重慶梁平試水部分農(nóng)民“退還”承包地

編者按：2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要求完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)?！兑庖姟芬?，不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。《意見》還要求，加快放活土地經(jīng)營權(quán)，具體包括引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資等措施。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

近年來，作為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，重慶市梁平縣正在小范圍地探索推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點。在實施“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點”的村組，該舉措受到那些有非農(nóng)職業(yè)、非農(nóng)收入的農(nóng)戶的歡迎，這為放活土地經(jīng)營權(quán)，深化農(nóng)村改革提供了新的思路。

近年來，在重慶市梁平縣的少量鄉(xiāng)村，部分農(nóng)民嘗試向村社集體退還自己的承包地，獲得補償后，正式“洗腳離田”?！巴说亍币馕吨?，當(dāng)事農(nóng)民不再把土地看成生計和保障的“命根子”，而是與土地進(jìn)行切割，邁向全新的生活；退給集體的土地，則使得農(nóng)業(yè)有了長期集約化經(jīng)營的基礎(chǔ)。

習(xí)近平曾強調(diào)：“中國深化農(nóng)村改革的主線，仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系問題?！绷浩娇h部分農(nóng)民的“退地”實踐，為處理這一關(guān)系提供了新的思路和選擇。據(jù)記者在梁平縣的觀察，至少在當(dāng)下及可預(yù)見的短時期內(nèi)，“退地”將受到一些農(nóng)戶的歡迎，其效應(yīng)是積極的。在這一問題上，基層群眾展現(xiàn)了驚人的創(chuàng)造力，不同村組基于各自的情況，摸索出不同的路徑和模式。

花園村1社：整社退出，統(tǒng)一用地

合興鎮(zhèn)護(hù)城村1組，是梁平縣嘗試退地的先行者。該組由原來的花園村1、2、3社合并而成。原花園村1社盡管緊鄰縣城，但耕作的自然條件并不優(yōu)越。這里地勢起伏，很難使用農(nóng)耕機械，只能靠人工耕種。僅靠從土地里“刨食”，很難“挖出金娃娃”，社里現(xiàn)在還有40多歲的單身漢。

近二三十年，打工浪潮席卷西部山鄉(xiāng)，1社的年輕人幾乎全部遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)。同時，很多農(nóng)民外出做生意，好幾戶人家舉家搬到縣城，賣建材、燈飾或副食。此外，社里還有一批木匠靠手藝為生，已經(jīng)與種植業(yè)脫離關(guān)系。

和多數(shù)西部農(nóng)村一樣，這片土地上只剩下“386199（婦女、兒童和老人）部隊”留守。留守者無力耕種自己的田地，承包給村民的120多畝田地中，只種了大約二三十畝，其他的近百畝田地都不同程度地荒蕪了。撂荒最嚴(yán)重的地方，瘋長的雜草遮蔽了柚子樹，人都鉆不進(jìn)去。

“梁平柚”是中國三大名柚之一。2010年，梁平縣提出在合興鎮(zhèn)打造1萬畝的“中國名柚園”，其核心示范區(qū)有3500畝、12萬株柚子樹。同時，在園內(nèi)建設(shè)“兩縱兩橫一環(huán)”觀光道路，開建柚子專業(yè)市場、大型停車場、名柚廣場和星級農(nóng)家樂，試圖把“中國名柚園”建成該縣特色的旅游觀光和農(nóng)戶增收的亮點工程。建成后，預(yù)計年產(chǎn)優(yōu)質(zhì)柚果兩萬噸，年接待游客5萬人次，預(yù)計年總收入可達(dá)1～2億元。

這項政府主推的“中國名柚園”工程，改變了花園村1社的頹勢。1社有23畝田地被征用修建通往“中國名柚園”的道路，這導(dǎo)致三四戶人家失去土地，組里需要重新調(diào)配土地。要調(diào)配，就得丈量。可是，雜草比人都高，無法進(jìn)入田里丈量。而且，曾經(jīng)的地界已被掩沒，很難區(qū)分某片田地究竟是誰家的。

怎么辦？“干脆集體收回”成了幾乎唯一可行的路子，經(jīng)過五六次會議的商討，村民基本就此達(dá)成一致?，F(xiàn)年70歲的組長王中杰在群眾中很有威信。他已經(jīng)做了48年的組長，在他的協(xié)調(diào)下，收回土地所面臨的問題逐一找到解決方案。

