省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)清理研究

陳志英

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)清理研究

陳志英

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

2012年根據(jù)中共中央的要求，各地進(jìn)行了黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。這次清理工作歷時(shí)兩年，是黨的歷史上第一次集中進(jìn)行的大規(guī)模清理活動(dòng)，也是向黨內(nèi)法規(guī)體系完善和規(guī)范邁出的第一步。從各地的清理實(shí)踐來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的清理主體包括清理權(quán)力主體和清理參與主體兩方面以及決定權(quán)主體和參與、建議權(quán)主體兩種類(lèi)型；清理工作分為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的梳理階段和處理階段；清理過(guò)程要遵循不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的“四不”標(biāo)準(zhǔn)且要把標(biāo)準(zhǔn)具體細(xì)化，要注意處理好黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系；清理程序要遵循了中央部署的“由近及遠(yuǎn)、五步走”的步驟；清理方式都屬于集中清理、運(yùn)動(dòng)清理和全面清理。

黨內(nèi)法規(guī)；清理；延期清理；包裹式清理

引 言

2012年6月中共中央批準(zhǔn)印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》，根據(jù)《意見(jiàn)》的要求，清理工作分兩個(gè)階段進(jìn)行：第一階段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第二階段(2013年10月至2014年12月)，清理新中國(guó)成立至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。2013年8月《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決議》)發(fā)布，這標(biāo)志著中央第一階段清理工作的完成，根據(jù)“先上位后下位”的工作思路，各省級(jí)黨委也陸續(xù)對(duì)照《決定》展開(kāi)了黨內(nèi)法規(guī)清理工作。

歷時(shí)兩年的黨內(nèi)法規(guī)的清理，是黨的歷史上第一次集中進(jìn)行的大規(guī)模清理活動(dòng)。在清理進(jìn)行中，2013年5月27日《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》發(fā)布，其中第六章“備案、清理與評(píng)估”中第31條專(zhuān)門(mén)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理做出了規(guī)范。*此處參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條：黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出修改、廢止等相應(yīng)處理。從規(guī)范的角度而言，第31條的規(guī)定是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)清理的首次規(guī)范，同時(shí)也是目前唯一僅有的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的清理是一個(gè)復(fù)雜和浩大的工作，不僅工作量大而且涉及的關(guān)系、方面眾多，不僅關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的問(wèn)題，還關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系的關(guān)系問(wèn)題。無(wú)論從法治體系的形成還是完善來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的清理和黨內(nèi)法規(guī)的制定具有同等重要的意義。法治體系的健康完善是量和質(zhì)的統(tǒng)一，不僅要求“量”上的充足完整，還要求“質(zhì)”上的和諧一致?！爸贫ā敝饕鉀Q的是量的問(wèn)題，而“清理”則關(guān)乎質(zhì)的提高。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》總計(jì)三十六個(gè)條文中僅僅只有一個(gè)條文對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理進(jìn)行規(guī)范，從占有量而言不夠充分，同時(shí)第31條的規(guī)定在內(nèi)容上也較為簡(jiǎn)單，留下了模糊地帶和不規(guī)范區(qū)域。就本次清理工作的實(shí)踐而言，此輪清理具有深遠(yuǎn)和重大的意義，是向黨內(nèi)法規(guī)體系完善和規(guī)范邁出的第一步，其中有寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在問(wèn)題和瑕疵。本文以相關(guān)省級(jí)黨委的清理工作為研究對(duì)象，對(duì)清理過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析，探索更細(xì)致和具體的黨內(nèi)法規(guī)清理制度。

一、清理主體的分析

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十一條的規(guī)定，清理工作是由黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)展開(kāi)的，即清理權(quán)屬于黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)。同時(shí)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第六條的規(guī)定，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，由省級(jí)黨委負(fù)責(zé)，具體承辦工作則由其所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)展開(kāi)。*此處參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條：中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作，其所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。也就是說(shuō)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的清理權(quán)屬于省級(jí)黨委，具體工作部門(mén)則是其所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，各地的實(shí)踐也基本如此。如蘇州市委專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案和清理工作的實(shí)施細(xì)則》(蘇辦發(fā)〔2013〕30號(hào))。在對(duì)清理工作的部署上，蘇州市委辦明確要求各地黨委加強(qiáng)黨委口內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，各地也加大人員配備力度，建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)兼職工作人員。姑蘇區(qū)由法制辦承擔(dān)清理工作，新區(qū)由研究室承擔(dān)，常熟和吳江還在黨委辦內(nèi)新成立了法規(guī)科。同時(shí)根據(jù)中央清理工作規(guī)劃中“誰(shuí)起草誰(shuí)提出清理意見(jiàn)”的原則，相關(guān)起草單位也積極參與到清理工作中，成為清理的主體。

從各地的清理實(shí)踐來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的清理主體包括清理權(quán)力主體和清理參與主體兩方面。清理權(quán)力主體即各級(jí)省委，負(fù)責(zé)具體工作的是省委辦公廳牽頭和組織的清理領(lǐng)導(dǎo)小組。參與主體則包括各有關(guān)的省委直屬單位。如在江蘇省，省委成立了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由省委辦公廳牽頭，省紀(jì)委、省政府辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委政法委、省檔案局、省保密局等部門(mén)為成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省委辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)江蘇省委辦公廳還將擬清理文件分送省有關(guān)部門(mén)和單位研究提出清理意見(jiàn)。在湖北省，由省委辦公廳牽頭組織實(shí)施，八十多個(gè)省直單位共同參與了湖北省黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。陜西省同樣也是由省委辦公廳作為清理工作牽頭組織實(shí)施部門(mén)，專(zhuān)門(mén)編印《清理工作手冊(cè)》等資料，并對(duì)全省相關(guān)人員進(jìn)行輔導(dǎo)培訓(xùn)，從相關(guān)單位抽調(diào)業(yè)務(wù)熟悉、認(rèn)真負(fù)責(zé)的同志，進(jìn)行崗前培訓(xùn)、集中辦公、具體實(shí)施。清理結(jié)束后，各省也都是以省委的名義審議和發(fā)布了有關(guān)清理工作的決定。各地這些有益的探索為以后清理工作的進(jìn)行提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為清理規(guī)范的具體化提供了參考。

黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于特殊形式的黨內(nèi)法規(guī)的制定，因?yàn)榍謇淼慕Y(jié)果直接關(guān)系到相關(guān)文件的效力。從這個(gè)意義上講，清理權(quán)應(yīng)當(dāng)包裹在制定權(quán)中，清理主體即應(yīng)為制定主體。同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)清理工作的復(fù)雜性又在于它是分階段的，分為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的梳理階段和處理階段。梳理階段并不屬于正式的制定活動(dòng)，處理階段則屬于直接的正式制定活動(dòng)。清理工作的兩個(gè)階段，由于其活動(dòng)方式和性質(zhì)不同，因此也具有不同的特征和要求。

梳理階段是黨內(nèi)法規(guī)清理中的“民主”階段，民主是其主要特色。處理階段是黨內(nèi)法規(guī)清理中的“集中”階段，集中是其主要特色。作為調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、約束黨員行為的規(guī)則，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)關(guān)系的客觀規(guī)律以及黨員內(nèi)心真實(shí)意愿的探尋為基礎(chǔ)和前提。只有反映和符合黨內(nèi)關(guān)系的客觀規(guī)律，黨內(nèi)法規(guī)才具有科學(xué)性和合理性；只有反映和符合黨員內(nèi)心的真實(shí)意愿，黨內(nèi)法規(guī)才能具有深遠(yuǎn)的約束力和影響力。而要實(shí)現(xiàn)這些目的，黨內(nèi)法規(guī)的制定，就應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的和民主的。*這一點(diǎn)從黨內(nèi)法規(guī)的制定原則和程序的相關(guān)規(guī)定都可以體現(xiàn)出來(lái)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：……(六)堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一……第16條：起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見(jiàn)和建議。必要時(shí)，調(diào)查研究可以吸收相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者參加或者委托專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)展。第19條：黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意聽(tīng)取黨代表大會(huì)代表和有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)可以采取書(shū)面形式，也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢(xún)等形式。具體到黨內(nèi)法規(guī)的清理而言，如果說(shuō)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力的處理是特殊的權(quán)力性活動(dòng)，需要由特定的權(quán)力主體來(lái)掌控和決策。那么對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的梳理，則應(yīng)該開(kāi)放為權(quán)利性活動(dòng)，保障團(tuán)體成員的廣泛參與。在這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)的清理權(quán)就具有兩層含義：清理決定權(quán)和清理參與、建議權(quán)。與此相應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)的清理主體也就具有兩種類(lèi)型：決定權(quán)主體和參與、建議權(quán)主體。前者是權(quán)力型主體，由特定的制定權(quán)主體掌控；后者則是權(quán)利型主體，應(yīng)該向普通黨員、黨員代表、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)涉的有關(guān)部門(mén)和單位開(kāi)放。

另一方面，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系構(gòu)成部分之一的黨內(nèi)法規(guī)，作為社會(huì)法學(xué)視野下的“法”的表現(xiàn)形式之一的黨內(nèi)法規(guī)，是具有相對(duì)獨(dú)立性的規(guī)則體系，它的健康與完善不僅是自身體系范圍內(nèi)的健康與完善，即體系內(nèi)部的統(tǒng)一；還包括它與國(guó)家法體系間關(guān)系的健康與完善，即黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系協(xié)調(diào)、銜接。因此黨內(nèi)法規(guī)的清理是一項(xiàng)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)特點(diǎn)的活動(dòng)，為了保證黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，除了普通黨員外，還需要相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者，包括國(guó)家法律部門(mén)和有關(guān)人員，參與其中。他們具有特殊法律專(zhuān)業(yè)技能、經(jīng)驗(yàn)或知識(shí)，可以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性及其與法律規(guī)范系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范思考，從不同的立場(chǎng)以經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)對(duì) “細(xì)節(jié)中的共性”予以衡量，做出判斷和評(píng)價(jià)。

此次清理工作的實(shí)踐中，各地都遵循了“誰(shuí)起草誰(shuí)清理”的原則，將起草單位納入到清理主體中，成為清理的參與主體。這是黨內(nèi)法規(guī)清理活動(dòng)向民主性、客觀性、規(guī)范性邁進(jìn)的重要步驟。然而僅僅將起草部門(mén)納為清理的參與主體，盡管打開(kāi)了清理工作的大門(mén)，卻開(kāi)得不夠徹底，依然屬于“關(guān)門(mén)清理”的狀態(tài)，清理工作民主性、開(kāi)放性，甚至技術(shù)性都大打折扣。黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中存在的突出性問(wèn)題之一就是起草主體的部門(mén)化傾向嚴(yán)重。起草主體往往受狹隘的部門(mén)利益的局限和驅(qū)動(dòng)，使得部門(mén)權(quán)力利益化，從而割裂了整體利益。為此，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》通過(guò)十六條、十七條和十九條作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，以期在起草過(guò)程中突破起草主體的部門(mén)利益。黨內(nèi)法規(guī)的清理，作為一種事后的修復(fù)手段，同樣需要面對(duì)這一問(wèn)題，并作出相應(yīng)規(guī)范。31條的簡(jiǎn)單規(guī)定，顯然不能滿(mǎn)足此需求。

