基于人民銀行視角下的滾動預算理論及實踐研究

江歡

摘要：人民銀行作為政府組成部門和中央銀行，其經費開支具有特殊性，現(xiàn)行的部門預算管理模式不適應人民銀行的實際需要，應借鑒國內和國際先進經驗，逐步向滾動預算管理模式轉變。本文分析了人民銀行實施滾動預算面臨的困難，提出了推進實施滾動預算的整體思路和步驟。

關鍵詞：人民銀行；滾動預算；研究

一、研究背景及意義

（一）研究背景

人民銀行兼有國家行政機關和中央銀行兩大工作職能，其費用開支既有作為行政機關加強金融監(jiān)管的支出，又含履行央行職責維護金融穩(wěn)定、提供金融服務的開支，有別于其他國家行政機關預算?；谌嗣胥y行視角下的滾動預算理論及實踐研究，是關于人民銀行預算改革的專項研究，目的是順應我國政府預算改革的趨勢，落實人民銀行實行獨立財務預算管理的規(guī)定，實現(xiàn)與國際趨同。

1.積極響應我國政府預算改革精神的必然要求

當前人民銀行實行的是部門預算管理模式。在變化的發(fā)展形勢下，部門預算編制時間短、缺乏前瞻性、連續(xù)性、可控性要求。新預算法提出建立跨年度預算平衡機制，為研究編制三年滾動財政規(guī)劃留出了空間。

2.積極踐行人民銀行實行獨立財務預算管理的規(guī)定

在部門預算管理模式實施過程中，人民銀行業(yè)務職能和機構設置的特殊性與部門預算管理模式之間的矛盾不斷顯現(xiàn)。人民銀行部門預算按照工作職能相應地包含了金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管和金融服務三項收支內容。這些支出與政府的項目支出導向不同，以“定員定額”和“零基預算”為主要特征的部門預算方式對人民銀行財務管理不相適應。

3.借鑒國外預算管理的成功經驗，逐步實現(xiàn)與國際接軌

在國外，中期滾動預算一般界定為緊接下個年度的2～4年，可透過每個特定年度的預算文件，前瞻、解讀和評估未來3～5年收入、支出以及納入預算的公共政策、規(guī)劃和活動。在年度預算下，這是無法實現(xiàn)的。歐央行、美聯(lián)儲、英格蘭銀行等發(fā)達國家的中央銀行已經實施了中期滾動預算。

（二）研究意義

1.隨著我國公共財政管理體制改革的深入，作為國務院組成部門的人民銀行在統(tǒng)一財政預算體制下實施滾動預算有著必然性。

2.滾動預算是人民銀行實現(xiàn)獨立財務預算管理體系的契機，能有效提高財務資金的效益性和安全性，更好保障人民銀行的履職需求，提高預算執(zhí)行效率與嚴肅性。

3.研究滾動預算可以不斷優(yōu)化人民銀行預算管理體制，增強國際影響力。

二、我國政府部門實施滾動預算的經驗

我國有制定跨年度發(fā)展計劃的多年實踐和豐富經驗，如國民經濟發(fā)展五年規(guī)劃。滾動預算可以實現(xiàn)計劃、政策和預算之間的直接聯(lián)結。

2009年河北省政府部門分三步開始滾動預算試點。首先從省級預算部門開始推進發(fā)展性支出三年滾動預算及中長期發(fā)展規(guī)劃編制工作，指導項目方向，建立發(fā)展性支出三年滾動項目庫；第二步對項目庫內容進行審核論證；第三步按項目類別和支出科目匯總編制省級財政發(fā)展性支出三年滾動預算，發(fā)各部門執(zhí)行。總結其經驗有三：一是以國家重大戰(zhàn)略部署和全省經濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃相結合作為滾動預算編制的戰(zhàn)略框架；二是預算編制與實施和經濟社會發(fā)展緊密結合，將公共財政和民生為本的原則落到實處，重點項目安排體現(xiàn)集中財力辦大事，突出解決關鍵問題和實際困難；三是具體細化，確保分年度滾動實施計劃和分解目標切實可行，支出績效目標具體量化。