老百姓之所以都贊同“退地”，更重要的原因在于，幾家農(nóng)業(yè)公司相中了這片被大量撂荒的土地，他們出的價能讓村民獲得更高的收益。

社里的36戶人家中，其中兩戶種了梨樹，經(jīng)營得非常好，而且梨樹正處于豐產(chǎn)期，前景可期，這兩戶人家的土地也位于一個角落、不影響其他土地的整體使用。于是，這兩戶在認(rèn)真考量后決定不參加。其余34戶都自愿“退地”。這34戶人家的土地進(jìn)行了“打包”丈量，堡坎、坡地等全被圈入，最后量出179畝土地。社里將土地分別租給3家公司，其中“田”和“地”的租金略有區(qū)別，田為600斤黃谷/年、地為400斤黃谷/年，一直出租到2027年。

去年，當(dāng)?shù)氐狞S谷價格為1.3元/斤，折算下來，社里去年的租地收入超過10萬元?？鄢鹃_支后，這些收入由1社的110名農(nóng)民平均分配，人均約990元，無論此前承包地的遠(yuǎn)近、好壞，都“一視同仁”。

這筆收入比辛苦種地還高?！耙郧巴恋鼗闹?，基本沒有收入，現(xiàn)在一個人一年差不多有1000元，肯定劃得來?！?0歲的王中凡告訴記者，“以前種地，也就糊個口；而今，1000元能買多少米？”

“退地”會不會成為讓老百姓失去“命根子”的“致命賭博”？護(hù)城村1組的農(nóng)戶認(rèn)為自己有“定心丸”：從眼前看，租金收入比種田高；從長遠(yuǎn)看，只要承租的公司經(jīng)營得好，就會一直有收益，如果經(jīng)營得不好，農(nóng)戶重新接手，經(jīng)幾家承租公司整治后的耕種條件，也比當(dāng)初好多了。

對于接手這片土地的3家承租公司而言，直接與集體而不是每家每戶簽合同，權(quán)屬問題比過去的“土地流轉(zhuǎn)”更加明確，不再擔(dān)心“萬一有一戶反悔就很難辦”，也更敢于長期投入。另外，規(guī)模化種植也讓他們得到了政府補助。

規(guī)模經(jīng)營、大筆資金投入、強化科技，提高了這片土地的產(chǎn)出率，村莊的面貌也改變了。以前，沿著土路挑糞去澆樹，一個來回要一個多小時；現(xiàn)在，鋪設(shè)了管道，兩三分鐘就能搞定。換言之，同樣的土地，務(wù)農(nóng)的人少了，收成卻更多了。人們種地需要路過一個名叫“獅子河溝”的河谷，過去，雜草叢生的河谷溝被傳“鬧鬼”，晚上沒人敢走；而今，經(jīng)過整治后，“大半夜都敢走了”。

這種“先定下家、整社‘退地、統(tǒng)一轉(zhuǎn)租”的“退地”模式，得到了異口同聲的稱贊，讓相關(guān)各方都從中受益。

義和村1組：整片退出，定制用地

在海拔較高的蟠龍鎮(zhèn)義和村1組，農(nóng)戶們也已自發(fā)“退地”。

義和村1組有一眼出水量較大的山泉，適合發(fā)展冷水魚養(yǎng)殖。過去，土地被切割成小塊分戶承包，沒法大規(guī)模養(yǎng)魚，因此這眼山泉一直未能充分利用。2014年，在云南經(jīng)商多年的金帶鎮(zhèn)仁和村農(nóng)民首小江看上了這眼山泉，計劃投資1000余萬元在此建設(shè)冷水魚養(yǎng)殖基地。這是一個雄心勃勃的開發(fā)計劃，項目總占地40畝，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地15畝。然而，土地問題成為項目落地的最大瓶頸。

