王小魯：開放土地市場是未來土地政策改革的方向

中國現(xiàn)行的土地政策形成于20世紀(jì)90年代，已經(jīng)無法滿足當(dāng)前的需求，改革勢在必行。當(dāng)前“弊大于利”的土地政策，好處都給誰了？土地政策改革，究竟應(yīng)該如何改？推行改革試點(diǎn)的地區(qū)，為何沒有出現(xiàn)預(yù)想的效果？中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯在《供給側(cè)改革，下一步怎么辦》中給出了答案：開放土地市場。

現(xiàn)行用地制度，好處都給誰了？

地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地，獲得土地出讓收入這樣一種土地利用和土地收益分配模式，基本上是在20 世紀(jì)90 年代中期以后逐漸形成的。其背景，一是城市化的加快發(fā)展使建設(shè)用地的需求不斷增加；二是隨著1994年的分稅制改革，中央政府?dāng)U大了在國家財政收入中所占比重，地方政府收入份額減少，使之迫切需要開辟新的財源來支持其經(jīng)常性和建設(shè)性支出。

這種模式從2003 年開始，進(jìn)入了快速擴(kuò)展階段。2003 年國務(wù)院和省級政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地合計42 萬公頃，是2001 年（16.7 萬公頃）的2.5 倍。當(dāng)年出讓土地成交價5421 億元，是2001 年（1296 億元）的4.2 倍。隨后地方政府的土地出讓收入從數(shù)千億元規(guī)模一步步擴(kuò)大到數(shù)萬億元規(guī)模。2014年，財政部統(tǒng)計的全國土地出讓收入4.29 萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方一般公共預(yù)算收入的57%，相當(dāng)于當(dāng)年全國GDP 的6.8%。

從經(jīng)濟(jì)和社會角度客觀評價，這種模式有利有弊。

利之一，地方政府土地出讓收入的迅速增加，滿足了地方政府?dāng)U大投資支出的需求?？鄢鞯爻杀竞螅恋厥杖氪蟛糠钟糜诘胤酵顿Y支出，擴(kuò)大了投資規(guī)模，支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

利之二，地方政府用行政性手段征地，避免了土地買賣雙方反復(fù)討價還價，項目久拖不決的情況，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了有力的推動作用。中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)說干就干，投資快，見效快，令很多國家羨慕，在很大程度上來源于此。

弊大于利，為何不改？

但這種模式的弊端也很明顯，而且弊病越來越嚴(yán)重。

弊之一，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。中華人民共和國憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但政府征用農(nóng)村的土地，并不需要按土地的市場價格向農(nóng)民付費(fèi)，只需付征地補(bǔ)償款，通常遠(yuǎn)低于土地市場價格，甚至有強(qiáng)拆強(qiáng)遷的現(xiàn)象。失地農(nóng)民在領(lǐng)取了征地補(bǔ)償款的同時，也失去了原來的生活基礎(chǔ)，如果找不到就業(yè)機(jī)會，就可能生活無著。

弊之二，一些地方政府在土地利益和政績動機(jī)的推動下，過度鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)，使許多城市出現(xiàn)房地產(chǎn)大量空置，不僅造成資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益下降，還占壓了大量銀行資金，推高了杠桿率。

弊之三，地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地，壟斷了地源，排除了土地資源配置中的市場競爭，必然抬高地價，進(jìn)而抬高房價。這大大提高了中、低收入居民的生活成本，阻礙了中等收入群體的形成和擴(kuò)大，嚴(yán)重影響收入分配。城市商業(yè)服務(wù)業(yè)的高房價和高房租，還抬高了商業(yè)服務(wù)業(yè)的成本和服務(wù)價格，從而將高地價、高房價的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給廣大普通消費(fèi)者。

弊之四，土地資源由地方政府支配，失去了市場機(jī)制使資源配置優(yōu)化的功能。地方政府除了高價拍賣住宅用地和商業(yè)用地，常常會為了刺激當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展，在招商引資中低價或免費(fèi)供地，也會浪費(fèi)大量土地搞“形象工程”“政績工程”。土地價格的扭曲也鼓勵了過度投資，助長了產(chǎn)能過剩，同時造成企業(yè)間苦樂不均、不公平競爭。

弊之五，靠權(quán)力配置土地資源，使一些政府官員能夠?qū)τ欣骊P(guān)聯(lián)的開發(fā)商優(yōu)先、低價供地，少收土地出讓金，或以公益性用地名義變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，獲取巨額回扣。近年來揭露的許多貪腐大案要案，相當(dāng)大比例與土地或礦產(chǎn)資源的配置有關(guān)。

上述土地利用模式，已經(jīng)成為近些年來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的一個主要癥結(jié)，弊已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。我國經(jīng)濟(jì)目前的結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)庫存過大、杠桿率過高、效率下降嚴(yán)重、有效供給不足。而這些都與現(xiàn)行土地制度有關(guān)，迫切需要改革。

開放土地市場：回歸農(nóng)民

如何改革現(xiàn)行建設(shè)用地制度，十八屆三中全會決議已經(jīng)指出了一個總體方向，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。簡言之，即有規(guī)范地開放土地市場。這意味著各級政府不再壟斷地源，農(nóng)村集體可以直接以所有者的身份，在市場上通過平等交易出讓土地。