二、清理過(guò)程的分析

1. 清理標(biāo)準(zhǔn)

清理主體是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的效力作出判斷和決定的呢，這就是清理標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。清理標(biāo)準(zhǔn)指的是在黨內(nèi)法規(guī)的清理中應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則或指導(dǎo)思想。對(duì)于這一點(diǎn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十一條的規(guī)定中，沒(méi)有給予明確、清楚的回答。綜合各地清理工作的實(shí)踐，基本上同樣遵循了中央清理工作中提出的“四不”標(biāo)準(zhǔn)，即不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致。如在各省發(fā)布的清理情況說(shuō)明和相關(guān)決定中，都提到了“通過(guò)清理，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問(wèn)題，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在湖北省發(fā)布的清理情況通報(bào)中，明確說(shuō)明對(duì)照《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》(中發(fā)〔2013〕5號(hào))和《黨內(nèi)法規(guī)研究》刊發(fā)的《正確把握清理工作中的“四個(gè)關(guān)系”》、《宣布失效與宣布廢止如何區(qū)分》兩篇文章，來(lái)進(jìn)行清理審核，即按照中央確定的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行清理。

“四不”表述在更多意義上與其說(shuō)是標(biāo)準(zhǔn)，不如說(shuō)是原則，過(guò)于抽象，理解和適用容易存在分歧，指向不明確，相互間還有交叉和重疊。如不協(xié)調(diào)與不銜接、不一致不如具體區(qū)分？哪些標(biāo)準(zhǔn)處理了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的問(wèn)題，哪些處理了黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系關(guān)系的問(wèn)題，還是兼而有之？由于標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)，缺乏明晰性和操作性，無(wú)法避免各地在清理中的“按需清理”和“含糊清理”，因此有必要予以細(xì)化和具體化。為了便于操作，有些地方也在實(shí)踐中根據(jù)需要對(duì)“四不”標(biāo)準(zhǔn)做了具體的細(xì)化。如江蘇省就表示，對(duì)與現(xiàn)行黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法法律不一致、明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要、或已被新的規(guī)定涵蓋替代的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以廢止，對(duì)文件適用期已過(guò)或文件規(guī)定的階段性事項(xiàng)已完成的宣布失效。這些都是對(duì)清理標(biāo)準(zhǔn)的有益探索。作為調(diào)整現(xiàn)實(shí)關(guān)系的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)要處理好三個(gè)層次的關(guān)系：黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)與體系內(nèi)其他同級(jí)和上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)國(guó)家法律的關(guān)系。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理工作實(shí)際上也是從這三個(gè)層次的關(guān)系展開(kāi)和進(jìn)行判斷，因此清理的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)圍繞著這三個(gè)層次的關(guān)系來(lái)進(jìn)行確定。

第一，黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)最基本和最首要的目的在于該法規(guī)的適用，能調(diào)整現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系。因此一旦黨內(nèi)法規(guī)無(wú)法得到執(zhí)行和實(shí)施，不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，就沒(méi)有繼續(xù)存在的必要，需要從黨內(nèi)法規(guī)體系中清理出去。各地建國(guó)后都制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)，卻幾乎從未進(jìn)行過(guò)整理和歸納，“僵尸規(guī)則”或“古董規(guī)則”大量存在。判斷一部黨內(nèi)法規(guī)是否為“僵尸制度”或“古董制度”的標(biāo)準(zhǔn)主要包括時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)和與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)兩大類(lèi)。時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)的確立主要考慮的是清理的時(shí)間段問(wèn)題和具體黨內(nèi)法規(guī)的適用時(shí)效問(wèn)題。與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)考慮的則是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的變化導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)原有的適用條件和對(duì)象變化或消失的問(wèn)題。

式中，zk表示第k個(gè)神經(jīng)元的輸出，wT和b分別表示權(quán)重和偏置。由式(4)可以看出，Softmax回歸模型把神經(jīng)元的輸出映射到0～1之間，同時(shí)起到了歸一化的作用。該算法中誤差函數(shù)定義為交叉熵誤差函數(shù)：

第二，黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。從世界政黨發(fā)展史來(lái)看，一條重要的經(jīng)驗(yàn)就是制度建黨，建國(guó)后中央和各地也制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，形成了黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十七大、十八大把制度建設(shè)納入黨的建設(shè)“五位一體”總體布局，其中黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是制度建設(shè)的核心。在此前的發(fā)展中，由于缺乏相應(yīng)的清理機(jī)制，制定主體往往從自身的現(xiàn)實(shí)需求或利益出發(fā)，這樣就不可避免的出現(xiàn)不同時(shí)期、不同主體制定的黨內(nèi)法規(guī)之間的交叉、重復(fù)，甚至沖突、矛盾。這嚴(yán)重影響了黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范和健康，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出紛繁龐雜的狀態(tài)，同一調(diào)整對(duì)象存在多個(gè)重復(fù)的規(guī)制，或者存在完全不同的規(guī)制。由于黨內(nèi)法規(guī)之間既有同級(jí)關(guān)系，又有上下級(jí)關(guān)系，因此從這個(gè)層次的關(guān)系出發(fā)確立的標(biāo)準(zhǔn)包括自身的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)、同級(jí)權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)和與上位黨內(nèi)法規(guī)和政策相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。自身規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)考慮的是黨內(nèi)法規(guī)本身的用語(yǔ)(包括題目)的明確性和規(guī)范性，句子的邏輯性等。同級(jí)權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)考慮的是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制事項(xiàng)是否屬于相應(yīng)主體的權(quán)限范圍，是否存在權(quán)限的交叉和重合，權(quán)限分配是否合理等。與上位相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)主要考慮的是下級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是否符合上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的新制定和修改對(duì)下級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的影響。

