劉學(xué)軍++方紅華++張英強
摘要:本文對富陽區(qū)政府專項管理進行調(diào)研的基礎(chǔ)上,主要針對資金壓力過大、清理整合艱難、退出機制缺乏、預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行剛性不強、資金績效不高等問題。在明確了相關(guān)管理要求之后,從實施項目分級管理、實行項目庫滾動管理,強化執(zhí)行剛性、加強績效評價結(jié)果運用、完善全口徑預(yù)算管理、加快推進“數(shù)字財政”建設(shè)、理順財政與部門管理職責(zé)等角度提出具體的意見建議。
關(guān)鍵詞:政府專項 整合 改革
我們根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《浙江省人民政府關(guān)于加快建立現(xiàn)代財政制度的意見》(浙政發(fā)〔2015〕41號)、《杭州市富陽區(qū)財政局關(guān)于編制2017年區(qū)級預(yù)算的通知》(富財預(yù)〔2016〕590號)等規(guī)定和專項資金清單管理的要求,對富陽區(qū)政府專項的預(yù)算、執(zhí)行、管理過程等進行了調(diào)研,分析了存在的問題,明確了管理的要求,提出了具體的措施。
一、政府專項的現(xiàn)狀
除政策1類、事務(wù)1類項目足額保障以外,其它政府專項原則上在2015年調(diào)整預(yù)算的基礎(chǔ)上削減30%,壓減資金統(tǒng)籌用于G20峰會、五水共治、養(yǎng)老保險制度改革、工改等重點項目支出。新增項目必須有明確的上級文件、會議紀要、辦文單、簡復(fù)單等政策依據(jù)。根據(jù)以上預(yù)算安排原則,2016年政府大專項12個,安排預(yù)算44.16億元,其中:本級38.50億元、省市???.66億元。
二、存在的主要問題
(一)資金壓力過大
由各部門管理的政府專項資金需求越來越大,2013年本級預(yù)算安排26.80億元,2014年安排29.00億元,2015年安排34.50億元,2016年安排38.50億元,四年同比增長61.7%,遠超過地方財政收入24.2%的增長幅度。在當(dāng)前經(jīng)濟形勢處于“新常態(tài)”、稅收收入增幅不明顯,土地財政吃緊的情況下,不斷增長的資金需求已經(jīng)給財政收支平衡造成了很大的困難。
(二)清理整合艱難
在專項資金條塊分配的體制下,部門有各自的項目和資金管理辦法,有各自規(guī)定的用途和投向,各部門希望通過爭取盡可能多的政府資金,扶持本部門項目。資金的統(tǒng)籌與整合在一定程度上會削弱原有的利益分配格局,影響到相關(guān)部門的既得利益,加之缺乏有效的制度保障,因而每次政府專項的清理整合效果都不理想。
(三)退出機制缺乏
自2008年推行政府專項管理以來,我區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)已取得很大發(fā)展,但政府專項資金一直沒有大的調(diào)整,絕大部分項目政策的出臺均未明確文件的有效期,導(dǎo)致專項資金邊整合、邊設(shè)立,項目越整越多,資金越來越大,退出越來越難。
(四)預(yù)算編制不科學(xué)
預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的項目論證體制,普遍存在先確定支出總額再安排具體項目的行為。專項預(yù)算名義上實行了 “零基預(yù)算”,但事實大多是按基數(shù)加增長的方式編制。預(yù)算編制沒有考慮項目的實施進度,部門從利益最大化的角度出發(fā),爭取在一年中安排跨年項目資金,造成預(yù)算執(zhí)行進度慢,執(zhí)行率低。部分政府專項中會議、培訓(xùn)、招待、差旅等彈性費用仍然存在。資金額度確定很難,客觀上講目前出臺的產(chǎn)業(yè)類政策,涉及的扶持標準都是定性不定量,不夠科學(xué)。
(五)執(zhí)行剛性不強