一方面，對首小江來說，項目總體投資規(guī)模大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入多，如果以“一年一付”的方式租用土地，一旦農(nóng)民中途毀約、要求收回土地，或在某個節(jié)點“坐地起價”，就可能讓自己的巨額投入“打水漂”，影響持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營。另一方面，農(nóng)民雖然希望流轉(zhuǎn)土地，但也擔(dān)心大戶因經(jīng)營不善拖欠租金、甚至“跑路”，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地難以復(fù)耕，會留下“后遺癥”，影響自己的利益。換言之，業(yè)主和農(nóng)民雙方都傾向于選擇“買”，而不是“租”。能“買”的前提，是農(nóng)戶退出承包地。這片15畝基礎(chǔ)設(shè)施用地包括耕地11畝、宅基地3畝、林地1畝，共涉及21戶承包農(nóng)戶，而他們幾乎全都搬到了鎮(zhèn)上或縣城，有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來源，已經(jīng)多年沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有徹底“退地”的意愿。彼此都有共同的利益和目標(biāo)，談判就有了基礎(chǔ)。經(jīng)過多次公開協(xié)商，首小江與農(nóng)戶順利地達(dá)成了有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意向。

因為牽涉眾多法律規(guī)定，此次“退地”分成“六步走”：

第一步，2014年12月，義和村1組召開村民代表會議，形成決議，明確了“退地”的方式，達(dá)成“不分承包地、宅基地、林地，統(tǒng)算3.45萬元/畝”的補償標(biāo)準(zhǔn)，為“退地”奠定基礎(chǔ)。

第二步，21戶農(nóng)民向村社集體提出申請，自愿永久放棄15畝土地的承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)），并獲得同意。

第三步，經(jīng)村民代表大會表決同意，首小江以“農(nóng)遷農(nóng)”的方式，交納3000元“入戶費”，將戶口從梁平縣金帶鎮(zhèn)仁和村遷到義和村——成為該村的村民，才有資格獲得宅基地使用權(quán)、優(yōu)先取得土地其他方式承包權(quán)。

第四步，獲得土地承包權(quán)資格的首小江，將補償價款交付給村社集體，村社集體再交給“退地”農(nóng)民。農(nóng)民交回土地承包經(jīng)營權(quán)證，獲得3萬元/畝的一次性補償。

第五步，村社集體將15畝土地采用“其他方式”承包給經(jīng)營大戶首小江，用于冷水魚養(yǎng)殖基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。每畝溢價0.45萬元，歸村民小組集體所有。

第六步，雙方持相關(guān)材料，到縣級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記機關(guān)進(jìn)行登記，報縣級農(nóng)村土地承包管理部門備案。

這意味著，農(nóng)戶的“退地”獲得了法律意義上的確認(rèn)，經(jīng)營大戶獲得了相關(guān)土地的承包經(jīng)營權(quán)。

“退地”的結(jié)果，讓當(dāng)事各方皆大歡喜。對于21戶農(nóng)民來說，他們的土地如果自己種，一年純收入很難超過3000元，而“退地”獲得的一次性補償，是種地收入的好幾倍。況且，他們中大多數(shù)人并未務(wù)農(nóng)，這筆上萬元的補償堪稱“天上掉餡餅”。而且，這21戶農(nóng)民并不認(rèn)為吃“餡餅”會透支未來：他們都在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，“根本就沒想再從這片土地中找飯吃”，“退地”不會影響他們的生存。

村民游世玲一家3口人，共有0.8畝承包地，這次退出了0.45畝。游世玲全家都住在蟠龍鎮(zhèn)上，做燈具生意，他們也不愿意務(wù)農(nóng)了，家里的土地已經(jīng)撂荒近10年。游世玲說：“與其讓土地荒蕪，還不如退出來，能有一筆補償收入?！贝迕袼{(lán)家梅退出0.53畝土地，得到1.8萬元補償。“家里土地地塊偏遠(yuǎn)，還是河灘地，莊稼都長不出來，政府也不可能征用?，F(xiàn)在退出來了，補償還算不錯?！彼{(lán)家梅說。

轉(zhuǎn)包這些土地的農(nóng)業(yè)大戶首小江認(rèn)為，這種方式對自己更有利。他說：“漁業(yè)投資規(guī)模大，還要配套倉儲和管理用房，一期投資就要300多萬元。以前我也打算租地，但擔(dān)心農(nóng)民中途變卦，現(xiàn)在農(nóng)民完全退出土地，由我承接過來，就可以放心投入，不用擔(dān)心這些問題了。”

由此，“退地”擺脫了此前“流轉(zhuǎn)”時“農(nóng)民怕老板‘跑路，老板怕農(nóng)民反悔”的困境。而義和村1組因為擁有山泉這個得天獨厚的條件，其補償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于同期國家征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