三、國外中央銀行的預算管理經驗

德國央行、美聯(lián)儲和日本央行的預算管理最具代表性，其經驗可供人民銀行借鑒。

（一）德國央行的預算管理

德國央行的預算編制精確，執(zhí)行標準嚴格，其管理重點是控制人員成本。

1.設立專門的成本中心和控制部門，確保成本高效。編制預算時成本中心有效運用成本會計在上一個會計年度預算的基礎上編制未來一年的預算計劃。經控制部門檢查匯總形成總預算報德國央行理事會通過后在各成本中心進行分配；預算執(zhí)行過程中，成本中心核實并確認各項成本正確列支，控制部門則定期審核各個成本中心的預算開支相關情況。

2.以人員成本控制管理為重點。匹配業(yè)務完成情況和人員需求的過程，在人員因素的基礎上對各類成本進行歸類、分配、核查?；净顒又校芍苯臃峙涞娜藛T和其他營業(yè)成本的計算程序以生產時間和分配標準為基礎，可直接歸屬的人員和其他營業(yè)成本以平均生產時間為基礎。輔助活動根據(jù)生產或服務時間進行分配。

3.成熟獨立的內部管理體系。具備完善的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)，審計與內部約束機制高效嚴密，無需經政府監(jiān)督，其年度會計報告由管理委員會任命的獨立審計師進行審計，在世界各國央行中最具獨立性。

（二）美聯(lián)儲的預算管理

美聯(lián)儲獨立而統(tǒng)一的預算管理體系最能體現(xiàn)其中央銀行的履職特點。

1.獨立統(tǒng)一的預算管理體系。在美聯(lián)儲四年期戰(zhàn)略規(guī)劃框架下，其預算的組成部分——即聯(lián)邦儲備委員會預算、聯(lián)邦儲備銀行預算和貨幣預算三者是彼此獨立的。

2.預算編制流程環(huán)環(huán)相扣，嚴謹規(guī)范。美聯(lián)儲預算編制程序高度制度化，每個預算環(huán)節(jié)都有相應的制度規(guī)定，從而確保其預算能夠有效地被執(zhí)行。在各個環(huán)節(jié)中，有著多層次的審核層級和嚴謹?shù)膶徍顺绦?，且各方充分交流，最大限度保證預算準確度。

3.完善的預算績效管理。主要采用兩種方法：一是平衡記分卡。通過成效維度和進展維度來評價工作成果：二是項目評估工具。通過設計一系列問題和參照體系，對項目目的、設計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、結果和責任進行系統(tǒng)評估和對照，依據(jù)參照體系提出的評估建議。

（三）日本銀行的預算管理

日本銀行政策委員會審核匯總日本銀行各業(yè)務司以及各分行編制的預算，然后將預算報大藏?。ㄖ醒胝斦C關）審核批準。日本銀行的預算編制審批制度與我國中央銀行目前的預算編制審批制度相近。但在細節(jié)管理上有很多不同的地方。

1.預算編制在一定范圍內具有彈性。日本銀行的預算按大、中、小三級科目編制，只有年度經費預算總額和大科目之間需要大藏省進行審批，中小科目之間調劑由其自主決定，報政策委員會批準。

2.預算編制充分保障履職。盡管財務預算采用批準制，但充分考慮日本銀行在業(yè)務開支、維持機構運作領域的獨立自主性，經費預算按基數(shù)法編制且呈逐年遞增趨勢。

3.較為嚴厲的財務約束制度。其年度利潤在扣除法定準備金、公積金等后全額上繳政府。外部監(jiān)督也主要集中在大藏省，日本銀行審計師可直接向大藏省部長、首相報送審計意見。

四、人民銀行預算管理現(xiàn)狀

人民銀行實行獨立的財務預算管理制度，接受財政部門的監(jiān)督，財政部不向人民銀行撥款。

2015年人民銀行預算公開范圍為人民銀行系統(tǒng)2，122家機構。從2013至2015年人民銀行預算公開情況看，主要集中在金融監(jiān)管等事務支出、住房保障支出、教育、外交、文化體育與傳媒等幾方面。人民銀行的預算支出范圍與其他部委有所差別，具有以下特點：一是編制范圍小，支出多數(shù)屬業(yè)務支出（即在開展業(yè)務過程中發(fā)生的除利息支出外的相關支出，包括鈔幣印制費、金銀業(yè)務支出、證券買賣支出、手續(xù)費支出、黃金交易費用支出和稅金附加等）；財務支出范圍大，但目前納入部門預算的范圍只是限于費用預算，這個比例僅占全部財務支出5%左右，而占95%左右的業(yè)務性支出并沒有含在其中。二是財政部對人民銀行的經費總額實行指標控制，而非撥款制。三是預算基礎編制單位僅到地市級中支，而沒有到縣級支行。

