上海自貿(mào)區(qū)下航運政策的現(xiàn)狀與未來

施元紅

摘要：上海自貿(mào)區(qū)設立這幾年來，我國航運政策的發(fā)展取得了重大的突破。文章首先闡述上海自貿(mào)區(qū)對我國航運政策的影響。其次，分析了上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的新突破。主要從沿海捎帶業(yè)務、啟運港退稅政策、負面清單管理模式這三項新的政策內(nèi)容進行闡述，并指出其中的不足之處。最后，提出了上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的發(fā)展趨勢。如采取管制和開放相結(jié)合的沿海運輸權(quán)、采取有限推廣啟運港退稅政策、優(yōu)化負面清單管理模式。

關鍵字：上海自貿(mào)區(qū) 航運政策 負面清單 沿海捎帶業(yè)務

0 引 言

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）的成立，是我國繼2001年加入WTO后，又一件具有重大意義的歷史事件。在全球化的背景下，國家經(jīng)濟建設將要面臨巨大的考驗，而航運業(yè)方面必將會遇到更多的難題和阻礙。其中航運政策的導向?qū)ξ覈竭\業(yè)的發(fā)展起到關鍵作用。

2013年9月，國家交通運輸部和上海人民政府出臺了相關上海自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展方案，即《關于落實<中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案>加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》。主要涉及到了五個方面，提升服務水平，拓展中心功能，擴大開放水平，創(chuàng)新航運政策，加強基礎設施，從而有效的促進國際化航運中心建設，顯著提升我國航運業(yè)的競爭實力，創(chuàng)新發(fā)展模式，改革運行制度等。

1 上海自貿(mào)區(qū)對我國航運政策的影響

航運政策主要指國家針對航運業(yè)的發(fā)展而制定和出臺的相關政策，在有效控制范圍內(nèi)，通過某些合適的方法和條件，對本國航運業(yè)活動的開展而頒布的行為規(guī)范和準則。因此，為進一步促進航運業(yè)深化改革，激發(fā)市場活力，制定與之相適應的航運政策是非常必要的。

上海自貿(mào)區(qū)的建立，對我國航運政策的有利影響是顯而易見的。主要體現(xiàn)在：一、有利于航運業(yè)的服務升級，對提升上海國際航運中心的地位也大有裨益。二、上海自貿(mào)區(qū)航運政策在船舶登記、啟運港退稅等諸多方面進行了創(chuàng)新，其有利于產(chǎn)生可供借鑒和復制推廣的經(jīng)驗，帶動我國總體航運政策的創(chuàng)新。三、《實施意見》提出一系列航運支持政策，包括完善航運發(fā)展基金、支持創(chuàng)新機制等，都體現(xiàn)了中國對提升航運軟實力的重視。未來，中國要實現(xiàn)從航運大國到航運強國的轉(zhuǎn)變，提高航運軟實力是關鍵。

2 上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的新突破

2.1 沿海捎帶業(yè)務

中國是全球最大的集裝箱貨主生成國，外輪班輪公司經(jīng)常在不同場合呼吁中國開放外資班輪沿海捎帶業(yè)務[1]。

《實施意見》提出，在上海自貿(mào)區(qū)實施沿海捎帶試點政策，允許中資航運公司利用自有或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，先行先試外貿(mào)進出口集裝箱在國內(nèi)開放港口與上海港之間（以上海港為中轉(zhuǎn)港）的捎帶業(yè)務。

此番提出允許中資非五星旗船進行沿海捎帶業(yè)務，或?qū)⒚媾R一些阻力。首先，新規(guī)則的提出將改變以往我國關于沿海運輸權(quán)方面規(guī)定的內(nèi)容，無論對于監(jiān)管、口岸部門，還是相關參與企業(yè)，都面臨著流程、程序的再造與適應過程問題；其次，政府部門在調(diào)整和控制沿海運輸方面將會顯得更加困難，以至于造成我國航運市場資源運力過多，導致競爭更加激烈；再次，依循逐漸開放的原則，未來沿海捎帶業(yè)務可能對外資船舶全面開放，到那時中資航運企業(yè)將徹底失去沿海運輸權(quán)，對沿海航運企業(yè)勢必造成較大沖擊。