首先，開放土地市場，對農(nóng)村的“三塊地”應(yīng)當(dāng)有總體統(tǒng)一但有區(qū)別的政策。目前有一種傾向，是把集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定義嚴(yán)格限制在過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上。這實際上就把開放土地市場的路堵死了。因為過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地分布非常不均，很難轉(zhuǎn)讓和有效利用。即便轉(zhuǎn)讓了，也會降低土地的使用效率，還會影響新農(nóng)村建設(shè)整體布局的合理性。既然憲法規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有，農(nóng)民就有權(quán)決定哪些建設(shè)用地用于經(jīng)營，哪些用于非經(jīng)營用途。

其次，農(nóng)民的宅基地雖然按憲法規(guī)定，屬于農(nóng)村集體所有，但它是農(nóng)民祖祖輩輩安身立命之本，農(nóng)民享有永久性的使用權(quán)是不容否認(rèn)的事實。三中全會決議提出，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。這為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)和閑置房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)提供了政策依據(jù)。但在實施中，仍有許多障礙。

隨著城市化的推進(jìn)，迄今已有幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)常住人口。未來這一趨勢仍將持續(xù)，也有越來越多的農(nóng)村住房和宅基地閑置。這是一筆巨大的潛在財富，但目前被浪費(fèi)了。允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓并獲益，就增加了他們的財產(chǎn)收入，支持了他們在城鎮(zhèn)安家立業(yè)，并盤活了一筆巨大的資產(chǎn)。對城鄉(xiāng)居民、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對整個社會，都是天大的好事。政策應(yīng)該積極促進(jìn)，而不應(yīng)橫加阻攔。

最后，關(guān)于農(nóng)民的農(nóng)用承包地，也需要促進(jìn)市場化流轉(zhuǎn)。大量農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)用地大量閑置。只有通過土地流轉(zhuǎn)，才能做到土地有效利用，防止拋荒，并促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營，采用現(xiàn)代化耕作方式。這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)效率的必要條件。這方面目前阻力較小，農(nóng)村已有約1/3 的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，集中到農(nóng)業(yè)大戶或公司經(jīng)營。

試點(diǎn)為何越試越糟？

自十八屆三中全會以來，全國有少數(shù)縣級單位經(jīng)過批準(zhǔn)進(jìn)行試點(diǎn)，對土地制度的市場化改革進(jìn)行了探索。但這些試點(diǎn)單位規(guī)模偏小，代表性不足，而且試點(diǎn)內(nèi)容有嚴(yán)格的限制，試點(diǎn)經(jīng)驗也沒有及時總結(jié)和推廣。這使全國土地制度改革的進(jìn)展十分緩慢甚至幾乎停滯。出現(xiàn)這種情況，原因在于相關(guān)部門對開放土地市場疑慮重重，不愿放手推進(jìn)。其中一方面是有些人思想僵化不思變革；另一方面一些擔(dān)心和疑慮也有現(xiàn)實的原因。

以下可能的情況特別值得警惕：

第一，變相行政性征地拆遷。在各級政府政績觀和利益導(dǎo)向未根本理順的情況下，有些地方政府有可能以開放土地市場為名，以行政力量參與或與某些開發(fā)商聯(lián)手推動征地拆遷，低價格拿地，趕農(nóng)民上樓。必須嚴(yán)格防止這種侵害農(nóng)民利益的傾向出現(xiàn)。

第二，一哄而上，房地產(chǎn)再次過熱。由于多元供方進(jìn)入市場，會使土地價格下降。這有可能刺激一些開發(fā)商再掀起一輪大規(guī)模購地開發(fā)的浪潮，導(dǎo)致新一輪房地產(chǎn)供過于求、存量擴(kuò)張。大量購地也會短時間大量增加農(nóng)村失地人口，導(dǎo)致就業(yè)困難，影響社會安全。這種情況在貨幣寬松的條件下尤其容易發(fā)生。

第三，集體所有權(quán)虛置，農(nóng)民利益得不到保護(hù)。我國農(nóng)業(yè)長期實行包產(chǎn)到戶，多數(shù)地方的農(nóng)村集體已名存實亡。在村集體與開發(fā)商的土地談判交易中，村干部很容易被收買而倒向開發(fā)商一邊，拱手出讓農(nóng)民利益，而農(nóng)民一盤散沙，無人代言。在開放土地市場的情況下，更須防止開發(fā)商過于強(qiáng)勢、農(nóng)民過于弱勢或者村干部侵害農(nóng)民利益。為此，各地應(yīng)當(dāng)建立土地交易平臺，對土地交易進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

第四，土地?zé)o序開發(fā)，破壞耕地保護(hù)和國土規(guī)劃。市場化會放開利益的誘導(dǎo)，土地的供需雙方都可能有動機(jī)繞開耕地用途管制和國土規(guī)劃，導(dǎo)致土地?zé)o序開發(fā)，使耕地保護(hù)和國土規(guī)劃失效。土地交易平臺也需要對此進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題，立即會同執(zhí)法機(jī)關(guān)予以糾正。