何種產(chǎn)業(yè)政策是恰當?shù)?/h1>
2017-02-13 11:12:20聶日明
檢察風云 2017年1期 關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策政府
聶日明
2016年9月以來，產(chǎn)業(yè)政策與有為政府的討論成為輿論的一個焦點。林毅夫作為支持有為政府和利用產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化發(fā)展路徑的一方與堅持市場自由競爭的張維迎在11月進行了一次公開辯論。在此前后，許多專家學者卷入，是近十幾年難得一見的公共討論。
1994年市場經(jīng)濟地位確立后的十年，就改革路徑，中國經(jīng)歷了幾次著名的公共大討論，包括國企改革、電信政策、醫(yī)療改革、后發(fā)優(yōu)勢與劣勢、國退民進等。有意思的是，這幾次討論的焦點人物，大多是北京大學中國經(jīng)濟研究中心（現(xiàn)在的國家發(fā)展研究院），其中有兩次論戰(zhàn)的主角之一是林毅夫（分別與張維迎和楊小凱）。
產(chǎn)業(yè)政策的作用與弊端
林毅夫支持產(chǎn)業(yè)政策有其學術(shù)背景。早在1994年林毅夫在總結(jié)中國改革經(jīng)驗的時候，認為中國此前的計劃經(jīng)濟致使經(jīng)濟陷入舉步維艱的地步是因為資源錯配，中國的發(fā)展戰(zhàn)略不符合稟賦優(yōu)勢。隨后中國放松產(chǎn)權(quán)約束、放權(quán)讓利刺激受壓抑部門的資源配置，才帶來了迅速的經(jīng)濟增長。
按這個邏輯更進一步，如果可以事先判斷中國的比較優(yōu)勢以及需求結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢，及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織形式，讓供給結(jié)構(gòu)更好地適應需求變化，不僅是糾正市場失靈的手段，也是落后國家實行趕超戰(zhàn)略的必要途徑，這也就是產(chǎn)業(yè)政策。
從定義出發(fā)，產(chǎn)業(yè)政策要起作用，至少有兩個前提。第一，政府具有制定產(chǎn)業(yè)政策的能力，包括能前瞻地看到需求結(jié)構(gòu)的變化，洞悉眼下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣勢，并且據(jù)此設(shè)計激勵機制，引導產(chǎn)業(yè)資本向機制設(shè)計的方向調(diào)整。第二，政府是中性且愿意有所作為，一個不偏向任何社會集團也不被任何社會集團所左右的政府。
這恰是產(chǎn)業(yè)政策被詬病的地方。張維迎認為政府不可能比市場更聰明，很多人認為應該扶持的產(chǎn)業(yè)并不是最值得發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)；其次，政府一旦參與到產(chǎn)業(yè)的扶持與打壓，也就存在官商合謀的可能，腐敗和利益輸送無法避免。張維迎認為政府應該退回到守夜人的角色，加強法治、維持市場秩序。
那中國的現(xiàn)實是怎么樣的？近二十年來，中國GDP總量突飛猛進，已經(jīng)穩(wěn)居世界第二。地方政府“有為”的產(chǎn)業(yè)政策被認為是這一結(jié)果的關(guān)鍵因素，其中一個典型模式是，政府給予資本優(yōu)惠政策，如稅收減免、低價供給工業(yè)用地、配套公共服務(wù)，吸引外資入駐，帶來GDP，解決新增就業(yè)，并貢獻豐沛的稅收。
制度經(jīng)濟學的鼻祖科斯在與王寧合著的《變革中國：市場經(jīng)濟的中國之路》中也承認，包括蘇州工業(yè)園區(qū)、昆山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)在內(nèi)的90多個國家級經(jīng)濟技術(shù)以及數(shù)目巨大的省市縣級工業(yè)園對中國的經(jīng)濟增長起到了重要的作用。
GDP帶來的就業(yè)崗位吸引了外來人口涌入，推動城市化。除了每年數(shù)百萬的高校畢業(yè)生以外，還有農(nóng)民工進城，如今已有近3億農(nóng)民常年在城市就業(yè)、居住，城市年均新增就業(yè)人口1000萬以上。
人口從農(nóng)村到城市、從小城市到大城市，促成城市土地價格飆升，政府通過出讓土地，回收城市化的紅利，也為城市基建及補貼工業(yè)化籌資。
這個循環(huán)里，政府沒有特別聰明，甚至沒能好好借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府也不是中性政府，官員各自有著自己的利益。但產(chǎn)業(yè)政策功不可沒，沒有這些產(chǎn)業(yè)政策，也就沒了城市化的驅(qū)動力。這些是很多官員、專家支持產(chǎn)業(yè)政策的理由。