2.2 啟運港退稅政策

該政策主要針對貨物出口頒布的，主要是指貨物從國內(nèi)啟運港中轉(zhuǎn)到洋山保稅港區(qū)再發(fā)往國外進行出口，那么這些被確認離開啟運港口的貨物就等同于出口，從而進行相關退稅的辦理，這就是啟運港預先退稅政策[1]。該政策已在青島、武漢至上海之間進行試點，它能大大縮短貨主獲得退稅的時間間隔。2013年，根據(jù)《國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)[2013]38號）中相關要求，以及結(jié)合試點前期的具體情況，針對啟運港退稅政策試點范圍進行了調(diào)整。啟運地口岸有南京、蘇州、連云港、蕪湖、九江、青島、武漢、岳陽，出口口岸為洋山保稅港區(qū)。啟運港退稅政策試點范圍在逐步地擴大。

但是，啟運港退稅可能誘發(fā)某些連鎖反應。比如，中轉(zhuǎn)港的增多，國內(nèi)中轉(zhuǎn)港的競爭會日益激烈。

2.3 負面清單管理模式

在未成立自貿(mào)區(qū)之前，中國一直實施正面清單管理的方法，針對外商投資航運業(yè)務，包括理貨、海運、集裝箱服務等業(yè)務，相關準入環(huán)節(jié)有非常明確的規(guī)定，允許外商到中國進行相關投資，并給予肯定和支持。但在上海自貿(mào)區(qū)下，我國第一個探索實施了負面清單管理模式，即以否定表達方式闡明禁止外商投資或參與的中國航運服務相關政策，沒有列在負面清單中的航運業(yè)務視為開放，進一步擴大了航運服務業(yè)的開放力度[2]。

負面清單管理模式僅規(guī)定了中國禁止的航運業(yè)務，但是，我國航運業(yè)不斷在發(fā)展，由此將會產(chǎn)生全新的航運業(yè)務，那么，負面清單管理必然不能滿足航運業(yè)的新發(fā)展和新情況，難免會造成航運業(yè)缺乏有效的制度保障，給國內(nèi)航運市場和企業(yè)帶來巨大的沖擊。

3 上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的發(fā)展趨勢

在2015年，國家交通運輸部發(fā)布了相關自由貿(mào)易區(qū)實驗區(qū)試點的相關政策，并將上海自由貿(mào)易區(qū)中應用的航運政策進行了范圍的拓展，對天津、廣東和福建等地方加強了宣傳；并提出新的規(guī)定，在上海自由貿(mào)易區(qū)，外國投資者可以獨資創(chuàng)建船舶管理公司，從事進出口國際船舶運輸業(yè)務，從而推動上海自貿(mào)區(qū)開放政策的實施。

3.1 管制和開放相結(jié)合的沿海運輸權(quán)

從國際化的背景來看，很多國家并沒有向外開放沿海運輸權(quán)，僅僅是成員國之間展開合作。如發(fā)達國家美國與日本，在沿海運輸方面都采取和制定了保護性政策，從而有效地保障了本土航運企業(yè)的發(fā)展。因此，我國更沒有理由在該問題上有所松動[3]。

所謂沿海運輸權(quán)的開放與管制政策，主要是指以沿海運輸權(quán)管制為基礎，結(jié)合我國航運業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，在符合相關要求和規(guī)定的條件下，采取和實施部分沿海運輸權(quán)的開放政策。如美國瓊斯法所提出的沿海運輸政策，以及歐盟國家的沿海運輸模式，都表明沿海運輸權(quán)必須保障其靈活性、動態(tài)性和務實性等特點[4]。

針對沿海運輸權(quán)實施管制與開放政策具備法律基礎條件。首先，我國目前已逐漸完善了相關沿海捎帶業(yè)務的法律體系。如在我國的海運條例和海商法中都針對沿海運輸權(quán)方面進行了明確的闡述。由此可以看出，我國在沿海運輸方面的開放政策相比于美國、日本等國家更具體[5]。其次，自貿(mào)區(qū)下沿海捎帶業(yè)務政策是從國家航運立法頂層設計來考慮。如從美國瓊斯法案可以看出，重點突出了美國海運安全的首要位置；而歐盟成員國恰恰是更加注重航運的經(jīng)濟效益，這是因為其海運安全主要由歐盟一體化作保障。目前，我國在航運方面所表現(xiàn)出的競爭實力等因素，與美國存在差別，同時又不同于歐盟成員國。最后，在開放與管制相結(jié)合的沿海運輸權(quán)模式下，要綜合考慮國家安全、經(jīng)濟效益、海洋環(huán)境、船舶登記制度等多項因素，從而有效地制定和出臺沿海捎帶業(yè)務相關政策。在加強沿海運輸權(quán)管制的過程中，要結(jié)合和考慮捎帶業(yè)務的發(fā)展，從而構(gòu)建一個相對靈活、合理開放的沿海運輸權(quán)政策體系。

