)，11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察便民服務(wù)站為支撐的縣、鄉(xiāng)“兩級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，依托該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對信訪接待情況統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一反饋，建立健全“無障礙綠色通道”，使得群眾表達(dá)訴求的渠道更加便捷暢通。堅(jiān)決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯(cuò)誤做法；堅(jiān)決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

第三是嚴(yán)把“三關(guān)”，穩(wěn)步推進(jìn)涉法涉訴信訪改革。一是嚴(yán)把案件導(dǎo)入關(guān)。把實(shí)現(xiàn)訴訪分離作為涉法涉訴信訪改革的前提和基礎(chǔ)，完善信訪訴求性質(zhì)審查、甄別機(jī)制，嚴(yán)格按照法律監(jiān)督職責(zé)和涉法涉訴信訪案件的范圍，將涉及訴訟權(quán)利救濟(jì)的控告申訴案件與普通信訪相分離。實(shí)行承辦人、部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)“三級審批”和訴求性質(zhì)、職能管轄、級別管轄和地域管轄“四項(xiàng)審查”制度，及時(shí)審查和區(qū)分涉法涉訴信訪事項(xiàng)，嚴(yán)把入口關(guān)，確保符合條件的涉法涉訴信訪案件能夠及時(shí)導(dǎo)入法律程序。二是嚴(yán)把辦理關(guān)。完善落實(shí)首辦責(zé)任制，按照“誰辦理、誰負(fù)責(zé)”和“歸口管理、共同答復(fù)”的原則，注重業(yè)務(wù)部門共同參與的首辦責(zé)任落實(shí)，力求做到受理快、審查快、分流快、辦理快、反饋快。三是嚴(yán)把案件導(dǎo)出關(guān)。堅(jiān)持案件處置“陽光操作”，制定出臺(tái)《重要信訪事項(xiàng)公開答復(fù)的規(guī)定》等制度，建立公開聽證、公開答復(fù)機(jī)制，公布基本案情和審查情況，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方參與答復(fù)、參與息訴化解。對檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)做出終結(jié)性決定書，經(jīng)答復(fù)和釋法說理后仍然鬧訪、纏訪的，對照“四個(gè)到位”要求，及時(shí)啟動(dòng)信訪終結(jié)程序，發(fā)動(dòng)和組織信訪人所在單位、社區(qū)和親屬等共同息訴罷訪，密切與地方政府和基層組織的協(xié)作配合，共同落實(shí)好教育幫扶、矛盾化解和疏導(dǎo)穩(wěn)控等工作措施，著力解決出口不暢、終而不結(jié)、無限申訴、反復(fù)啟動(dòng)法律處理程序等問題。

第四是建立兩類協(xié)作，強(qiáng)化內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)。依法處理涉法涉訴信訪問題，牽涉面廣，需要各方面的協(xié)調(diào)配合，步調(diào)一致開展工作?！兑庖姟诽貏e強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)對依法處理涉法涉訴信訪問題的組織領(lǐng)導(dǎo)。一是建立外部協(xié)作機(jī)制。對不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪案件，由控申部門登記后及時(shí)向有關(guān)單位進(jìn)行移交和分流，不積案、不壓案，做好案件對接工作，并及時(shí)向上訪群眾進(jìn)行反饋。同時(shí)，建立與法院、公安、司法行政等相關(guān)部門相互協(xié)作機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪案件信息共享、統(tǒng)一答復(fù)、合理化解、違法上訪處理等方面的多元協(xié)作，共同協(xié)調(diào)解決重大疑難復(fù)雜涉法涉訴信訪案件。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機(jī)關(guān)反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)，轉(zhuǎn)同級政法機(jī)關(guān)依法處理。信訪群眾直接到政法機(jī)關(guān)反映訴求，可以少走彎路，便于政法機(jī)關(guān)及時(shí)處理。不按法律規(guī)定，到政法各單位多頭上訪、越級進(jìn)京上訪等，都無助于問題的解決。二是建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。健全完善以控申部門牽頭、案管部門和案件辦理部門為支撐的涉法涉訴信訪案件協(xié)作辦理機(jī)制，明確協(xié)作機(jī)制中各部門的職責(zé)分工，強(qiáng)化首辦部門的按期辦結(jié)和共同息訴職能、案件管理部門的流程監(jiān)控和質(zhì)量評查職能以及控申部門的內(nèi)部制約和催辦督辦職能，相互銜接，共同做好涉法涉訴信訪案件的辦理工作。同時(shí)，案件辦理部門對不捕、不訴、不立案、撤案以及法院判決無罪的案件，及時(shí)向控申部門通報(bào)，提前共同做好化解涉法涉訴信訪預(yù)案。

第五是檢調(diào)對接，和解息訴。出臺(tái)“檢調(diào)對接”工作辦法，明確檢察環(huán)節(jié)刑事和解和民事申訴息訴和解案件范圍、條件、工作程序，建立由案管、控申、公訴、偵監(jiān)、民行等部門參加的銜接配合機(jī)制，將檢調(diào)對接工作貫穿始終，對符合調(diào)解條件的批捕、起訴、民行案件依法依規(guī)啟動(dòng)檢調(diào)對接程序。在案件調(diào)解過程中，承辦檢察官參與主持調(diào)解，提供相關(guān)法律咨詢和幫助，對調(diào)解是否尊重雙方自愿、是否合法、是否公平正義等進(jìn)行監(jiān)督。對于達(dá)成刑事和解的案件，在審查批捕階段，可以作為有無社會(huì)危害性或者社會(huì)危險(xiǎn)性大小的因素予以考慮；在審查起訴環(huán)節(jié)，可以作為是否需要判處刑罰或者免除刑罰的因素予以考慮；對于依法應(yīng)當(dāng)提起公訴的，可以向人民法院提出從寬處罰的量刑建議。

涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的成功推進(jìn)，需要社會(huì)各界和廣大人民群眾的理解和支持。各級政法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與宣傳部門、新聞單位的溝通，加大對申訴新程序、信訪新規(guī)定的宣傳力度，使群眾廣為知曉；加強(qiáng)法制宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)。同時(shí)，案件當(dāng)事人也要增強(qiáng)法治意識(shí)，理性對待糾紛，依法表達(dá)訴求，自覺接受政法機(jī)關(guān)依法律按程序作出的裁判，在全社會(huì)形成尊重司法、崇尚法治的良好氛圍。

綜上，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，就必須保證群眾的合理合法訴求在司法程序和時(shí)限內(nèi)得到公平公正解決。這是讓人民群眾相信改革、支持改革的根本所在。對此，《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》也從提高執(zhí)法質(zhì)量、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、嚴(yán)格責(zé)任追究和深化執(zhí)法公開四個(gè)方面提出了明確要求。解決涉法涉訴信訪問題不是一蹴而就的，需要循序漸進(jìn)。作為基層院來說，做好涉法涉訴信訪工作就是要結(jié)合自身實(shí)際及時(shí)認(rèn)真分析當(dāng)前形勢下涉法涉訴信訪問題的特點(diǎn)，積極探索和完善治理信訪問題的長效工作機(jī)制，有效做好息訴息訪工作，維護(hù)好人民群眾的切身利益，維護(hù)好人民檢察院的司法權(quán)威，并為涉法涉訴信訪改革提供有效的、合理化的意見和建議。