梁平縣義和村1組“整片退出”的“退地”模式，被各方認(rèn)為有利于有效利用退出地，并能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因而被梁平縣確定的兩個試點地區(qū)之一的屏錦鎮(zhèn)萬年村作為借鑒。

川西村9組：整戶退出，集中用地

禮讓鎮(zhèn)川西村，是梁平縣另一個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點村。

在川西村9組，部分農(nóng)民的“退地”需求顯得較為強烈。近年來，川西村9組村民的收入來源已經(jīng)非常多元：外出打工者有務(wù)工收入；當(dāng)?shù)氐亩菇睿ㄒ环N用黃豆制成的形如竹棒的食品）產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，留守者為豆筋工廠打工，每天能掙100多元；如果選擇自己做豆筋，收入還能更高一些。也就是說，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶無論是外出打工，還是自己創(chuàng)業(yè)經(jīng)營，收入都比種地高得多，“退地”風(fēng)險預(yù)計相對較小。

目前，川西村9組土地暫未確定“下家”，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府墊資，替將來的“下家”向村民支付了“補償金”。這也是它與前兩個案例的最大區(qū)別。

政府墊資退出的土地，并非“燙手山芋”。因為當(dāng)?shù)氐奶锏胤浅Ｆ秸业絻?yōu)質(zhì)“接盤者”的概率很大。目前，已經(jīng)有多家公司和務(wù)農(nóng)大戶表達(dá)了意向。

川西村9組“退地”時非常慎重，設(shè)置了較高的門檻，很多希望“退地”的農(nóng)戶都暫不具備條件。自認(rèn)為能跨過“門檻”的21戶農(nóng)民報名申請“退地”，仍有6戶被“篩”掉。

2016年5月初，7戶農(nóng)民獲得了“退地”的資格，總面積超過28畝，“退地”農(nóng)民每畝地將獲得1.4萬元補償，他們已經(jīng)辦完了相關(guān)手續(xù)。9月初，記者來到這個村子時，第二批8戶農(nóng)民也已經(jīng)通過“審核”、簽訂了協(xié)議。

川西村9組選擇了整戶退出全部承包地的方式，退出的82.12畝地用“小并大、零拼整”和“確權(quán)確股不確地”的辦法，集中于一處，今后就能集中利用。

縱觀梁平縣試點探索的“退地”工作，堅持了“農(nóng)民自愿、民主決策，退用結(jié)合、市場運作，守住底線、嚴(yán)控風(fēng)險”3條原則，讓市場起決定性作用，讓老百姓自己決定自己的事情。他們探索出的整戶退出、整片退出和整社退出這3種方式各具特色，可以滿足不同地方及農(nóng)戶的差異化“退地”需求。

整戶退出模式，以農(nóng)戶“退地”需求為導(dǎo)向，有利于加快進(jìn)城農(nóng)民市民化的進(jìn)程，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，其推廣價值或許更大，但“退地”補償金籌集的壓力相對較大。

整片退出模式，以業(yè)主用地需求為導(dǎo)向，最大好處是土地“退出”即可利用。可解決部分甚至全部“退地”補償金，有利于發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。但由于不是整戶退出，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的力度相對較弱。

整社退出模式，以現(xiàn)實問題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，有利于解決土地撂荒地界不清、征占地后土地調(diào)整困難等問題，還有利于促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但農(nóng)戶意見難統(tǒng)一，需有德高望重的干部或“鄉(xiāng)賢”來組織。

追蹤：部分農(nóng)民為何愿意有償“退地”

1978年冬，安徽省小崗村18位農(nóng)民“貼上身家性命”，在“大包干”的契約上摁下鮮紅的指印，從此拉開了中國農(nóng)村改革的序幕。在小崗村“大包干”等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)上形成的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村政策的重要基石。

38年過去了，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民及其子女外出打工。以家庭為單位而分割出的一片片農(nóng)村土地，有的被精心耕種，有的被撂荒，有的被“流轉(zhuǎn)”。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一部分農(nóng)民愿意有償“退地”，主要是因為在小片的土地上務(wù)農(nóng)，獲得的效益無法令他們滿意。

梁平縣禮讓鎮(zhèn)川西村9組現(xiàn)年61歲的村民蒲昌友，是該組第二批“退地”的8戶人家之一。蒲家共有8.1畝田地，“辛辛苦苦種一年，賺不到5000元，卻累得要死”。

