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    淺談當下環(huán)境公益訴訟的法制構(gòu)建及法律適用

    2017-02-09 23:17:39宋一明
    魅力中國 2016年16期
    關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟霧霾環(huán)境污染

    宋一明

    摘 要:隨著我國環(huán)境問題日趨嚴峻,環(huán)境保護問題也已逐步上升至立法及司法層面。本文試圖從近兩年的立法及司法層面對環(huán)境公益訴訟法制建設(shè)及法律適用進行初步的剖析,對環(huán)境公益訴訟的架構(gòu)進行初步的勾勒。

    關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟;環(huán)境污染;霧霾

    一、環(huán)保法律制度的初期構(gòu)架

    環(huán)境保護法律制度的構(gòu)架是以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為核心,程輻射狀搭建起來的一套環(huán)境保護法制體系。包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》以及其他相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和司法解釋等。

    基于上述立法構(gòu)建起的法律體系注重的是實體權(quán)利的規(guī)范,對于實體權(quán)利受到侵害時,所尋求的程序性規(guī)范,長期以來一直處于空白狀態(tài)。

    二、環(huán)境公益訴訟的首次提出及逐步完善

    2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會對《中華人民共和國民事訴訟法》的第二次修正,這次修正首次引入了“環(huán)境公益訴訟”這個嶄新的概念。新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條款的增加,對環(huán)境保護法制體系的程序性規(guī)范的完善起到了承前啟后的重要作用。

    然而,這一條的推出,卻遲遲沒有更加細化的跟進,導致修改后的一段時間內(nèi),司法層面仍然不見環(huán)境公益訴訟的影子。直到2015年1月6日最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋公布。千呼萬喚始出來,這部司法解釋對民事訴訟法中一筆帶過的“環(huán)境公益訴訟”給出了詳細的解釋和操作指引:明確了提起環(huán)境公益訴訟的主體資格和范圍,明確了訴訟管轄,起訴時所需要提供的材料,對訴訟流程,訴訟請求,案件的結(jié)案方式,敗訴方應(yīng)當承擔的法律責任,舉證責任,訴訟費的標準都有了較為明確的規(guī)定。另外,2014年,《中華人民共和國環(huán)境保護法》重新修訂,2015年6月份,最高人民法院又結(jié)合審判實務(wù)出臺了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》。

    此外,2015年7月2日,最高人民檢察院公布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》,方案突出規(guī)定了今后檢查機關(guān)參與環(huán)保公益訴訟的方式等,也就是說,在今后的公益訴訟中,公益環(huán)保組織不會是孤軍奮戰(zhàn),在最近的司法判例中,檢察機關(guān)頻頻以“支持起訴人”的角色出現(xiàn)在環(huán)保公益訴訟的審判程序中。檢察機關(guān)的加入,也必將給公益訴訟增加更多動力和支持。

    三、環(huán)境公益訴訟的進展狀態(tài)及目前所面臨的新的問題

    (一)環(huán)境公益訴訟的進展狀態(tài)

    在筆者看來,環(huán)境公益訴訟機制剛剛萌發(fā),并且正在逐漸走向成熟階段。從2015年12月29日,最高人民法院發(fā)布的環(huán)境侵權(quán)典型案例和2015年6月17日最高人民檢察院發(fā)布的十起檢察機關(guān)加強生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例以及最近最高人民法院發(fā)布的環(huán)境保護行政案件典型案例可以看出這個機制的內(nèi)在活力。另外,各地方法院還相繼成立了專門的環(huán)境資源審判庭。一個個成功案例也相繼而出。

    (二)環(huán)境公益訴訟的特點及面臨的新的問題

    1.環(huán)境公益訴訟的特點

    從筆者收集的數(shù)據(jù)分析來看,目前的環(huán)境公益訴訟主要有以下幾個特點:第一:訴訟主體尤其是原告,主要以環(huán)境公益組織為主;第二:檢察機關(guān)作為“支持起訴人”的角色參與訴訟的比例在逐漸升高;第三:證據(jù)來源較為多樣,但以專業(yè)的鑒定機構(gòu)出具的環(huán)境檢測報告以及環(huán)境行政部門出具的行政處罰決定書等形式的證據(jù)最具有證明力;第四:案件勝訴率極高;第五:賠償數(shù)額較高,甚至有達到數(shù)百萬的先例,屢見不鮮;第六:污染環(huán)境刑事犯罪追究率逐漸升高,刑事責任與民事責任、行政責任可一并追究。

