試論信訪(fǎng)法治化困境與改革

秦迪

[摘要]信訪(fǎng)制度在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、解決群眾困難和問(wèn)題方面發(fā)揮了積極作用。但是信訪(fǎng)制度本身存在許多問(wèn)題，信訪(fǎng)法治化面臨著很多困境。本文闡述了信訪(fǎng)法治化困境的具體表現(xiàn)、原因分析和解決之道。

[關(guān)鍵詞]信訪(fǎng)法治化 困境 改革

[中圖分類(lèi)號(hào)]D669 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）20-0026-02

信訪(fǎng)作為一種普通群眾解決問(wèn)題、表達(dá)訴求的途徑，在中國(guó)存在、發(fā)展多年。信訪(fǎng)制度在解決群眾部分問(wèn)題、傾聽(tīng)群眾心聲、緩和矛盾、維護(hù)地方穩(wěn)定方面發(fā)揮了一定作用。但是，我國(guó)社會(huì)不斷高速發(fā)展中，改革開(kāi)放幾十年后積累了大量的物質(zhì)財(cái)富，人們生活水平不斷提高的同時(shí)，也積累了各種矛盾和問(wèn)題。社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，信訪(fǎng)案件增多，信訪(fǎng)制度也暴露出一些弊端，影響著社會(huì)和諧穩(wěn)定，信訪(fǎng)法治化面臨著一些困難，急需改革。

一、信訪(fǎng)法治制化困境

（一）信訪(fǎng)矛盾突出

信訪(fǎng)矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是越級(jí)上訪(fǎng)和多頭上訪(fǎng)普遍存在。部分上訪(fǎng)人員為了引起相關(guān)部門(mén)和地方領(lǐng)導(dǎo)的重視，更快、更徹底地解決問(wèn)題。經(jīng)常就同一個(gè)問(wèn)題向信訪(fǎng)、政府、黨委、公安等多個(gè)部門(mén)反映。也存在著基層問(wèn)題同時(shí)向縣、市、省、國(guó)家信訪(fǎng)部門(mén)同時(shí)反映問(wèn)題的情況，級(jí)別越高的行政部門(mén)信訪(fǎng)量越大。二是鬧訪(fǎng)、集體上訪(fǎng)情況增多。有的信訪(fǎng)案件，相關(guān)職能部門(mén)已經(jīng)按照規(guī)定辦理完畢，但是當(dāng)事人不滿(mǎn)意辦理結(jié)果，為了達(dá)到自身訴求而鬧訪(fǎng)，試圖通過(guò)這種方式向相關(guān)部門(mén)施加壓力改變既定的處理結(jié)果。集體上訪(fǎng)也具有同樣的動(dòng)機(jī)，覺(jué)得少數(shù)幾個(gè)人上訪(fǎng)不會(huì)引起相關(guān)部門(mén)的重視，集體上訪(fǎng)“人多力量大”會(huì)給相關(guān)部門(mén)形成較大的壓力，加速問(wèn)題的解決。三是部分信訪(fǎng)涉及司法訴訟。這種涉訴信訪(fǎng)主要是不滿(mǎn)意法院或者檢察院的判決、裁判結(jié)果。部分涉訴信訪(fǎng)案例中的確存在冤假錯(cuò)案，信訪(fǎng)有助于加速案件的糾正進(jìn)程，但是大量的無(wú)理涉訴信訪(fǎng)，會(huì)嚴(yán)重干擾司法公正。

（二）信訪(fǎng)制度的初衷與結(jié)果背離

作為社會(huì)法治化不完善的產(chǎn)物，信訪(fǎng)制度的初衷是化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。的確有部分群眾通過(guò)信訪(fǎng)或者行政領(lǐng)導(dǎo)介入，解決了多年難以解決的積弊問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了自身的訴求。一傳十、十傳百，其他人紛紛加以效仿，遇到問(wèn)題不走正規(guī)途徑，可以通過(guò)信訪(fǎng)來(lái)解決，這妨害了正常社會(huì)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在，各級(jí)地方政府信訪(fǎng)維穩(wěn)壓力都很大，一些上訪(fǎng)群眾抓住這一特點(diǎn)，以鬧訪(fǎng)、集體上訪(fǎng)等形式，向行政機(jī)關(guān)施加壓力，地方政府為維護(hù)穩(wěn)定，不得不做出讓步，甚至突破底線(xiàn)干預(yù)司法公正。這樣雖然可以暫時(shí)平息鬧訪(fǎng)等不良現(xiàn)象，但是對(duì)政府和司法公信力的損傷卻是無(wú)法估量的。