但我們也要看到，這些產(chǎn)業(yè)政策之所以生效是在加入WTO的背景下。為了履行入世承諾，中國進行了大量的經(jīng)濟體制改革，包括放開市場準入、實行國民待遇、建立統(tǒng)一市場，也規(guī)范了市場管理體制，限制政府權(quán)力、增加政府透明度。這刺激了經(jīng)濟主體的活躍性，讓中國的市場化改革更為徹底，民營企業(yè)獲得了大發(fā)展，造就了經(jīng)濟繁榮。
入世還為中國生產(chǎn)帶來了龐大的需求，中國龐大的勞動力供給和環(huán)境保護相對于境外的比較優(yōu)勢，使得多數(shù)領(lǐng)域的中國制造在國際上都有競爭優(yōu)勢。大多數(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策，只要不是錯得太離譜，都會獲得正的回報，這并不是因為產(chǎn)業(yè)政策的前瞻與精確，而是趨勢使然。
這也可以理解為什么2008年以后中國多個行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策陷入危機。部分地方政府快馬加鞭上馬或行業(yè)整合的光伏、鋼鐵、煤炭等產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴重過剩，這是因為入世帶來的需求已經(jīng)穩(wěn)定或者下降，政府并沒有前瞻性地預見到這一點，或者預見到、但無法有效的削減產(chǎn)能，這時的產(chǎn)業(yè)政策反而成為經(jīng)濟周期波動的放大器。
產(chǎn)業(yè)政策的這些弊端在這兩年格外明顯。2015年發(fā)改委等中央部委力推去產(chǎn)能，在環(huán)保、信貸、準入等多個維度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，削減鋼鐵、煤炭的產(chǎn)能，政府推出的產(chǎn)業(yè)政策甚至細化到直接決定企業(yè)應當削減的產(chǎn)能規(guī)模。但2016年下半年，市場復蘇，需求擴大，煤炭竟然出現(xiàn)供給不足、價格高速上漲的現(xiàn)象，市場的變化令產(chǎn)業(yè)政策制定者困惑，產(chǎn)業(yè)政策也讓市場經(jīng)營主體無所適從。
有為政府首先應是有限政府
退一步講，20年前的中國，市場經(jīng)濟秩序尚未形成、法治欠缺，產(chǎn)業(yè)政策雖然不完美，但發(fā)揮的作用可能是大于其負面影響。到了今天，中國市場經(jīng)濟秩序基本形成，市場的效率也達到一定的水平，這個時候的產(chǎn)業(yè)政策可能是弊遠大于利。在相對發(fā)達的市場中，產(chǎn)業(yè)政策帶來的套利空間讓制定政策的官員和企業(yè)無法抵擋其間的誘惑。
例如新能源汽車的發(fā)展。主要汽車強國都曾推出相應的產(chǎn)業(yè)政策，如貸款擔保、研發(fā)支持等，中國通過財政補貼、免費上牌等政策刺激新能源汽車的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售，但2016年爆發(fā)了企業(yè)、地方政府官員聯(lián)合騙取電動車補貼的丑聞，中國的電動車產(chǎn)業(yè)大而不強、重復建設(shè)，巨額的財政補貼幾近打水漂。官員因此而受賄的規(guī)模也遠超以往，國家能源局原副司長魏鵬遠因煤炭項目審核、煤炭企業(yè)承攬工程、催要貨款、推銷設(shè)備等事項上受賄超過2億。
回過頭來看，通過產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)和人才到一個地區(qū)的目的在于解決就業(yè)、創(chuàng)造GDP，讓經(jīng)濟更有效率地發(fā)展。這些企業(yè)和高端人才到一個地區(qū)，也是謀求其利潤與收入，這個應該是市場給予的，不應該是政府給的。
這也表明，吸引企業(yè)和人才的產(chǎn)業(yè)政策，應該是制度與環(huán)境，而不是財政補貼、政府信用擔保、準入特權(quán)等。從這一點講，比其他地區(qū)更低的稅率是一個好的產(chǎn)業(yè)政策，但財政補貼可能就差很多，要筑巢引鳳，宜居、擁有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)要遠勝于建人才公寓、給勞動力補貼。
最后，即使產(chǎn)業(yè)政策必須要掏出真金白銀，決策程序也需要合法、合理。以著名的新能源汽車企業(yè)特斯拉為例，美國內(nèi)華達州給予特斯拉高達13億美元的減稅優(yōu)惠，其回報是長期的稅收和產(chǎn)值回報。但稅收及政府債券由議會決定，政府無權(quán)決定，內(nèi)華達州州長需要召集特殊立法會議，通過這項議案。隨后內(nèi)華達試圖復制這一模式，引進樂視在美國投資的新能源汽車項目，但因樂視陷入經(jīng)營危機，項目已經(jīng)難以為繼。
