我國(guó)PPP實(shí)施的法律問(wèn)題分析

袁靈

摘 要：PPP是目前世界各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，緩解政府財(cái)政壓力，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效率的成功模式。在我國(guó)地方政府債務(wù)居高不下的大環(huán)境下，對(duì)PPP模式的研究具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。引入PPP融資模式，有助于加大民資的引用力度，減輕地方政府負(fù)擔(dān)等。但是，我國(guó)PPP立法一直處于探索階段，相關(guān)法律還存在諸多問(wèn)題，這嚴(yán)重限制了PPP模式的發(fā)展，致使投資者對(duì) PPP模式望而卻步。簡(jiǎn)要介紹了我國(guó)PPP相關(guān)法律制度，分析了其中存在的問(wèn)題，提出了具體的制度安排和實(shí)施程序完善路徑、內(nèi)容，以期為日后的相關(guān)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP；法律環(huán)境；法律制度；財(cái)政壓力

中圖分類號(hào)：D922.297 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.01.009

1 PPP模式相關(guān)問(wèn)題研究

近年來(lái)，PPP模式受到了政府的高度重視。2016年上半年，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列PPP政策。財(cái)政部明確表示，將繼續(xù)加快推進(jìn)、擴(kuò)大PPP項(xiàng)目模式，完善相關(guān)法律制度和政策扶持體系，盡快設(shè)立中國(guó)的PPP項(xiàng)目引導(dǎo)基金。

當(dāng)前，全國(guó)各省實(shí)施的PPP項(xiàng)目約1 800個(gè)，總投資額達(dá)到3.4萬(wàn)億。推廣PPP模式不僅能增加投資，也能推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐，使私營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體獲得更大的發(fā)展空間，采取更加有效率的形式提供公共服務(wù)，并且還可以優(yōu)化政府和社會(huì)組織關(guān)系，這是非常有意義的事情。但時(shí)，目前的PPP項(xiàng)目也存在不少問(wèn)題，“落地難”“一頭熱”的問(wèn)題比較突出，社會(huì)資本參與度不高，如何吸引更加廣的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目是當(dāng)前面臨的最大問(wèn)題。

實(shí)施PPP項(xiàng)目，政府既不能把所有工作全部讓企業(yè)承擔(dān)，也不能減輕特定的某些項(xiàng)目支付責(zé)任或補(bǔ)貼責(zé)任。在工作中，政府要重點(diǎn)變革管理方式，將產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格等項(xiàng)目置于嚴(yán)格監(jiān)管下。政府的終極責(zé)任是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但是，社會(huì)資本所追求的往往是經(jīng)濟(jì)利益。除此之外，政府支付、用戶支付和用戶支付加政府資源補(bǔ)償屬于PPP項(xiàng)目支付的3種方式。只有用戶支付和用戶加政府資源補(bǔ)償這兩種形式可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)。要想解決財(cái)源問(wèn)題，政府不能全部依賴PPP，如果實(shí)施太多需要政府支付或者補(bǔ)償?shù)腜PP項(xiàng)目，就可能會(huì)導(dǎo)致政府長(zhǎng)期負(fù)債，或是造成一定的資源損失。

從各國(guó)PPP發(fā)展經(jīng)歷中可以看出，PPP模式是特別寬泛和模糊的，沒(méi)有規(guī)律可循，但是，它的成功不僅僅是由制度設(shè)計(jì)決定的，與社會(huì)總體法治水平、產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平和全社會(huì)的規(guī)則意識(shí)有密切的關(guān)系。當(dāng)前，如何有效規(guī)范我國(guó)PPP的發(fā)展，建立高層次的法律框架顯得越發(fā)緊迫。國(guó)家發(fā)改委在2016-08聲明，爭(zhēng)取《政府投資條例》能在2016年內(nèi)出臺(tái)。該條例已經(jīng)討論好多年，其成功出臺(tái)對(duì)PPP的健康發(fā)展是非常重要的。與此同時(shí)，各領(lǐng)域的PPP也涉及到較多具體法律制度的調(diào)整，任務(wù)相當(dāng)繁重。所以，政府需要進(jìn)一步整合現(xiàn)行立法，明確和細(xì)化PPP的形式、程序、法律關(guān)系和糾紛解決方式等。這樣做，不僅能提高社會(huì)資本參與PPP的熱情，還能消除地方政府擔(dān)心違規(guī)、越界的困擾，大膽地去探索PPP模式，為PPP模式的廣泛應(yīng)用打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2 PPP模式立法現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題