（三）信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)在從中央到縣級(jí)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，而公安、法院、檢察院等司法部門(mén)也有自己的信訪(fǎng)科室。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，但是整體架構(gòu)松散，統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不好。缺乏一個(gè)統(tǒng)一的工作規(guī)范，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。因?yàn)槁毮艽嬖谥丿B交叉，信訪(fǎng)問(wèn)題一般比較復(fù)雜涉及到多個(gè)部門(mén)，這就必然會(huì)造成信訪(fǎng)問(wèn)題在多個(gè)部門(mén)之間流轉(zhuǎn)，問(wèn)題難以解決，矛盾更加激化。

（四）信訪(fǎng)案件處理有待規(guī)范

對(duì)于信訪(fǎng)案件的處理解決，各地做法不同，也沒(méi)有統(tǒng)一嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。信訪(fǎng)部門(mén)最大的作用是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)信訪(fǎng)群眾和涉及到的行政部門(mén)，反復(fù)溝通爭(zhēng)取達(dá)成一致意見(jiàn)。有的地方政府甚至為了達(dá)到平息上訪(fǎng)的目的，與上訪(fǎng)人討價(jià)還價(jià)。這種情況下可能面臨兩種局面：一是無(wú)視上訪(fǎng)群眾正當(dāng)利益，促使其放棄訴求；二是放棄原則，達(dá)成上訪(fǎng)群眾的不正當(dāng)要求。

信訪(fǎng)處理結(jié)果不確定。在法治化高度發(fā)達(dá)的環(huán)境中，糾紛解決機(jī)制的價(jià)值之一是結(jié)果相對(duì)同一，即性質(zhì)相同的案件處理結(jié)果基本一致。但是在當(dāng)前，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)操作規(guī)范不一致，上訪(fǎng)群眾施加壓力方式不同和領(lǐng)導(dǎo)批示不同，處理結(jié)果相差很大。

上訪(fǎng)群眾的重復(fù)上訪(fǎng)問(wèn)題。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門(mén)反復(fù)協(xié)調(diào)的處理結(jié)果，可能上訪(fǎng)群眾依然不滿(mǎn)意，未達(dá)到訴求反復(fù)上訪(fǎng)。

（五）司法機(jī)關(guān)行政化處理涉訴信訪(fǎng)

各級(jí)機(jī)關(guān)單位的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)在處理信訪(fǎng)問(wèn)題時(shí)，把公安局、法院、檢察院也劃為解決問(wèn)題的責(zé)任單位，公檢法等司法機(jī)關(guān)在處理涉訴信訪(fǎng)時(shí)就無(wú)法完全秉持司法獨(dú)立的精神，無(wú)法做到完全公正公平，有行政化傾向。

二、信訪(fǎng)法治化困境產(chǎn)生的原因

（一）體制改革和利益格局的調(diào)整

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了大變革，利益格局調(diào)整，引發(fā)了一系列社會(huì)變革，這是信訪(fǎng)潮產(chǎn)生的主要根源。隨著戶(hù)籍制度、人事制度等改革，個(gè)人由原來(lái)依附于某一個(gè)單位的“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，個(gè)人自身價(jià)值凸顯，開(kāi)始更加關(guān)注個(gè)人利益，懂得維護(hù)自己的權(quán)益。信訪(fǎng)問(wèn)題的核心是利益分配問(wèn)題，比如拆遷問(wèn)題、土地征用問(wèn)題、企業(yè)改制職工待遇問(wèn)題等。

（二）民眾實(shí)現(xiàn)訴求途徑狹窄

從理論上來(lái)說(shuō)，民眾表達(dá)并實(shí)現(xiàn)自己的訴求有多種方式，求助媒體、司法途徑、游行等都是民眾實(shí)現(xiàn)訴求的方法，而信訪(fǎng)只是行政救濟(jì)手段之一。一個(gè)法治化社會(huì)中，民眾應(yīng)該更相信法律，遇到問(wèn)題走司法途徑。但是，由于我國(guó)法律法規(guī)尚不健全，法治化程度有待提高，司法腐敗個(gè)案時(shí)有發(fā)生，公民不信任司法途徑，而通過(guò)媒體、游行等途徑實(shí)現(xiàn)訴求的條件在我國(guó)尚不成熟。民眾實(shí)現(xiàn)訴求途徑狹窄，所以一股腦涌向信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，形成了大量的信訪(fǎng)案件。