五、人民銀行實施滾動預算的挑戰(zhàn)

（一）缺乏相關準備

成功的滾動預算計劃能夠反映當前財務支出水平，科學預測未來提供同種服務所需的支出，以及提高服務水平和服務質量所需的額外支出。因而滾動預算必須要對未來三年的宏觀數(shù)據(jù)和政策進行預測，還要做好對地方金融發(fā)展的預測，不能與地方金融發(fā)展脫節(jié)。要做到這樣，首先需要建立數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)，還需要培養(yǎng)一批具備專業(yè)素質的預算管理人才，做好各項歷史數(shù)據(jù)的匯總、分析，并在此基礎上做出合理的預測以及制定合理的支出限額。

（二）缺乏科學的編制標準

在部門預算管理體制下，人民銀行預算編制按照“零基預算”原則開展。項目支出的編制，包括反洗錢、征信管理等特殊業(yè)務履職支出因具有較強的不可預測性無法進行準確測算，缺乏科學的編制標準。

（三）缺乏預算管理觀念

預算管理在人民銀行關注度、參與度不高。一是預算編制主要由會計財務部門完成，相關考核也只涉及會計財務部門，其他部門參與度不高；二是缺乏分業(yè)務、分部門的預算執(zhí)行情況績效評價體系，對于職能部門的考核僅關注取得的成績，不計較付出的成本；三是上級行對下級行預算參考度不高，預算分配與預算編制脫節(jié)。

六、人民銀行實施滾動預算的工作思路

（一）引入成本控制和考核機制

借鑒德國央行設立成本中心強化成本控制做法，人民銀行可引入成本核算機制。將各個機構視為費用預算管理中心，各內設部門作為成本中心，將公用經費分攤到各成本中心，針對每個成本中心的成本變化進行分析和控制，進一步優(yōu)化管理方法，降低成本消耗。同時對實施貨幣政策和金融監(jiān)管支出需求進行區(qū)別管理，根據(jù)政策效應、覆蓋范圍和規(guī)模確定相應的財務投入水平，建立分類明確的費用支出標準，強化考核和控制，提高預算管理效率。

（二）強化預算管理彈性

實現(xiàn)預算硬約束與部門執(zhí)行自主性的有機結合。一是增強審批彈性。由總行和財政部專家共同成立預算審批委員會，財政部人員履行監(jiān)督職責；二是增強人民銀行各級機構執(zhí)行預算的靈活性。年度預算執(zhí)行過程中，允許預算限額內各項目支出之間在使用方向不變的前提下自行調節(jié)余缺，達到總體平衡；三是增加特殊業(yè)務支出的預算彈性。對于易受政策影響或存在不確定性因素影響的業(yè)務支出，在財務預算管理上給予適當彈性。

（三）建立獨立有效的績效評價體系

借鑒國外央行績效管理方法，制定人民銀行財務預算管理績效評價方法和評價指標體系。一是根據(jù)央行的履職特點，重點項目和特殊業(yè)務，通過跟蹤問效、專題研究的方式，研究制定符合央行履職實際的，同時能達到保障預算資金使用的合規(guī)性、高效性的監(jiān)管目標的績效評價方法。二是切實強化對預算執(zhí)行的綜合考核和評價指標體系，靈活運用平衡計分卡的原理方法，建立成效和進展兩個維度的評價指標系列，并加入量化指標系列如節(jié)約率等。為實現(xiàn)預算執(zhí)行的綜合考核，建立一套操作性強和綜合性高的評價指標體系。

（四）循序漸進地推動預算管理

滾動預算是一套全新的預算管理方法，我國還處于滾動預算編制的起步階段，需要逐漸摸索，穩(wěn)步推進。鑒于目前的現(xiàn)狀，一是建議人民銀行先行試點編制三年滾動預算，待時機成熟，準備充分后延長滾動預算期限，編制五年滾動預算，與我國經濟發(fā)展規(guī)劃相匹配。二是選擇部分分支機構進行試點，在積累經驗和取得成效后擴大試點項目和范圍，逐步建立起適合人民銀行特點的、覆蓋所有機構的滾動預算體系。

參考文獻：

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[2]何謙.三年滾動預算：瞻前與顧后[J].決策，2014（5）：46-47

[3]高永亮.我國中期滾動預算制度設計研究[D].財政部財政科學研究所，2014.

（作者單位：中國人民銀行鄂州市中心支行）