第三，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。十八屆四中全會(huì)提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的議題。中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的執(zhí)政黨，其黨員數(shù)量龐大，要管理好這個(gè)龐大的隊(duì)伍，提高黨的執(zhí)政能力，一方面要有黨內(nèi)的制度規(guī)范建設(shè)，另一方面還要保證黨員的活動(dòng)符合法律的要求。這就需要黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接好。黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系同為社會(huì)主義法治體系的重要構(gòu)成部分，除了它們各自體系內(nèi)部的適應(yīng)和協(xié)調(diào)外，它們相互間的良性關(guān)系，對(duì)整個(gè)法治體系的健康發(fā)展來(lái)講也是至關(guān)重要的。作為執(zhí)政黨的內(nèi)部規(guī)則，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制重點(diǎn)在于黨的執(zhí)政的規(guī)范化，必然會(huì)與國(guó)家法律體系發(fā)生最密切的聯(lián)系，與國(guó)家法律在規(guī)制對(duì)象上存在某些重合之處。然而，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，由于種種原因，黨內(nèi)法規(guī)都缺乏相應(yīng)的規(guī)范性，制定混亂，與法律要么脫節(jié)，要么沖突和矛盾，這既消融了法治，又動(dòng)搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。判斷一部黨內(nèi)法規(guī)是否違背或與法律脫節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)包括與憲法法律的目的、原則、精神、內(nèi)容相矛盾標(biāo)準(zhǔn)和與憲法法律的目的、原則、精神、內(nèi)容不一致造成執(zhí)行困難標(biāo)準(zhǔn)。前者考慮的是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定是否與憲法法律的規(guī)定明顯相違背和沖突，即兩者的規(guī)定明顯相背離。后者考慮的是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定與憲法法律的規(guī)定是否存在差異，并造成具體事項(xiàng)實(shí)施執(zhí)行的困難，根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的規(guī)定并非明顯背離，而是存在脫節(jié)和差異，但是脫節(jié)和差異的存在導(dǎo)致具體事項(xiàng)的執(zhí)行無(wú)法順暢進(jìn)行。

2. 清理程序

程序是事物活動(dòng)時(shí)所遵循的方法、步驟和次序。黨內(nèi)法規(guī)的清理程序即有權(quán)主體進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)清理時(shí)所遵循的方法、步驟和次序。程序是管理方式的一種，是實(shí)現(xiàn)特定目的的重要工具。細(xì)節(jié)決定成敗，塑造細(xì)節(jié)的正是程序。要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范化，清理活動(dòng)本身必須是規(guī)范的，程序正是規(guī)范的保證。在清理實(shí)踐中，各地都統(tǒng)一遵循了中央部署的“由近及遠(yuǎn)、五步走”的步驟。所謂由近及遠(yuǎn)，是指清理工作分兩個(gè)階段實(shí)施：第一階段清理1978年至2012年6月期間各地制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國(guó)成立后至1977年各地制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。由于新中國(guó)成立后各地黨委組建的時(shí)間不一致，因此第二階段清理的時(shí)間起點(diǎn)各地也不一樣。所謂“五步走”是指清理分五步來(lái)進(jìn)行：第一步，確定清理范圍。由省委專(zhuān)門(mén)成立清理領(lǐng)導(dǎo)小組，部署工作，制定清理方案。由辦公廳或有關(guān)部門(mén)對(duì)各清理階段的黨內(nèi)文件進(jìn)行梳理，確定屬于清理范圍的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第二步，提出清理意見(jiàn)。根據(jù)“誰(shuí)起草、誰(shuí)提出清理意見(jiàn)”的原則，將清理文件分送有關(guān)單位，由其研究后提出初步清理意見(jiàn)；第三步，集中審核。對(duì)各有關(guān)單位提出的初步清理意見(jiàn)進(jìn)行匯總和論證，逐件進(jìn)行審核；第四步，廣泛征求意見(jiàn)。將匯總意見(jiàn)分送有關(guān)單位，再根據(jù)他們的反饋情況進(jìn)行調(diào)整完善，形成清理意見(jiàn)；第五步，省委審批發(fā)布。清理意見(jiàn)確定后，按程序由各地省委審批通過(guò)，以省委決定的文件形式發(fā)布。

新中國(guó)建立后，以1978年為界，黨的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的階段差異性。關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的討論重新確立和發(fā)展了黨的思想路線。十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)是建國(guó)以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，確立了改革開(kāi)放的政策。以1978年為界，將清理工作分成兩個(gè)階段是符合黨的歷史發(fā)展的。1978年以前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，制定年代久遠(yuǎn)，從時(shí)代適應(yīng)性的角度而言，大多已不符合現(xiàn)今時(shí)代的需求，而且由于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、思想觀念和社會(huì)各方面發(fā)生的重大深刻變化，1978年以前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的影響力大多也非常有限。因此優(yōu)先清理1978年后的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是符合現(xiàn)實(shí)需求的。從清理工作的具體步驟中，可以看出效率與民主的兼顧。由起草部門(mén)提出初步清理意見(jiàn)，有助于提高清理工作的效率性。在意見(jiàn)匯總后，有意見(jiàn)的反饋和調(diào)整，反映了清理工作的民主性。