（三）矛盾解決機(jī)制不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾和問(wèn)題大量涌現(xiàn)，信訪(fǎng)案件增多，與社會(huì)矛盾缺乏成熟有效的處理機(jī)制有關(guān)。處理機(jī)制不健全，處理方式陳舊不適應(yīng)社會(huì)的飛速發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)矛盾處理機(jī)制主要有兩種：一種是走司法途徑，另一種是非司法途徑。這兩種處理方式都有自己的缺陷。首先，司法途徑作為解決矛盾和問(wèn)題的重要手段，目前我國(guó)還未發(fā)展到高度法制化階段，訴訟周期長(zhǎng)、法院判決執(zhí)行難等問(wèn)題增加了司法途徑解決問(wèn)題的成本。其次，行政復(fù)議、仲裁、調(diào)節(jié)等非司法途徑矛盾解決機(jī)制適用性低，功能不健全，而且門(mén)檻也很高，限制較多，不能成為解決矛盾糾紛的有效途徑。再次，整個(gè)矛盾糾紛解決機(jī)制整體設(shè)計(jì)不完善，各個(gè)環(huán)節(jié)間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)、銜接機(jī)制沒(méi)有建立，信訪(fǎng)、訴訟、復(fù)議反反復(fù)復(fù)。

（四）司法公信力下降，纏訴嚴(yán)重

由于司法權(quán)威缺失導(dǎo)致纏訴現(xiàn)象頻發(fā)，主要有三個(gè)方面的原因。一是確實(shí)存在一定數(shù)量的司法不公現(xiàn)象，經(jīng)過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)傳播擴(kuò)大，民眾對(duì)司法產(chǎn)生了信任危機(jī)。整體社會(huì)環(huán)境對(duì)司法公正信任度下降，在法院判決的案件當(dāng)事人敗訴就容易聯(lián)想到司法不公，容易產(chǎn)生上訪(fǎng)念頭。二是我國(guó)司法遵循的是有錯(cuò)必糾的原則，對(duì)經(jīng)審判監(jiān)督程序提起再審的次數(shù)沒(méi)有限制。案件當(dāng)事人通過(guò)信訪(fǎng)要求啟動(dòng)重申程序，纏訪(fǎng)很容易發(fā)生。三是各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)都把息訴撤訪(fǎng)作為處理信訪(fǎng)問(wèn)題的終極目標(biāo)，會(huì)干擾司法公正。案件當(dāng)事人會(huì)認(rèn)為法院的終身判決不是最后判決，只要不符合自己的期望就可以通過(guò)信訪(fǎng)重新啟動(dòng)司法程序。以上三個(gè)因素為信訪(fǎng)人纏訪(fǎng)鬧訪(fǎng)提供了空間，干擾著司法公正，背離了司法本位，阻礙著依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）信訪(fǎng)人濫用信訪(fǎng)權(quán)，解決問(wèn)題信訪(fǎng)不信法

中國(guó)封建社會(huì)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，封建專(zhuān)制的觀念根深蒂固，法治社會(huì)推行的時(shí)間相對(duì)較短，法律知識(shí)的普及需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。雖然我國(guó)公民用法律維權(quán)的意識(shí)已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但是在潛意識(shí)里，還存在依靠“包青天”來(lái)解決問(wèn)題的觀念，有著依靠特殊途徑、特權(quán)解決問(wèn)題的幻想。大部分的信訪(fǎng)人都不相信正常的途徑解決問(wèn)題，希望英明的領(lǐng)導(dǎo)能夠出面干涉，快速解決。還有一些人認(rèn)為走司法途徑，時(shí)間、精力、金錢(qián)成本太高，打贏了官司還存在著執(zhí)行難的問(wèn)題，而信訪(fǎng)渠道不收費(fèi)，并且一旦領(lǐng)導(dǎo)介入執(zhí)行非?？?，兩相比較權(quán)衡，選擇通過(guò)信訪(fǎng)維權(quán)。信訪(fǎng)人會(huì)花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和住宿餐飲交通費(fèi)用，國(guó)家維持信訪(fǎng)制度的公共成本高昂。

三、信訪(fǎng)法治化改革途徑

（一）推進(jìn)依法治國(guó)，健全民意表達(dá)渠道

我國(guó)民主法治進(jìn)程依然處于初級(jí)階段，當(dāng)前正處于改革攻堅(jiān)期，在推動(dòng)政治經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)也要加快民主法治進(jìn)程。完善行政、司法、人大、政協(xié)的運(yùn)作機(jī)制，使各項(xiàng)工作都能依法以程序依規(guī)定良好運(yùn)行。信訪(fǎng)的初衷就是使公民合理表達(dá)自己的訴求，依照法律政策予以解決相關(guān)訴求，矛盾能夠及時(shí)化解，維持和諧穩(wěn)定，鼓勵(lì)民眾通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題、表達(dá)訴求，允許民眾在法律規(guī)定范圍內(nèi)建立社團(tuán)組織，發(fā)揮協(xié)會(huì)等維護(hù)群體合法權(quán)益的作用。

（二）改革現(xiàn)行信訪(fǎng)制度，完善矛盾糾紛解決機(jī)制

整合各類(lèi)黨政機(jī)關(guān)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一處理非涉訴信訪(fǎng)。當(dāng)前各級(jí)黨政機(jī)關(guān)均設(shè)有信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)重疊，反而不利于信訪(fǎng)案件的處理。建議撤銷(xiāo)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行整合，統(tǒng)一處理非涉訴信訪(fǎng)案件，這樣能提高案件處理效率，同時(shí)保證信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