PPP不是臨時(shí)模式，而是政府和社會(huì)資本在新條件下的一種新合作模式。但是，在政府和社會(huì)資本的合作中，各種不確定性是合作面臨的最主要問(wèn)題。其主要表現(xiàn)是共享收益、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分配問(wèn)題。政府與社會(huì)資本的合作，既不能完全依照市場(chǎng)規(guī)則合作、運(yùn)營(yíng)，也不能完全按照政府制定的規(guī)則運(yùn)行。運(yùn)用什么規(guī)則合作也是PPP項(xiàng)目面臨的緊迫問(wèn)題，所以，PPP立法就是要解決這種不確定性，盡量降低不確定性的程度，做到行為的可預(yù)期性，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)與收益的可預(yù)期性的目的。從行為學(xué)的角度詮釋PPP，政府與社會(huì)資本的合作立法需要摸索出一條新的道路，要求從思想上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，不斷創(chuàng)新。

2.1 PPP統(tǒng)一立法的必要性

我國(guó)發(fā)展PPP項(xiàng)目的目的是轉(zhuǎn)變政府職能，建立權(quán)、責(zé)、利清晰的法律環(huán)境。與PPP實(shí)踐成熟的國(guó)家相比，我國(guó)PPP實(shí)施的法律環(huán)境仍存在上位法缺乏和配套措施不完善等缺點(diǎn)。雖然中央政府各部委針對(duì)PPP模式的推廣和實(shí)施已推出了一系列的規(guī)章制度，并取得了一定的效果，但是，考慮到一些因素，仍有制訂專門特許經(jīng)營(yíng)法或PPP法的必要：①在法律制度中，仍然存在部分制度阻礙PPP項(xiàng)目廣泛推進(jìn)，例如稅收制度、土地招拍掛制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和銀行法等制度。部委出臺(tái)的規(guī)章政策的法律效力不如這些法律。②PPP項(xiàng)目周期一般為10～30年，靠三四年一修的短期規(guī)章政策文件來(lái)規(guī)范。當(dāng)政府信用不足時(shí)，不能給投資者足夠的信心，就會(huì)給投資者造成一定的風(fēng)險(xiǎn)。③缺乏上位法加以協(xié)調(diào)。當(dāng)各部委之間出現(xiàn)不同政策甚至發(fā)生沖突時(shí)，很容易讓地方政府和投資者難以適從。

2.2 目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的法律適用

PPP超出了傳統(tǒng)的《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》的范疇，政府正逐步由提供公共物品向提供公共服務(wù)的高級(jí)形態(tài)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)法律在招投標(biāo)與采購(gòu)方面強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)，而PPP的要義是政府與社會(huì)資本的合作伙伴關(guān)系。PPP立法一定要有針對(duì)性的調(diào)整，解決特定的立法問(wèn)題。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要多學(xué)科、跨領(lǐng)域的協(xié)同配合。