然而誰(shuí)起草誰(shuí)清理的原則在一定程序上也限制了清理工作進(jìn)一步民主的可能性，使清理程序仍局限于有關(guān)的黨內(nèi)有權(quán)主體，開(kāi)放性有所欠缺。非起草部門(mén)、普通黨員、國(guó)家法律機(jī)關(guān)、有關(guān)學(xué)者，程序上都沒(méi)有為他們參與清理活動(dòng)提供可能性。非起草部門(mén)，尤其是黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施部門(mén)，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的適用有更直接的體驗(yàn)，更能從現(xiàn)實(shí)的角度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出問(wèn)題，在清理意見(jiàn)的初步提出階段，除了誰(shuí)起草誰(shuí)清理外，還應(yīng)增加誰(shuí)實(shí)施誰(shuí)清理的原則，以提高黨內(nèi)法規(guī)清理的針對(duì)性。普通黨員作為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制對(duì)象和遵守者，黨內(nèi)法規(guī)直接與他們的權(quán)益相關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)的清理應(yīng)當(dāng)征求和聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，在有關(guān)部門(mén)提出初步清理意見(jiàn)后，還應(yīng)當(dāng)以聽(tīng)證會(huì)等形式或者將初步清理意見(jiàn)公布出來(lái)供黨員討論的形式，組織普通黨員參與清理。黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系是相互關(guān)聯(lián)的，黨內(nèi)制度建設(shè)的目的之一在于力圖使黨內(nèi)法規(guī)更加規(guī)范化，有關(guān)學(xué)者則是這一方面的專(zhuān)家，他們能從專(zhuān)業(yè)技術(shù)的角度進(jìn)行指導(dǎo)。因此在對(duì)初步清理意見(jiàn)和群眾意見(jiàn)匯總和論證的過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)的清理還應(yīng)邀請(qǐng)國(guó)家有關(guān)法律部門(mén)及相關(guān)專(zhuān)家的參與。在普通群眾聽(tīng)證后，針對(duì)初步清理意見(jiàn)和群眾意見(jiàn)，還應(yīng)邀請(qǐng)地方立法部門(mén)和專(zhuān)家，由他們從更專(zhuān)業(yè)和技術(shù)的角度進(jìn)行論證。最后將這些群眾意見(jiàn)、專(zhuān)家論證和立法部門(mén)意見(jiàn)匯集到負(fù)責(zé)具體實(shí)施清理工作的有關(guān)部門(mén)，他們?cè)诖嘶A(chǔ)上對(duì)初步清理意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)整和完善，形成最終的清理意見(jiàn)，提交各地的省委審議批準(zhǔn)。

三、清理結(jié)果的分析

此次清理對(duì)絕大多數(shù)地方而言都是建國(guó)后的第一次清理*四川省是例外，后文再予以說(shuō)明。，目的之一便是摸清“家底”。從清理結(jié)果的具體數(shù)據(jù)中可以看出，到底“家底”有哪些，此前基本上各地黨委并不十分清楚。以湖北、江蘇、陜西、安徽和云南五省的清理情況(見(jiàn)表1)來(lái)看：

表1 鄂蘇等五省黨內(nèi)法規(guī)情況統(tǒng)計(jì)表

從表1中可看出，各省在建國(guó)后都制定了超過(guò)千數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中那些年代久遠(yuǎn)的(1978年以前的)幾乎都不再有效，有效率極低。五個(gè)省中，沒(méi)有一個(gè)省1978年前黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的有效率達(dá)到1%，最高的是江蘇省和安徽省，達(dá)到了0.6%，就絕對(duì)數(shù)據(jù)而言，各地經(jīng)清理后1978年前有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件只有一二部。年代越久，與現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性就越差，有效率低是符合規(guī)律的。然而大量失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在此次清理前卻長(zhǎng)期存在，從另一方面也反映了黨內(nèi)法規(guī)體系的健康狀態(tài)是不理想的。1978年后，黨實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，直到現(xiàn)今我們基本上是沿著1978年后制定的工作路線在前進(jìn)，也就是說(shuō)1978年到現(xiàn)在，黨的政策是具有一定的延續(xù)性的，沒(méi)有發(fā)生較大的變動(dòng)，但是數(shù)據(jù)結(jié)果卻顯示1978年以后制定的地方黨內(nèi)法規(guī)有效率的境況也不是非常理想。根據(jù)五省的統(tǒng)計(jì)，只有安徽和江蘇的黨內(nèi)法規(guī)的有效率剛剛超過(guò)了50%，湖北和云南50%差一點(diǎn)，陜西省則最低不到30%。這一數(shù)據(jù)表明，即使在政策連續(xù)發(fā)展的情況下，黨內(nèi)法規(guī)體系的“健康狀況”依然是堪憂的?？傮w而言，由于時(shí)代變化的因素，5個(gè)省的黨內(nèi)法規(guī)在此次清理中，有效率都沒(méi)有超過(guò)40%，這個(gè)數(shù)據(jù)中還包括一些需要后續(xù)修改的。這一方面表明由于長(zhǎng)期缺乏清理，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的沉疴積弊嚴(yán)重，另一方面也顯示了此次清理工作強(qiáng)度之大。