這也是企業(yè)和政府的不同之處。政府花的是納稅人的錢，是強制再分配的行為，應該慎重，否則很容易出現(xiàn)辛辛苦苦從窮人、中產(chǎn)階級征來稅收，轉(zhuǎn)移至企業(yè)和富人。因此，盡管內(nèi)華達州以特殊立法會的形式通過招商引資政策，也并沒有實際的稅收和財務(wù)損失，但在沒有對整個交易進行合法和充分的審查的情況下就動用權(quán)力召集立法會，也招致州財長的強烈批評。這也要求制定產(chǎn)業(yè)政策的“有為政府”首先應該是一個“有限政府”，只有界定了政府制定產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)力邊界，才能讓產(chǎn)業(yè)政策成為驅(qū)動經(jīng)濟繁榮的引擎而不是添亂。
編輯：鄭賓 393758162@qq.com
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林毅夫支持產(chǎn)業(yè)政策有其學術(shù)背景。早在1994年林毅夫在總結(jié)中國改革經(jīng)驗的時候，認為中國此前的計劃經(jīng)濟致使經(jīng)濟陷入舉步維艱的地步是因為資源錯配，中國的發(fā)展戰(zhàn)略不符合稟賦優(yōu)勢。隨后中國放松產(chǎn)權(quán)約束、放權(quán)讓利刺激受壓抑部門的資源配置，才帶來了迅速的經(jīng)濟增長。
按這個邏輯更進一步，如果可以事先判斷中國的比較優(yōu)勢以及需求結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢，及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織形式，讓供給結(jié)構(gòu)更好地適應需求變化，不僅是糾正市場失靈的手段，也是落后國家實行趕超戰(zhàn)略的必要途徑，這也就是產(chǎn)業(yè)政策。
從定義出發(fā)，產(chǎn)業(yè)政策要起作用，至少有兩個前提。第一，政府具有制定產(chǎn)業(yè)政策的能力，包括能前瞻地看到需求結(jié)構(gòu)的變化，洞悉眼下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣勢，并且據(jù)此設(shè)計激勵機制，引導產(chǎn)業(yè)資本向機制設(shè)計的方向調(diào)整。第二，政府是中性且愿意有所作為，一個不偏向任何社會集團也不被任何社會集團所左右的政府。
這恰是產(chǎn)業(yè)政策被詬病的地方。張維迎認為政府不可能比市場更聰明，很多人認為應該扶持的產(chǎn)業(yè)并不是最值得發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)；其次，政府一旦參與到產(chǎn)業(yè)的扶持與打壓，也就存在官商合謀的可能，腐敗和利益輸送無法避免。張維迎認為政府應該退回到守夜人的角色，加強法治、維持市場秩序。
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GDP帶來的就業(yè)崗位吸引了外來人口涌入，推動城市化。除了每年數(shù)百萬的高校畢業(yè)生以外，還有農(nóng)民工進城，如今已有近3億農(nóng)民常年在城市就業(yè)、居住，城市年均新增就業(yè)人口1000萬以上。
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但我們也要看到，這些產(chǎn)業(yè)政策之所以生效是在加入WTO的背景下。為了履行入世承諾，中國進行了大量的經(jīng)濟體制改革，包括放開市場準入、實行國民待遇、建立統(tǒng)一市場，也規(guī)范了市場管理體制，限制政府權(quán)力、增加政府透明度。這刺激了經(jīng)濟主體的活躍性，讓中國的市場化改革更為徹底，民營企業(yè)獲得了大發(fā)展，造就了經(jīng)濟繁榮。
入世還為中國生產(chǎn)帶來了龐大的需求，中國龐大的勞動力供給和環(huán)境保護相對于境外的比較優(yōu)勢，使得多數(shù)領(lǐng)域的中國制造在國際上都有競爭優(yōu)勢。大多數(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策，只要不是錯得太離譜，都會獲得正的回報，這并不是因為產(chǎn)業(yè)政策的前瞻與精確，而是趨勢使然。