年初編制預(yù)算時,有些部門沒有完全按照法律、政策規(guī)定,合理規(guī)劃本部門的工作重點,往往申報一些不必要的項目。在預(yù)算執(zhí)行中又出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象,拿出上級部門的政策依據(jù)、考核任務(wù)等要求對預(yù)算進行追加。年初預(yù)留項目的二次分配缺乏科學(xué)規(guī)范的項目論證機制,存在拿著資金找項目的現(xiàn)象,造成急需的項目缺資金,年初安排的資金找項目的怪狀。專項資金內(nèi)部子項目之間的調(diào)整隨意,缺乏動態(tài)調(diào)整機制,存在尋租空間。
(六)資金績效不高
各部門對專項資金總額較為關(guān)注,對資金績效重視不夠,普遍存在重政策重資金、輕管理現(xiàn)象。部分專項資金的主管部門較多,財政扶持資金形不成合力。2012年和2014年,我區(qū)對產(chǎn)業(yè)扶持和涉農(nóng)資金進行了整合,分別出臺了工業(yè)興區(qū)24條和工業(yè)強區(qū)25條、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策22條,但由于涉及部門利益較多,政策導(dǎo)向作用仍然不夠明顯,支持重點不夠突出,“天女散花”現(xiàn)象未能有效改善。
三、解決問題的具體措施
(一)實施項目分級管理
將政府專項改為政府項目。按三級管理:一級為一個部門一個項目;二級為分類項目(按目前140個子項目清理整合后確定,對支持方向、支持對象和用途相同或相近的政策進行歸并重新認定。)三級為具體細化項目。所有項目按文件依據(jù)、項目內(nèi)容、扶持方向等要素分為民生事業(yè)類和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類,民生事業(yè)類再分政策類、事務(wù)類、項目類。
(二)實行項目庫滾動管理
基本支出以外的支出需求都要按規(guī)定編制項目預(yù)算,嚴格推行零基預(yù)算,細化項目資金,并結(jié)合財力狀況安排預(yù)算。各部門要按照“先評審后入庫”的原則,對部門及所屬單位申報的項目進行完整性、必要性、可行性和合理性方面的評審,評審?fù)ㄟ^再納入項目庫管理。
項目按周期分為“經(jīng)常性項目”、“跨年度項目”、“階段性項目”和“一次性項目”。對“經(jīng)常性項目”、未完成“跨年度項目”、未到期“階段性項目”納入下一年度預(yù)算;對已完成“跨年度項目”、已到期的“階段性項目”和“一次性項目”歸檔處理,不再納入下一年度預(yù)算;
項目按屬性分為新增項目和延續(xù)項目。新增項目,由單位申報并初步認定項目屬性后,納入下一年度項目備選庫。
項目按重要程度分重要項目和一般項目,區(qū)財政根據(jù)財力可能結(jié)合工作實際,優(yōu)先保障重要項目。
(三)強化執(zhí)行剛性
政府項目預(yù)算一經(jīng)批復(fù),不得隨意調(diào)整。
1、建立項目動態(tài)調(diào)整機制
項目間調(diào)劑必須經(jīng)財政部門審批, 新出臺的政策需要設(shè)立政府項目的,必須經(jīng)財政部門審核后報區(qū)政府批準,不得在其他政府規(guī)章、政策性文件及工作會議紀要中對設(shè)立政府項目事項做出規(guī)定。
2、加強預(yù)算執(zhí)行率考核
實時跟蹤了解項目執(zhí)行情況,對執(zhí)行進度慢的原則上按一定比例收回,統(tǒng)籌用于急需項目支出。財政和相關(guān)部門應(yīng)嚴控項目按進度撥款的要求,杜絕為加快預(yù)算進度而預(yù)撥資金行為。年內(nèi)無法執(zhí)行完畢,預(yù)算單位不主動申報調(diào)減的,下一年預(yù)算按一定比例調(diào)減。
3、嚴格預(yù)算追加管理
年中原則上不出臺新增支出的政府項目,不追加預(yù)算,確有需要的,經(jīng)部門分管副區(qū)長審批后,在部門內(nèi)部的政府項目中調(diào)劑解決,不能調(diào)劑的,下一年度再安排預(yù)算。
(四)加強績效評價結(jié)果運用
深入推進政府專項績效評價工作,加強績效評價和審計結(jié)果運用,建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機制。對績效好、監(jiān)管措施到位的項目,在安排下一年度預(yù)算時,給予適當(dāng)傾斜。對績效不高的項目在下一年度預(yù)算時,按一定比例進行扣減。對項目管理混亂、頻出資金問題的項目堅決予以取消。