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)施的大部分項(xiàng)目還是遵循傳統(tǒng)工程項(xiàng)目流程，大部分采用是《招標(biāo)投標(biāo)法》。與國(guó)際上的慣例相比，PPP的物有所值評(píng)估在我國(guó)流程中是不存在的。項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)后，政府與企業(yè)詳細(xì)的談判內(nèi)容也是沒(méi)有規(guī)定的，我國(guó)的PPP實(shí)施目前存在許多問(wèn)題。因?yàn)楝F(xiàn)在還沒(méi)有針對(duì)PPP的法律，而《招標(biāo)投標(biāo)法》和2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》在選擇投資者方面都存在一些不能適應(yīng)PPP項(xiàng)目的地方。《招標(biāo)投標(biāo)法》主要適用于工程項(xiàng)目，《政府采購(gòu)法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)財(cái)政性資金的使用。大多數(shù)PPP項(xiàng)目也是適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的，但是，也有一些PPP項(xiàng)目不是工程建設(shè)項(xiàng)目，所以，不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。但是，有一些PPP項(xiàng)目是由用戶支付費(fèi)用，或者有時(shí)是無(wú)法判斷是否屬于采購(gòu)范圍的，這種情況也不應(yīng)當(dāng)使用《政府采購(gòu)法》。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，2部法律招標(biāo)的主要方式都是公開(kāi)招標(biāo)，整個(gè)招標(biāo)程序比較嚴(yán)格，對(duì)期限為十幾、幾十年的合同，政企雙方連協(xié)商的空間也沒(méi)有。

要想適用《政府采購(gòu)法》比較麻煩，而且在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)還沒(méi)確定前，《招標(biāo)投標(biāo)法》也是不適用的，因?yàn)轫?xiàng)目合作的細(xì)節(jié)要求和政府要求的細(xì)節(jié)問(wèn)題還不能確定，估算成本是比較難的。因此，在選擇PPP項(xiàng)目投資者時(shí)，兩部法律的適用性各有優(yōu)缺點(diǎn)，應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目類型、付費(fèi)來(lái)源等，恰當(dāng)選擇。要想從根本上解決問(wèn)題，最好的方法還是完善相關(guān)法律，完善PPP項(xiàng)目招標(biāo)方法和流程。

2.3 PPP合同的性質(zhì)

關(guān)于PPP民事合同和行政合同性質(zhì)的爭(zhēng)議一直都存在。這主要是由政府特殊的地位性引起的，在PPP項(xiàng)目中，政府屬于合作者一方，因此，PPP合同具有民事合同的特征。但是，政府在PPP項(xiàng)目中又扮演著監(jiān)管者的角色，所以，與傳統(tǒng)的平等主體的民事合同相比又是不同的。有些學(xué)者認(rèn)為，其具有行政合同的性質(zhì)。PPP合同應(yīng)屬于復(fù)核的法律關(guān)系，兼具民事合同和行政合同雙重屬性。

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）中則將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議。對(duì)于如此定性的原因，最高院并未予以解釋。但是，有學(xué)者認(rèn)為，《解釋》與2014年修訂的行政訴訟法第十二條第十一項(xiàng)含義是一樣的?！缎姓V訟法》中已對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有了規(guī)定，并將其劃入了行政協(xié)議的范疇，最高法院司法解釋也只能在已有框架下做一些微小改動(dòng)。所以，《解釋》第十一條的目的主要是強(qiáng)調(diào)人民法院在收到社會(huì)資本一方起訴政府不履約案件的申請(qǐng)時(shí)，必須立案，其初衷是解決民告官的案子在法院難以立案的情況。

在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐操作中，也會(huì)涉及到政府的行政行為，比如授予特許權(quán)、價(jià)格聽(tīng)證和立項(xiàng)審批、績(jī)效評(píng)價(jià)、稅收優(yōu)惠等。但是，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)合同主要是政企雙方協(xié)商一致的結(jié)果，其與民事合同的意思一致。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了政府在PPP項(xiàng)目中的雙重身份，且政府行使行政權(quán)的依據(jù)是政府作為PPP項(xiàng)目合同一方當(dāng)事人，在合同中履行自身義務(wù)的體現(xiàn)?！敦?cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》中規(guī)定：“在PPP模式下，政府與社會(huì)資本是基于PPP項(xiàng)目合同的平等法律主體，雙方法律地位平等，權(quán)利義務(wù)對(duì)等，應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)?！币虼?，筆者認(rèn)為，將政府采購(gòu)的PPP項(xiàng)目合同定性為民事合同比較合適。