涉訴信訪(fǎng)涉及到司法環(huán)節(jié)的交由司法機(jī)關(guān)處理，保證司法公正。法律問(wèn)題必須通過(guò)法律途徑來(lái)解決。涉訴信訪(fǎng)最終通過(guò)行政手段解決，會(huì)嚴(yán)重干擾司法公正和司法權(quán)威。目前，我國(guó)法院、檢察院均有處理涉訴信訪(fǎng)的相關(guān)法律規(guī)定，但是仍有不完善之處，需要修改完善。一是擴(kuò)大法院的受理范圍，使行政復(fù)議和行政訴訟絕大多數(shù)都能通過(guò)法律途徑解決，充分保障公民的訴權(quán)。二是改革目前的二審終審和審判監(jiān)督制度，廢除法院主動(dòng)啟動(dòng)重審程序的規(guī)定。對(duì)二審三審后當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果仍不滿(mǎn)意提出上訴的，不再受理申訴。

（三）規(guī)范信訪(fǎng)制度處理程序

矛盾的處理解決機(jī)制需要嚴(yán)格的程序來(lái)保證，以程序正義保證結(jié)果公正。信訪(fǎng)制度實(shí)現(xiàn)法治化，必須健全信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理程序，保證信訪(fǎng)工作規(guī)范化。我國(guó)的信訪(fǎng)制度中規(guī)定了完善詳盡的制度，但是受眾多因素的制約，執(zhí)行情況不樂(lè)觀。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，完善信訪(fǎng)終結(jié)制度，杜絕濫用信訪(fǎng)權(quán)現(xiàn)象，防止就同一問(wèn)題反復(fù)上訪(fǎng)、纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)。

（四）推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，司法獨(dú)立，維護(hù)司法權(quán)威

我國(guó)目前的司法體制仍然存在許多問(wèn)題，司法權(quán)威受到挑戰(zhàn)，司法公信力下降，依法治國(guó)的道路任重道遠(yuǎn)。要樹(shù)立起司法的權(quán)威，讓社會(huì)公眾對(duì)司法公正信任、對(duì)法院判決產(chǎn)生敬畏，要做到以下幾點(diǎn)：一是司法審判必須獨(dú)立，弱化行政力量對(duì)司法的干擾；第二，加強(qiáng)司法從業(yè)者職業(yè)道德建設(shè)，做好法官、檢察官執(zhí)法的監(jiān)督工作，法官、檢察官朝著職業(yè)化方向邁進(jìn)；第三，在全社會(huì)營(yíng)造尊重司法權(quán)威的氛圍，涉訴信訪(fǎng)案件應(yīng)當(dāng)按司法程序以司法途徑解決，改變行政化處理涉訴信訪(fǎng)的思路，杜絕當(dāng)事人隨意通過(guò)信訪(fǎng)途徑啟動(dòng)司法程序。

（五）維護(hù)公民信訪(fǎng)權(quán)，杜絕濫用信訪(fǎng)權(quán)

公民有信訪(fǎng)權(quán)，這是憲法賦予每個(gè)公民的合法權(quán)利，但是權(quán)利也意味著義務(wù)。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)普遍法律意識(shí)薄弱，信訪(fǎng)案件激增、越級(jí)上訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)就是法律觀念淡薄、法律意識(shí)缺失的重要表現(xiàn)，也是只知行使權(quán)利不懂得履行義務(wù)的表現(xiàn)。信訪(fǎng)權(quán)作為公民的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)，但也應(yīng)受到法律法規(guī)的約束。必須堅(jiān)持公民正確行使信訪(fǎng)權(quán)與懲治濫用信訪(fǎng)權(quán)并重，有理、有序地通過(guò)信訪(fǎng)解決問(wèn)題、維護(hù)權(quán)益，對(duì)于濫用信訪(fǎng)權(quán)的行為要依照法律規(guī)定做出懲處，維護(hù)良好的信訪(fǎng)秩序。

【參考文獻(xiàn)】

[1]周楠生.困境與出路：信訪(fǎng)制度的法治化改革[J].嶺南學(xué)刊，2011（02）：75-79.

[2]楊小軍.信訪(fǎng)法治化改革與完善研究[J].中國(guó)法學(xué)，2013

（05）：22-33.

[3]顏勇，馬安楓.我國(guó)信訪(fǎng)法治化的路徑研究[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（03）：25-31.

[4]張紅，李棟.中國(guó)信訪(fǎng)制度：困境與變革[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（06）：62-70.

責(zé)任編輯：楊柳