3.2 采取有限推廣啟運港退稅政策

繼上海試行啟運港退稅政策后，國內(nèi)的其他沿海地區(qū)都強烈要求實施該項政策。我們應看到，啟運港退稅政策不是一項普遍適用的稅收制度，而上海自貿(mào)區(qū)可以實施該項制度的原因，在于其和上海國際航運中心建設存在必然的關聯(lián)。因此，其具有有限的可復制性，應當根據(jù)國家航運發(fā)展戰(zhàn)略要求，采取有限制地推廣啟運港退稅政策[6]。

主要體現(xiàn)在：第一，對管理啟運港退稅的相關流程進行創(chuàng)新。根據(jù)目前實施的出口退稅規(guī)則，往往導致企業(yè)退稅款的周期比較長，甚至某些地方超過了半年時間。要增強啟運港退稅政策的吸引力，就應該盡可能地提高效率，使啟運港退稅政策的具體流程更加簡單，更加便利。第二，建立政府部門之間的協(xié)調(diào)機制。洋山深水港的目標是打造國際中轉(zhuǎn)樞紐港，這就需要相關政府部門之間相互協(xié)調(diào)配合，海關、財稅部門、洋山保稅港區(qū)管委會等單位應該發(fā)揮聯(lián)動作用。第三，科學控制啟運地的擴展范圍。由國家財政部、國稅局和海關總署共同頒布了相關啟運港退稅政策擴展試點范圍的文件，即在《關于擴大啟運港退稅政策試點范圍的通知》中，指出從2014年9月1日開始，從最初兩個試點港口即青島港和武漢港增加到8個，覆蓋省市包括湖南、湖北、江西、江蘇、安徽和山東。該項文件意味著國家針對長江領域的經(jīng)濟戰(zhàn)略。這是國家戰(zhàn)略的體現(xiàn)。但未來是否繼續(xù)向長江上游擴展，有待論證。

3.3 優(yōu)化負面清單管理模式

目前，很多國家都實施了“負面清單”管理模式。其優(yōu)勢在于負面清單管理可以有效規(guī)范政府行為，為企業(yè)的發(fā)展營造一個公平、透明的環(huán)境。在國際全球化的背景下，我國將對負面清單管理模式展開持續(xù)優(yōu)化。主要包括以下兩點：

第一，構(gòu)建雙重負面清單管理模式。該模式主要包括準入和監(jiān)管兩個方面。一是通過投資負面清單加強前段關口管理，積極地引導企業(yè)朝著更理性的方向發(fā)展。二是信用負面清單針對失范行為進行有效的懲罰，從而對事前監(jiān)管到事后處理提供基礎條件[7]?！皟蓚€負面清單”以協(xié)同模式推進，不但對經(jīng)濟領域有效，而且對社會領域、城市建設管理領域都可以復制推開，這樣治理了信息孤島問題，突破部門條規(guī)限制；解決了部門數(shù)據(jù)對比難，政府管理更加有效。

第二，提升負面清單管理模式的功能。中國的國際投資準入管理模式要與國際標準格式基本對接。通過功能的提升，將改變原先負面清單外商投資準入的單一管理功能[8]。具體是：一、促進開放性經(jīng)濟建設，全面深化改革；二、加快行政管理體制改革的步伐，促使國家治理結(jié)構(gòu)升級、治理體系優(yōu)化。三、針對國家主權(quán)、國外投資開放、投資者權(quán)益保障等方面找到平衡點。

4 結(jié)語

隨著“海運強國”、“一帶一路”等國家發(fā)展戰(zhàn)略的提出，上海自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢逐漸開始顯露，主要表現(xiàn)在對國際知名企業(yè)具有較高的吸引力。另外，通過制度的創(chuàng)新，國內(nèi)企業(yè)的活力得到了激發(fā)。因此，在提升上海國際航運中心“軟實力”的同時，我們也要務實港航物流服務基礎，提升現(xiàn)代航運服務水平。如此，上海自貿(mào)區(qū)建設紅利才能惠及更多的行業(yè)和企業(yè)，建設“海運強國”的步伐才能大步向前邁進。

參考文獻：

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