1、控制預(yù)算項目調(diào)劑
部門(單位)擅自在項目間調(diào)劑資金用途超過項目總金額30%的,在相應(yīng)績效考評級次基礎(chǔ)上下降一個考評級次。
2、結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤
對各類檢查發(fā)現(xiàn)較大財政財務(wù)問題或績效評價結(jié)果為合格檔次的項目,下一年度預(yù)算安排原則上按5%扣減,重復(fù)發(fā)現(xiàn)的原則上按20%扣減,三次以上的原則上取消該項目。對各類檢查發(fā)現(xiàn)重大財政財務(wù)問題或績效評價結(jié)果為不合格檔次的項目,原則上取消該項目的財政支出安排,并按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)單位和個人的責(zé)任。
3、注重后續(xù)整改落實
對各類檢查及評價結(jié)果不進行整改或整改不到位的,根據(jù)整改情況調(diào)整項目或相應(yīng)調(diào)減項目預(yù)算,直至取消該項財政支出,并根據(jù)區(qū)委區(qū)政府的綜合考核評價辦法,在單位綜合考評中進行扣分。
4、嚴格績效自評工作
對不按規(guī)定進行績效自評,不配合主管部門和財政部門開展各類檢查和評價工作的,區(qū)財政局暫停撥付該部門(單位)的項目資金。
(五)完善全口徑預(yù)算管理
政府的全部收入和支出都納入預(yù)算,各部門負責(zé)申報政府項目,提出資金需求,區(qū)財政根據(jù)財力可能統(tǒng)盤考慮資金來源,籌措項目資金。
政府項目資金來源應(yīng)包括本級財政資金和上級補助。上級補助通過“暫存款”形式下達的,在編制預(yù)算時也統(tǒng)籌拼盤安排,單獨設(shè)立預(yù)算指標體系。
清理財政專戶資金,按照存量資金清理要求收回已到期或失效的專戶結(jié)余資金,收回歷年以權(quán)責(zé)發(fā)生制形勢納入專戶管理的政府項目資金,用于區(qū)委區(qū)政府確定的重大項目和重點支出。
屬非稅收入范疇的各項收入,必須納入 “收支兩條線”管理,按工作需要安排支出預(yù)算,嚴禁在專戶中安排項目資金,坐收坐支。
(六)加快推進“數(shù)字財政”建設(shè)
進一步完善財政預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè),建立財政財務(wù)數(shù)據(jù)共享機制,提升財政管理和服務(wù)水平。
1、預(yù)算編制系統(tǒng)改造升級
2017年起,對預(yù)算管理一體化平臺進行升級,推進滾動項目庫管理、實施全口徑預(yù)算管理和中期財政規(guī)劃,將項目支出調(diào)整預(yù)算納入系統(tǒng)管理,完善預(yù)算編制“二上二下”管理。將項目庫、預(yù)算編制、指標系統(tǒng)等模塊進行有效融合,實現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理全過程可追溯。
2、加強財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用
通過財政管理一體化平臺建設(shè),逐步實現(xiàn)政府項目預(yù)算、項目執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理、績效評價等數(shù)據(jù)充分共享,深化數(shù)據(jù)挖掘利用,更好地發(fā)揮各項數(shù)據(jù)在政府項目預(yù)算編制和管理中的作用,支撐各類收支預(yù)測和財政決策。
(七)理順財政與部門管理職責(zé)
按照“誰用錢,誰負責(zé)”的原則,進一步理順財政與部門的工作管理職責(zé)。便于資金的統(tǒng)籌、監(jiān)管,一個部門涉及的基本支出、部門項目和政府項目等全部支出統(tǒng)一由財政一個科室管理進行全方位管理。屬部門內(nèi)部事項支出應(yīng)列入部門項目,不能列入部門的政府項目中。將部門涉及的政府投資項目也列入政府項目管理。