如果再對(duì)清理后黨內(nèi)法規(guī)的效力狀態(tài)進(jìn)行細(xì)分的話，主要有廢止、失效和繼續(xù)有效(包括需要修改的)的三種，具體數(shù)據(jù)(見(jiàn)表2)如下：

表2 鄂蘇等五省黨內(nèi)法規(guī)效力狀態(tài)統(tǒng)計(jì)表

在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析中，有兩點(diǎn)需要引起注意。其一是清理結(jié)果僅有廢止、失效和繼續(xù)有效三類(lèi)，沒(méi)有出現(xiàn)撤銷(xiāo)黨內(nèi)法規(guī)的情形。按照《正確把握清理工作中的四個(gè)關(guān)系》一文的說(shuō)法，失效與廢止不同于撤銷(xiāo)。撤銷(xiāo)是否定過(guò)去，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件一旦被撤銷(xiāo)，則自始至終不發(fā)生效力。而宣布失效或者廢止并不是否定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的過(guò)去。撤銷(xiāo)意味著黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件自始無(wú)效，而宣布失效與宣布廢止，其結(jié)果都是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件自清理決定發(fā)布之日起失去效力，不再適用。[1]撤銷(xiāo)處理方式的缺乏，其原因有兩種可能：一是經(jīng)過(guò)清理發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)確實(shí)沒(méi)有適用撤銷(xiāo)的情形，即黨內(nèi)法規(guī)在過(guò)去的歷史時(shí)期都是有價(jià)值的；二是黨內(nèi)法規(guī)存在適用撤銷(xiāo)的情形，但是出于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定和頒布行為的嚴(yán)肅性和權(quán)威性的尊重與維護(hù)，故以廢止取代撤銷(xiāo)。結(jié)合各種處理方式的適用標(biāo)準(zhǔn)，后者的可能性要更大一些。

其次，此次清理中各地都出現(xiàn)了延期清理的情形。延期清理的情形發(fā)生在第一階段的清理工作中，并占到了相當(dāng)?shù)谋壤?見(jiàn)表3)。

表3 鄂蘇等五省黨內(nèi)法規(guī)清理情況統(tǒng)計(jì)表

延期清理的情況在各地都占到了相當(dāng)?shù)谋戎?，尤其是在繼續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件內(nèi)部，不少地方都占到了10%以上。然而從目前公布的資料來(lái)看，對(duì)什么情況下可以做出延期清理決定(即延期清理的標(biāo)準(zhǔn)是什么)，延期清理的具體方式如何等問(wèn)題，都缺乏明晰和具體的指引。從不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的“四不”標(biāo)準(zhǔn)中，很難判斷何種標(biāo)準(zhǔn)適用于修改的決定。修改一方面意味著該黨內(nèi)法規(guī)有存續(xù)的必要，另一方面則意味著該黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容需要更改。修改的處理方式一方面認(rèn)可了黨內(nèi)法規(guī)存在的合理性和必要性，另一方面又對(duì)其具體內(nèi)容表示了不滿(mǎn)意。如果某黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)過(guò)期，調(diào)整對(duì)象消失，與社會(huì)明顯脫節(jié)，制定主體缺乏權(quán)限或越權(quán)，與憲法法律明顯抵觸則無(wú)修改的必要。只有黨內(nèi)法規(guī)部分內(nèi)容或個(gè)別條款與其他同級(jí)黨內(nèi)法規(guī)不協(xié)調(diào)，與上位黨內(nèi)法規(guī)不一致，與憲法法律規(guī)定不一致、不銜接，才有修改的可能與必要，并根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)中不協(xié)調(diào)、不一致和不銜接的具體情況來(lái)進(jìn)行部分修改甚或全部修改。延期清理的尷尬性在于清理已否定了需修改的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，但在修改前該內(nèi)容又是有效的。同時(shí)由于規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)性，隨著內(nèi)容的后續(xù)修改，可能會(huì)引發(fā)新一輪的清理。其實(shí)除延期修改的處理方式外，如果涉及修改的黨內(nèi)法規(guī)具有共性的話，可以采取“打包”的方式一攬子解決，既可以節(jié)約成本，提高效率，同時(shí)也能保證合理性。

從理論上講，黨內(nèi)法規(guī)的清理和修改同屬于“制定”的范疇，二者在主體、程序、原因和原則上都具有共同性。從技術(shù)上講，“包裹式清理”的方法可以在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域中引入?！鞍角謇怼笔侵笧榱诉_(dá)到整體的和諧目的，清理機(jī)關(guān)在清理的同時(shí)，一次性地作出“打包”修改。由于現(xiàn)代社會(huì)生活的錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)性日益加強(qiáng)，一個(gè)規(guī)范的變動(dòng)往往會(huì)引發(fā)連鎖變動(dòng)反應(yīng)。如果每次變動(dòng)都分別對(duì)待，按規(guī)定程序不斷重復(fù)，一方面是對(duì)資源的巨大浪費(fèi)，另一方面也人為分割了規(guī)范之間的聯(lián)系。當(dāng)然從根本上講，黨內(nèi)法規(guī)的清理與修改是兩種不同性質(zhì)的活動(dòng)，前者決定的是黨內(nèi)法規(guī)的效力，后者決定的是黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，二者不能相互替代。“包裹式清理”對(duì)清理主體的專(zhuān)業(yè)性、清理對(duì)象的特定性、清理標(biāo)準(zhǔn)的明晰性、清理方式的多樣性都有一定的要求，*由于包裹式清理是一次對(duì)眾多黨內(nèi)法規(guī)的同時(shí)處理，因此清理的黨內(nèi)法規(guī)之間需要具備某種關(guān)聯(lián)性才需要同時(shí)處理，清理主體也要求對(duì)黨內(nèi)法規(guī)關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)。在清理主體和對(duì)象滿(mǎn)足條件后，打包清理的方式也要求具備多樣性，既有有效、失效和廢止，同時(shí)還可以對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)直接進(jìn)行修改，不同方式的適用要有各自明晰的標(biāo)準(zhǔn)。不符合這些要求的不能打包修改，只能后續(xù)修改。

