提升新城公共服務(wù)能力的思考

劉作麗

北京市“十三五”規(guī)劃建議提出，“推動城市發(fā)展建設(shè)重心向‘多點一城轉(zhuǎn)移，形成城市功能由中心城和新城共同支撐的格局”；市“十三五”規(guī)劃綱要提出，“把新城作為城市發(fā)展的重點”。新城作為優(yōu)化北京市域空間的重要節(jié)點，受到越來越多的關(guān)注，并在疏解非首都功能中開始發(fā)揮作用。2015年新城地區(qū)887.7萬人，占全市的40.9%，比2014年提高0.6%，常住人口分布呈現(xiàn)向新城地區(qū)特別是城市發(fā)展新區(qū)聚集的趨勢。但公共服務(wù)能力不足是新城發(fā)展中應(yīng)當關(guān)注的一個問題。

新城公共服務(wù)設(shè)施

水平偏低

新城大多是在衛(wèi)星城基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，經(jīng)歷了從工業(yè)生產(chǎn)單一功能向生產(chǎn)、生活綜合功能的演化過程，先天不足導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施普遍較為缺乏，與中心城區(qū)有較大落差，在很大程度上影響了新城的吸引力，“反磁力”作用未體現(xiàn)。雖然大部分新城規(guī)劃中都表明該項內(nèi)容很重要，但教育等公共服務(wù)在公共財政預(yù)算支出中的比例要明顯低于中心城，致使新城公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平始終較低，最初規(guī)劃的公共服務(wù)設(shè)施難以實現(xiàn)。即使為確保街區(qū)級、社區(qū)級居住公共服務(wù)設(shè)施與住宅建設(shè)同步實施，《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標實施意見》做出了明確規(guī)定，“社區(qū)綜合管理服務(wù)類、教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在住宅總規(guī)模完成50%前，其他公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在住宅總規(guī)模完成80%前完成建設(shè)，并同步驗收、同步交付使用”，但由于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)的協(xié)同程度不高，末端環(huán)節(jié)（管理）缺乏針對前端環(huán)節(jié)（規(guī)劃、建設(shè)）的參與機制，規(guī)劃漏項及不合理、開發(fā)甩項及建設(shè)質(zhì)量不高等問題普遍存在。

公共服務(wù)設(shè)施的結(jié)構(gòu)不合理，也是導(dǎo)致新城公共服務(wù)設(shè)施不能配套完善的重要原因。北京新城均面臨城市人口迅速聚集和增加、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段，需要對社會群體的需求分異及其空間分布進行更為深入的研究和合理預(yù)測，針對不同群體需求差異化配置公共設(shè)施，實現(xiàn)多元分異供給?，F(xiàn)今新建采用的是2015年頒布的《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標》，“集約用地、規(guī)模合理、均等布局”是其堅持的基本原則，這種“保基本、兜底線”傳統(tǒng)的公共設(shè)施配置方式在一定程度上導(dǎo)致公共服務(wù)供給難以滿足當?shù)毓ぷ?、居住人群的需求，有效公共服?wù)供給不足。

公共服務(wù)設(shè)施需要多樣化、

層次分明

倫敦、東京、新加坡等很多國際大都市新城建設(shè)的經(jīng)驗表明，公共服務(wù)設(shè)施水平在某種意義上決定了新城能吸引到什么樣的人群。多樣化和層次分明的公共服務(wù)設(shè)施容易吸引多元化的人群，從而實現(xiàn)社會平衡。例如倫敦新城，在設(shè)施配套上提倡要有各種水平的生活服務(wù)、文體、教育、醫(yī)療、游憩等設(shè)施，供不同收入水平和不同年齡階段人群自由選擇，避免成為單一階層的集居之地，從而促進社會平衡。在Milton Keynes新城中，既有面向年輕人的露天音樂廳、影劇院、購物中心等，也有面向老年人的博物館、藝術(shù)中心等，還有各類教育機構(gòu)，多所初高中和小學等，也有醫(yī)院、購物中心、教堂、公園綠地等，豐富多樣的公共服務(wù)設(shè)施帶動了新城人口的增長和多元化。

重視大型公共服務(wù)設(shè)施的

帶動作用

國際化大都市新城發(fā)展的實踐表明，公共服務(wù)不單是服務(wù)居民、吸引人口的重要條件之一，也是帶動新城集聚能力提升、改善新城面貌、創(chuàng)造就業(yè)機會、帶動地產(chǎn)升值等的重要手段之一。通過大型公共服務(wù)項目的建設(shè)，新城能夠得到較好的發(fā)展，從而從多方面提升其對人口、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等的吸引力。巴黎無論是傳統(tǒng)城市化地區(qū)（如巴黎）還是新城市化地區(qū)（如新城），建設(shè)資金的使用往往集中在大型公共建設(shè)項目上，如建設(shè)高等院校、科研機構(gòu)、商業(yè)服務(wù)、文化娛樂等設(shè)施，通過大型公共設(shè)施的集聚形成具有功能多樣性和綜合性的城市中心，改善當?shù)氐某鞘忻婷埠臀镔|(zhì)環(huán)境，創(chuàng)造就業(yè)機會，帶動地產(chǎn)升值，繼而通過市場運作，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)和職能在此集聚。例如巴黎馬恩拉瓦來新城中的迪斯卡特科學城是1983年巴黎區(qū)域開發(fā)的重點，通過在該科學城內(nèi)建設(shè)一系列的高校和科研機構(gòu)，提升了新城的人口吸引能力，帶動了新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

立足需求提升新城

公共服務(wù)能力

社會的多元化是社會穩(wěn)定、和諧的基本前提，也是新城健康運作的基本保障。新城公共服務(wù)配套的首要任務(wù)是明確“新城為誰服務(wù)”，明確它們所承載的社會群體構(gòu)成及其不同的需求，進而以人口密度、年齡構(gòu)成、社會經(jīng)濟地位等社會特征作為配套標準的修正參數(shù)，共同構(gòu)成體現(xiàn)差異化的設(shè)施配置標準。以就業(yè)為主的新城，就業(yè)人口中年輕人居多，學歷及收入水平較高，購買力較強，對高檔服務(wù)業(yè)和休閑娛樂有較高的要求，因此，未來，大力提升休閑娛樂康體設(shè)施、不斷提升公共服務(wù)精細化水平，是提高本地居住的吸引力，留住本地就業(yè)人口的關(guān)鍵。新城內(nèi)部不同組團之間，也需要考慮到需求的差異，有些比較成熟的組團老年人口多，老齡化趨勢相對更加明顯，在公共設(shè)施布局中，就應(yīng)適當增加養(yǎng)老、福利設(shè)施，同時注重傳統(tǒng)社區(qū)的設(shè)施更新；而有些新發(fā)展起來的組團人口增長迅速，則應(yīng)加強幼托機構(gòu)、中小學、婦幼保健等設(shè)施建設(shè)。

完善新城公共服務(wù)過程中，要結(jié)合部分教育醫(yī)療服務(wù)資源調(diào)整優(yōu)化的契機，發(fā)揮大型公共服務(wù)設(shè)施的帶動作用，促進周邊區(qū)域競爭力的整體提升。要通過公共政策創(chuàng)新引導(dǎo)本市新城功能完善，堅持共享發(fā)展理念，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，優(yōu)化公共服務(wù)資源布局，增強新城公共服務(wù)有效供給能力，讓生活在新城的市民有更多的獲得感，生活更加幸福。

（作者單位：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所規(guī)劃研究部）