盡管蒲昌友曾是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)技術(shù)員，精于農(nóng)耕，但他卻堅持認(rèn)為，用傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的方式種地“實在太劃不來，沒有意思”。以耕種1畝田水稻為例，他詳細(xì)算了以下一筆賬。種1畝田的開支如下：1.犁田，年紀(jì)大了不可能自己去犁田，除餐飲、香煙外，人工費得100多元；2.插秧，人工費得100多元，如果稻田滿足機插條件，約60元；3.肥料，100多元；4.種子，70元～80元；5.農(nóng)藥，根據(jù)當(dāng)年的雨水、病蟲害的嚴(yán)重程度而有所浮動。為了控制稻瘟病，至少打藥3次。自己打藥大約30元～40元，雇人打藥得花60元～70元；6.收割，以2015年的行情計算，大田、整田每畝大約60元，小田、異形田得70元～80元。

種1畝田的收入又如何呢？水稻每畝產(chǎn)量也就1000斤左右，這兩年稻谷售價都沒超過1.3元/斤?！罢鬯阆聛恚鄢杀?，即使不扣除自己的人工費用，每畝田的實際收益也只有600元左右。”蒲昌友說。

除了種植業(yè)，是否可以開展養(yǎng)殖？川西村農(nóng)民曾有養(yǎng)豬的傳統(tǒng)，但如今，整個川西村9組，只有貧困戶鄭因菊一戶在養(yǎng)豬，其他農(nóng)戶都是買肉吃。

“養(yǎng)豬專業(yè)戶養(yǎng)得多才能賺錢，一般家庭養(yǎng)三五頭豬，能不虧本就謝天謝地了?！逼巡颜f，“總之，按照傳統(tǒng)的方式，小規(guī)模的種植、養(yǎng)殖不賺錢，只能保證自己有飯吃，解決溫飽?！?/p>

蒲昌友家的情況，是讓他決意退出承包地的另一個因素?！叭缃瘢夷昙o(jì)大了，身體差了，做不了繁重的農(nóng)活了。”他有一兒一女，兒子在重慶主城開車，女兒在梁平縣城開婚慶公司，兩人從來不曾務(wù)農(nóng)，“不愿種地，也不會種地，將來也不可能回來種地”。

蒲昌友并不擔(dān)心退出承包土地之后的風(fēng)險。首先，他自己當(dāng)過兵，政府有補助；加之購買了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，老伴兒也有城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，“這些補助加上‘退出承包地的8萬元的一次性補助，老兩口的生活保障基本就夠了”。他說：“‘退地之后，我就離開這片田地了，去和孩子們生活在一起。”

同組60歲的馮輝祿，比蒲昌友更加迫切地希望能盡早“退地”，“辛辛苦苦種一年的田，不如出去打一個月的工”?！拔乙呀?jīng)20年沒有種田了?！瘪T輝祿曾經(jīng)在湖北從事釀酒業(yè)約20年，因為年齡大了，患上了腰疼病，沒法繼續(xù)釀酒，轉(zhuǎn)而去深圳做保安，每月能有兩三千元收入。“打工比種田輕松，收入還高?！彼钠拮右苍诠S里打工，每月2500元，“晚上在家加班，每月還能有1500元的收入”。

在馮輝祿看來，自家的承包地并沒有想象中那么大的價值?！拔页鲩T去打工，如果請人在老家替我種田，不僅沒多大的收益，打工回來后，還得請他吃飯道謝。算經(jīng)濟賬，并不劃算?！瘪T輝祿告訴記者，“以前需要交農(nóng)業(yè)稅的年代，我寧愿用打工的收入來交農(nóng)業(yè)稅，也不愿意種田?，F(xiàn)在不繳農(nóng)業(yè)稅，更不愿種了?！?/p>

“早些年我就在想，如果有人來買這些田地的經(jīng)營權(quán)就好了?！瘪T輝祿同樣表示“退地”后自己并沒有太多后顧之憂。他的大兒子在廈門，最初為別人打工，后來自己開公司，經(jīng)營辦公用具；小兒子在廣東中山打工，進(jìn)修大學(xué)文憑后，目前在做別墅裝修設(shè)計。“他們已經(jīng)不可能回來種地了?！瘪T輝祿說。