四、清理方式的分析

就中央層面而言，此次黨內(nèi)法規(guī)的清理是新中國(guó)成立以來(lái)的第一次，因此對(duì)絕大多數(shù)省而言，這也是新中國(guó)成立后各省第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的集中清理，四川省除外。2010年至2011年，四川省委就已對(duì)本省新中國(guó)成立以來(lái)至2010年1月1日前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了集中清理，并于2011年7月印發(fā)了清理結(jié)果。因此，在此輪清理工作中，四川省委辦公廳會(huì)同有關(guān)部門(mén)補(bǔ)充清理了2010年1月至2012年6月的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，并對(duì)照中央清理結(jié)果對(duì)2011年的清理結(jié)果進(jìn)行了再次清理。從這一意義上看，四川省似乎是個(gè)例外，然而從清理方式上看，無(wú)論是之前的清理還是再次清理，四川省和各地又是一致的，都屬于集中清理、運(yùn)動(dòng)清理和全面清理。

首先，各地進(jìn)行的清理活動(dòng)，都屬于與中央政策重大調(diào)整密切相關(guān)的集中清理。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，尤其是改革開(kāi)放以后，社會(huì)飛速發(fā)展，變化日新月異，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和方式也需要進(jìn)行重大調(diào)整。依法治國(guó)、依法執(zhí)政、中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的相繼提出，都表示著執(zhí)政黨政策的重大改變。在重要的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)刻，對(duì)長(zhǎng)期的歷史積累問(wèn)題進(jìn)行廣泛的、集中的處理，是一種相當(dāng)有效的方式。然而集中清理也有其固有弊端，如花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，耗費(fèi)大量資源，工作量龐大等。此輪清理，各地歷時(shí)兩年有余，參與部門(mén)和人員都是空前的，清理的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件都超過(guò)千余。即便如此，大規(guī)模的清理工作結(jié)束后，原有體系混亂的影響和結(jié)果已無(wú)法改變，有些問(wèn)題清理也無(wú)法一次解決，還需要后續(xù)跟進(jìn)，如各地都有不少雖然有效但需要修改的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。集中清理是一種典型的“回頭看”的清理方式，等待特定時(shí)機(jī)進(jìn)行統(tǒng)一清理是以犧牲和默認(rèn)較長(zhǎng)時(shí)間、較大范圍的規(guī)范沖突為代價(jià)的，清理結(jié)束后，隨著新的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的出臺(tái)和修改，混亂和矛盾的問(wèn)題又會(huì)再度出現(xiàn)。以四川省為例，在經(jīng)過(guò)2010年的前期清理后，此輪清理的結(jié)果如下(見(jiàn)圖1)：

圖1 黨內(nèi)法規(guī)清理方式分類(lèi)圖

短短兩年之后再次進(jìn)行清理依然出現(xiàn)了高達(dá)10%的無(wú)效黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件(包括廢止的7.6%和失效的3.7%)，除去33部需修改的文件外，真正完全確定有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件只有80%。也就是說(shuō)清理不過(guò)是暫時(shí)解決問(wèn)題，不能避免清理—混亂—再清理—再混亂的怪圈的出現(xiàn)。要想打破這一怪圈，僅僅依靠政策性的集中清理顯然是不夠的，除集中清理外，日常清理的加入非常必要。即在制定和修改黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的同時(shí)，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的變動(dòng)情況同步清理工作，將清理工作納入制定和修改工作的范疇，作為制定和修改的后續(xù)跟蹤性工作，以防止矛盾和問(wèn)題的積累。