這也可以理解為什么2008年以后中國多個行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策陷入危機。部分地方政府快馬加鞭上馬或行業(yè)整合的光伏、鋼鐵、煤炭等產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴重過剩，這是因為入世帶來的需求已經(jīng)穩(wěn)定或者下降，政府并沒有前瞻性地預見到這一點，或者預見到、但無法有效的削減產(chǎn)能，這時的產(chǎn)業(yè)政策反而成為經(jīng)濟周期波動的放大器。
產(chǎn)業(yè)政策的這些弊端在這兩年格外明顯。2015年發(fā)改委等中央部委力推去產(chǎn)能，在環(huán)保、信貸、準入等多個維度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，削減鋼鐵、煤炭的產(chǎn)能，政府推出的產(chǎn)業(yè)政策甚至細化到直接決定企業(yè)應當削減的產(chǎn)能規(guī)模。但2016年下半年，市場復蘇，需求擴大，煤炭竟然出現(xiàn)供給不足、價格高速上漲的現(xiàn)象，市場的變化令產(chǎn)業(yè)政策制定者困惑，產(chǎn)業(yè)政策也讓市場經(jīng)營主體無所適從。
有為政府首先應是有限政府
退一步講，20年前的中國，市場經(jīng)濟秩序尚未形成、法治欠缺，產(chǎn)業(yè)政策雖然不完美，但發(fā)揮的作用可能是大于其負面影響。到了今天，中國市場經(jīng)濟秩序基本形成，市場的效率也達到一定的水平，這個時候的產(chǎn)業(yè)政策可能是弊遠大于利。在相對發(fā)達的市場中，產(chǎn)業(yè)政策帶來的套利空間讓制定政策的官員和企業(yè)無法抵擋其間的誘惑。
例如新能源汽車的發(fā)展。主要汽車強國都曾推出相應的產(chǎn)業(yè)政策，如貸款擔保、研發(fā)支持等，中國通過財政補貼、免費上牌等政策刺激新能源汽車的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售，但2016年爆發(fā)了企業(yè)、地方政府官員聯(lián)合騙取電動車補貼的丑聞，中國的電動車產(chǎn)業(yè)大而不強、重復建設(shè)，巨額的財政補貼幾近打水漂。官員因此而受賄的規(guī)模也遠超以往，國家能源局原副司長魏鵬遠因煤炭項目審核、煤炭企業(yè)承攬工程、催要貨款、推銷設(shè)備等事項上受賄超過2億。
回過頭來看，通過產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)和人才到一個地區(qū)的目的在于解決就業(yè)、創(chuàng)造GDP，讓經(jīng)濟更有效率地發(fā)展。這些企業(yè)和高端人才到一個地區(qū)，也是謀求其利潤與收入，這個應該是市場給予的，不應該是政府給的。
這也表明，吸引企業(yè)和人才的產(chǎn)業(yè)政策，應該是制度與環(huán)境，而不是財政補貼、政府信用擔保、準入特權(quán)等。從這一點講，比其他地區(qū)更低的稅率是一個好的產(chǎn)業(yè)政策，但財政補貼可能就差很多，要筑巢引鳳，宜居、擁有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)要遠勝于建人才公寓、給勞動力補貼。
最后，即使產(chǎn)業(yè)政策必須要掏出真金白銀，決策程序也需要合法、合理。以著名的新能源汽車企業(yè)特斯拉為例，美國內(nèi)華達州給予特斯拉高達13億美元的減稅優(yōu)惠，其回報是長期的稅收和產(chǎn)值回報。但稅收及政府債券由議會決定，政府無權(quán)決定，內(nèi)華達州州長需要召集特殊立法會議，通過這項議案。隨后內(nèi)華達試圖復制這一模式，引進樂視在美國投資的新能源汽車項目，但因樂視陷入經(jīng)營危機，項目已經(jīng)難以為繼。
這也是企業(yè)和政府的不同之處。政府花的是納稅人的錢，是強制再分配的行為，應該慎重，否則很容易出現(xiàn)辛辛苦苦從窮人、中產(chǎn)階級征來稅收，轉(zhuǎn)移至企業(yè)和富人。因此，盡管內(nèi)華達州以特殊立法會的形式通過招商引資政策，也并沒有實際的稅收和財務(wù)損失，但在沒有對整個交易進行合法和充分的審查的情況下就動用權(quán)力召集立法會，也招致州財長的強烈批評。這也要求制定產(chǎn)業(yè)政策的“有為政府”首先應該是一個“有限政府”，只有界定了政府制定產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)力邊界，才能讓產(chǎn)業(yè)政策成為驅(qū)動經(jīng)濟繁榮的引擎而不是添亂。
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