3 完善PPP法律規(guī)定的主要路徑

3.1 國(guó)家層面的PPP立法

將PPP合同定性為民事合同，也可以將PPP合同當(dāng)作特殊的民事合同處理。當(dāng)需要使用行政合同特有的規(guī)則和救濟(jì)方式時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定，以達(dá)到規(guī)制政府行為的目的，從而有效保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。政府審批權(quán)限、流程和管理程序等涉及到PPP項(xiàng)目的內(nèi)容，在國(guó)家層面的PPP立法中予以規(guī)定，國(guó)家層面的PPP立法確定了統(tǒng)一的原則，在全國(guó)適用，效力比較高，能避免中央部門或地方法規(guī)政策所造成的法律法規(guī)沖突，特別是可以有效處理國(guó)家層面其他法律未規(guī)定或者與PPP模式有沖突的內(nèi)容。因此，相關(guān)部門要積極制訂全國(guó)性PPP項(xiàng)目實(shí)施指南，規(guī)定PPP法律各方面內(nèi)容的具體操作程序和細(xì)節(jié)，制訂合同示范文本，規(guī)范全國(guó)各職能部門和各地政府的做法。

3.2 確認(rèn)政府在PPP模式中的法律地位

在工作時(shí)，要確認(rèn)政府在PPP項(xiàng)目中具有合法性擔(dān)保權(quán)。在PPP項(xiàng)目中，為了增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心，順利實(shí)施項(xiàng)目，要有政府承諾和擔(dān)保。但是，依據(jù)我國(guó)目前法律規(guī)定，政府擔(dān)保的合法性在我國(guó)是無(wú)法律可以確認(rèn)的?！稉?dān)保法》第8條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！钡?條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人。”最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》在此基礎(chǔ)上作了擴(kuò)張解釋，其第3條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無(wú)效。我國(guó)法律沒(méi)有確認(rèn)政府擔(dān)保的合法性，存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目積極性受到很大影響。雖然財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，原則上法律與政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，但是，由于該指南的法律層級(jí)比較低，效力低，涵義模糊，難以有效保障政府擔(dān)保的合法性。

3.3 明確PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

國(guó)外有些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目的核心問(wèn)題。在PPP項(xiàng)目中，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是他們關(guān)心的問(wèn)題之一。只有具備合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，才能吸引更多的社會(huì)資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。但是，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程中也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，一般包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和一般的風(fēng)險(xiǎn)。為了確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，要加強(qiáng)對(duì)具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。在具體工作中，要依據(jù)BOT、BOO等項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)外建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合PPP項(xiàng)目的模式特點(diǎn)，總結(jié)PPP模式運(yùn)行中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，深入分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，制訂PPP模式風(fēng)險(xiǎn)表，為政府和社會(huì)資本實(shí)施PPP項(xiàng)目提供參考，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。依據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分配風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)于政策的變化，政府的把控力比較強(qiáng)，所以，應(yīng)承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；而社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)管理能力比較強(qiáng)，則應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，最好依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際情況由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。在PPP項(xiàng)目合同條款中，雖然分配了各方面需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，但是，政府要承擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施最終所有者和風(fēng)險(xiǎn)最終承擔(dān)者的責(zé)任。政府與社會(huì)資本共同合作組建相應(yīng)的項(xiàng)目公司，政府作為項(xiàng)目公司的股東一方，項(xiàng)目的實(shí)施狀況與政府的利益密切相關(guān)。因此，當(dāng)項(xiàng)目在發(fā)展過(guò)程中遇到困難時(shí)，政府一般會(huì)主動(dòng)幫助企業(yè)協(xié)調(diào)解決，為企業(yè)分擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

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〔編輯：白潔〕