其次，此輪清理工作是伴隨著黨中央政策的重大調(diào)整而進(jìn)行的，屬于典型的運(yùn)動(dòng)式清理?？梢钥吹剑鞯氐那謇砉ぷ骰臼鞘∥k公廳牽頭，組成臨時(shí)的清理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)安排各起草部門(mén)提出初步意見(jiàn)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查和論證，最后省委常委會(huì)通過(guò)最終的清理意見(jiàn)。清理工作結(jié)束后，臨時(shí)機(jī)構(gòu)隨之解散，有關(guān)部門(mén)和人員的工作職責(zé)回歸原來(lái)狀態(tài)。這種臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性的清理工作缺乏明晰的清理標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有固定的清理日程，無(wú)法保證清理的規(guī)范性和專(zhuān)業(yè)性，只能清除黨內(nèi)法規(guī)的“硬傷”問(wèn)題，難以進(jìn)行“軟件”清理，*從清理工作中可以發(fā)現(xiàn)，清理主要解決的是現(xiàn)實(shí)合理和部分形式合理的硬傷問(wèn)題?！八牟弧睒?biāo)準(zhǔn)歸根結(jié)底審查的就是協(xié)調(diào)性：與現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)性、與其他黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性、與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)性。至于黨內(nèi)法規(guī)自身的詞語(yǔ)和句子的明確性，邏輯的規(guī)范性，價(jià)值取向的合理性等“軟件”問(wèn)題則鮮少涉及。也難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條的規(guī)定，清理工作應(yīng)當(dāng)“適時(shí)”進(jìn)行。再根據(jù)第32條的規(guī)定，“適時(shí)”的判斷由“黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、起草部門(mén)和單位”來(lái)進(jìn)行判斷。但實(shí)際中，黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、起草部門(mén)和單位本身承擔(dān)的工作就十分繁重，同時(shí)由原制定、起草機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理本身也難以避免主觀偏見(jiàn)的干擾。盡管有些地方對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組成人員進(jìn)行了相關(guān)的工作培訓(xùn)，但這種培訓(xùn)也只是短期和一次性的。黨內(nèi)法規(guī)的清理是保障黨內(nèi)法規(guī)機(jī)體健康的基礎(chǔ)性工作，也是政治進(jìn)步的重要表現(xiàn)。清理工作具有其獨(dú)特的專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)，有自身的發(fā)展規(guī)律，需要由常設(shè)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員來(lái)定期進(jìn)行。常規(guī)、專(zhuān)業(yè)、定期的清理機(jī)構(gòu)的設(shè)置也有利于各級(jí)黨委重視黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，將其納入常態(tài)性工作中，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。根據(jù)國(guó)家各項(xiàng)工作的規(guī)劃，由常設(shè)機(jī)構(gòu)五年回頭清理一次，是比較合理的。

再次，由于基本上是建國(guó)后的首次“體檢”，因此各地的清理工作都是廣泛而全面的。四川省盡管在清理次數(shù)上有所例外，但四川省的兩次清理也都是全面清理，即對(duì)清理對(duì)象的限制僅在時(shí)間上而不在類(lèi)型上。這樣不但清理主體的工作量異常龐大，而且只能進(jìn)行表層的形式清理，很難深入到實(shí)質(zhì)層面進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的清理。除了這種全面清理外，日常還應(yīng)有針對(duì)性的進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理工作。專(zhuān)項(xiàng)清理的針對(duì)性較強(qiáng)，有助于集中時(shí)間和力量解決某一方面或者某一領(lǐng)域的問(wèn)題，有助于在一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到一定的目的。[2]專(zhuān)項(xiàng)清理對(duì)清理機(jī)構(gòu)和人員配備的專(zhuān)業(yè)性都提出了一定的要求。因?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)清理解決的是某一方面黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，而非其文字形式。因此只有具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員才能勝任該項(xiàng)工作。這樣清理人員的選拔和培訓(xùn)就顯得尤為重要。

結(jié) 語(yǔ)

2012—2014年的黨內(nèi)法規(guī)清理，涉及面廣，清理數(shù)量多，對(duì)高齡的、過(guò)時(shí)的、沖突的黨內(nèi)法規(guī)，或廢止，或無(wú)效。這表明，經(jīng)過(guò)此輪清理，基本上消除了黨內(nèi)法規(guī)形式上的硬傷，很大程度上保證了黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)，保證了社會(huì)主義法治體系的和諧統(tǒng)一。但是此次清理也表現(xiàn)出了一些問(wèn)題和瑕疵，如偏重“硬傷”清理，延期清理比重較高，清理啟動(dòng)主體單一，清理程序不民主等。這些問(wèn)題和瑕疵歸根結(jié)底在于對(duì)清理工作的規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠充分，以及相關(guān)清理規(guī)范的模糊和簡(jiǎn)單。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于后期清理工作的開(kāi)展以及進(jìn)一步規(guī)范。

首先，黨內(nèi)法規(guī)的清理具有重要的價(jià)值和意義。理論意義上，清理作為一種事后的修補(bǔ)機(jī)制，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的完善發(fā)揮著積極作用。黨內(nèi)法規(guī)的制定只是黨內(nèi)法規(guī)體系形成的第一步，由于成文規(guī)范的不周延性、滯后性，以及社會(huì)的不斷發(fā)展性，已制定的規(guī)范總會(huì)或大或小或遲或早與社會(huì)發(fā)生碰撞和沖突。另一方面，由于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的多元，以及國(guó)家法律規(guī)范體系的存在，黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部、黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系之間總不可避免會(huì)出現(xiàn)矛盾和不一致。黨內(nèi)法規(guī)的清理是解決各種沖突的有效機(jī)制之一，它有助于提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，有利于維護(hù)法治體系的統(tǒng)一。

其次，黨內(nèi)法規(guī)清理有必要進(jìn)行規(guī)范化。鑒于黨內(nèi)法規(guī)清理工作的重要意義和價(jià)值，這項(xiàng)工作的順利開(kāi)展和進(jìn)行就是有必要的，規(guī)范化是保障該工作順利開(kāi)展的前提。規(guī)范化的清理制度能賦予清理工作規(guī)律性、程序性和統(tǒng)一性的意義。同時(shí)清理工作的進(jìn)行還需要同黨內(nèi)法規(guī)制定中的審議、備案和評(píng)估工作結(jié)合起來(lái)，共同發(fā)揮效力。

[1] 林飛.正確把握清理工作中的四個(gè)關(guān)系[J].秘書(shū)工作論壇,2013(10).

[2] 滕銳,周瓊.科技法律法規(guī)的清理評(píng)價(jià)機(jī)制[J].科技與法律,2005(1).

2016-04-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“依法治國(guó)與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14AZD137)。

陳志英(1976—)，女，法學(xué)博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事行政法學(xué)方面研究。

D262.6

A

1009-105X(2017)01-0032-08