    2.環(huán)境公益訴訟所面臨的新的問題及筆者的幾點建議

    (1)有能力提起民事公益訴訟的主體極少

    《環(huán)境保護法》第五十八條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中第二至第五條對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的條件做出了詳盡明確的規(guī)定。目前來看,還是有相當多的環(huán)境公益組織符合上述規(guī)定的原告的訴訟主體資格的。但真正選擇通過環(huán)境公益訴訟程序?qū)崿F(xiàn)自身宗旨的公益組織的數(shù)量卻屈指可數(shù),主要原因在于沒有充足的資金支持。對于環(huán)境公益訴訟而言,除了要付出的時間成本以及人力成本以外,還需要付出相當數(shù)額的金錢成本:聘請專業(yè)律師的費用、調(diào)查取證的費用、申請鑒定的費用、訴訟費、差旅費用等費用。由于環(huán)境公益訴訟的涉案標的均處于相對較高的層面,所以單是訴訟費用就會給環(huán)境公益組織帶來許多阻礙。

    另一方面,環(huán)境公益組織的性質(zhì)決定了其不是盈利機構(gòu),資金來源有限,絕大多數(shù)環(huán)境公益組織不具有充足的資金支持自己提起環(huán)境公益訴訟,因此,對絕大多數(shù)適格的環(huán)境公益組織來說,面對環(huán)境公益訴訟,即使他們有意向站出來通過訴訟的途徑實現(xiàn)自身的宗旨和價值,當面臨大額的訴訟費、鑒定費、律師費等費用時,他們也只能望而卻步。

    因此,筆者建議,在環(huán)境公益訴訟制度中,訴訟費減免的條件適當放寬,減輕環(huán)境公益組織在前期面臨的資金負擔。另一方面,鼓勵有社會責任感的民間資本為環(huán)境公益組織啟動環(huán)境公益訴訟提供資金支持。此外,環(huán)境公益訴訟成功的成果之一是污染企業(yè)將承擔較大數(shù)額的生態(tài)環(huán)境修復費用,筆者認為,這筆費用除了用來修復被破壞的生態(tài)環(huán)境和酌情彌補環(huán)境公益組織啟動環(huán)境公益訴訟的前期支出以外,還可以用來建立訴訟基金。這樣一來,整個環(huán)境公益訴訟體系就會更具活力和可持續(xù)性,其所起到的環(huán)境監(jiān)督效應(yīng)也會倍增。

    (2)生態(tài)環(huán)境修復費用的去向及監(jiān)督

    環(huán)境公益訴訟的勝訴結(jié)果之一往往是要求環(huán)境污染企業(yè)承擔生態(tài)環(huán)境修復費用,而生態(tài)環(huán)境修復費用通常數(shù)額較大,動輒數(shù)百萬元。這樣一比費用的去向、使用及監(jiān)督問題,必將在環(huán)境公益訴訟規(guī)模性展開后,成為公眾最為關(guān)注的問題。構(gòu)建起行之有效的監(jiān)督機制,保證該筆費用的透明度將是下一階段需要重點關(guān)注的問題,也決定了環(huán)境公益訴訟制度的最終成敗。

    筆者認為,生態(tài)環(huán)境修復費用基金賬戶的財報以及年檢的定期公開應(yīng)當是監(jiān)督機制的基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境修復項目的立項、施工應(yīng)當采取公開招標的方式,竣工后,應(yīng)當由環(huán)境行政部門委托有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)對修復后的生態(tài)環(huán)境進行鑒定,并對鑒定結(jié)果予以公示。項目結(jié)束后,項目的預算決算應(yīng)當主動公開,接受社會公眾的監(jiān)督。

    此外,綜合運用行政、司法、媒體、社會公眾等多維度的方式搭建監(jiān)督機制也可以為監(jiān)督的效果提供基本保證。

    四、結(jié)語

    筆者認為,以有社會責任感的NGO為主力,針對環(huán)境污染企業(yè)依法提出環(huán)境公益訴訟,對環(huán)境污染企業(yè)施加由外而內(nèi)一種壓力,將是未來幾年內(nèi)推動企業(yè)主動注重環(huán)保,推動環(huán)保法規(guī)定的“環(huán)評”制度和“三同時”制度進一步落實的主要動力。當然,這還需要環(huán)境公益組織、專業(yè)律師、環(huán)境行政部門以及司法機關(guān)的共同努力。

    事實上,環(huán)境與我們每個人都息息相關(guān),我們生活在地球這個大生態(tài)鏈中,每個人都是生態(tài)鏈上的一環(huán),想要徹底的找回過去的碧水藍天,還需要我們每個人共同的努力,需要激發(fā)全社會的公民意識和主人翁意識,最大限度地激發(fā)出整個社會的環(huán)保意識才能夠最大限度地迸發(fā)出整個社會的環(huán)保動力。

    參考文獻:

    [1]《淺談環(huán)境公益訴訟及其在我國的發(fā)展研究》作者:劉山王三反《廣東化工》2011年11期

    [2]《淺談環(huán)境公益訴訟的積極效應(yīng)與消極影響》作者:曲玉杰《法制與經(jīng)濟(中旬)》 2012年01期

    [3]《環(huán)境公益訴訟制度研究》作者:吳學智《知識經(jīng)濟》2011年21期

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