土地經(jīng)營權(quán)入股產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的幾點(diǎn)思考

吳義茂

土地經(jīng)營權(quán)入股產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的幾點(diǎn)思考

吳義茂

允許土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是黨的十八屆三中全會提出的一項(xiàng)重要改革措施。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，農(nóng)業(yè)部在全國選取了黑龍江省樺南縣等七個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行了試點(diǎn)。各試點(diǎn)縣（區(qū)）積極探索，取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些理論上的困惑需要澄清，一些實(shí)踐的難題亟待破解。本文擬就土地經(jīng)營權(quán)入股實(shí)踐探索中的幾個(gè)理論和實(shí)踐問題進(jìn)行探討，以期對進(jìn)一步推進(jìn)改革有所裨益。

一、土地入股，為何探索?

“為何入股”是實(shí)踐探索首先需要回答的理論“原點(diǎn)”問題，實(shí)踐探索應(yīng)圍繞實(shí)現(xiàn)入股的政策目標(biāo)而進(jìn)行。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，目前部分試點(diǎn)地區(qū)存在“入股出租化”的傾向，“名為入股，實(shí)為出租”，這在一定程度上反映了實(shí)踐探索之目標(biāo)取向的模糊化問題。筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)入股的目的有二：一是讓入股農(nóng)戶分享到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的增值收益，增加其財(cái)產(chǎn)性收入；二是穩(wěn)定龍頭企業(yè)對入股農(nóng)戶的土地利用關(guān)系。第一個(gè)目的體現(xiàn)了入股農(nóng)戶主要的利益訴求，第二個(gè)目的反映了龍頭企業(yè)主要的利益訴求，兩者應(yīng)該同時(shí)兼顧，不可偏廢，否則土地經(jīng)營權(quán)入股難以可持續(xù)進(jìn)行。

從實(shí)踐中普遍采取的“保底收益+分紅”模式的實(shí)際運(yùn)行效果而言，入股農(nóng)戶的最主要收益是保底收益（相當(dāng)于租金水平），分紅往往是象征性的，有時(shí)甚至取決于龍頭企業(yè)的“自覺”而無制度約束力，農(nóng)戶分享產(chǎn)業(yè)化增值收益很有限。另一方面，龍頭企業(yè)通過入股方式獲取的土地經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利效能與出租基本無差異，入股農(nóng)戶“想退就退”的現(xiàn)象一定程度存在，“龍頭企業(yè)不得用入股土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資”甚至成為入股協(xié)議的“標(biāo)準(zhǔn)條款”，龍頭企業(yè)通過入股穩(wěn)定土地利用關(guān)系、拓展土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的訴求未能完全實(shí)現(xiàn)。

考慮到土地經(jīng)營權(quán)入股改革的政策目標(biāo)和實(shí)踐探索中存在的問題，本文認(rèn)為，進(jìn)一步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)入股改革的方向和著力點(diǎn)在于：一方面要著力解決入股農(nóng)戶“按股分紅”的規(guī)范化問題，讓農(nóng)戶“真正”而非“象征性”地分享到產(chǎn)業(yè)化的增值收益；另一方面也應(yīng)著力提升龍頭企業(yè)與入股農(nóng)戶之間土地利用關(guān)系的穩(wěn)定性，使企業(yè)獲得比租賃更為穩(wěn)定和更為充分的土地經(jīng)營權(quán)。

二、制度沖突，如何協(xié)調(diào)？

由于各種制度的目標(biāo)和價(jià)值取向的差異，會導(dǎo)致制度之間的沖突。如何協(xié)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)入股過程中遭遇的制度沖突，是實(shí)踐提出的亟待解決的問題。

1.“保底收益”與“無利潤不得分紅”的沖突

對于入股農(nóng)戶實(shí)行“保底收益”是入股實(shí)踐的普遍做法，符合現(xiàn)實(shí)國情和農(nóng)村實(shí)際，應(yīng)予以堅(jiān)持?！盁o利潤不得分紅”是公司法律制度的強(qiáng)制性規(guī)范。土地股份經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民股東進(jìn)行“保底收益”分配的前提條件是，符合法律所規(guī)定的分紅的財(cái)務(wù)條件。但是土地股份經(jīng)濟(jì)組織分紅的條件并不隨著其成立而當(dāng)然具備。在土地股份經(jīng)濟(jì)組織起步階段，往往沒有任何收益，更談不上有利潤。即使正式運(yùn)營以后，由于市場的風(fēng)險(xiǎn)性也難以保證股東分紅條件的始終成就。在土地股份經(jīng)濟(jì)組織不具備分紅的財(cái)務(wù)條件下動用公司資本支付“保底收益”，顯然為法律的強(qiáng)制性規(guī)定所禁止。于是，在土地股份經(jīng)濟(jì)組織未能滿足股東分紅的財(cái)務(wù)條件時(shí)，如何化解農(nóng)民股東“保底收益”的支付與法律的強(qiáng)制性規(guī)定之間的沖突，是入股實(shí)踐提出的重要課題。對此，實(shí)踐中有些地區(qū)探索了非農(nóng)民股東的墊付制度，既保證了入股農(nóng)戶的“保底收益”的支付，又避免了與法律制度的沖突，值得借鑒。具體而言，當(dāng)土地股份經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)條件不允許支付紅利時(shí)，農(nóng)民股東的“保底收益”由非農(nóng)民股東墊付。非農(nóng)民股東實(shí)際墊付的“保底收益”可在以后年度以土地股份經(jīng)濟(jì)組織可分配利潤進(jìn)行償還。

非農(nóng)民股東的墊付制度設(shè)計(jì)雖然加大了非農(nóng)民股東的義務(wù)，但由于優(yōu)先股的制度設(shè)計(jì)，公司經(jīng)營管理決策權(quán)和表決權(quán)一般由非農(nóng)民股東享有，所以仍能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民股東與非農(nóng)民股東之間的利益平衡。

2.經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)或抵押土地經(jīng)營權(quán)的限制與公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱三權(quán)分置意見）規(guī)定：經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?/p>

土地經(jīng)營權(quán)入股后，入股農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)成公司的法人財(cái)產(chǎn)，公司對作為法人財(cái)產(chǎn)構(gòu)成部分的土地經(jīng)營權(quán)本身享有處分權(quán)，可以進(jìn)行再流轉(zhuǎn)或抵押，這是公司法理的題中應(yīng)有之義。從入股探索之實(shí)踐來看，目前普遍實(shí)行“保底收益+分紅”，龍頭企業(yè)通過入股的途徑獲得土地經(jīng)營權(quán)，其用地成本與租賃相比更高，理應(yīng)在權(quán)利效能上比通過租賃的方式獲取的土地經(jīng)營權(quán)更為優(yōu)越。若將入股所獲得的土地經(jīng)營權(quán)與租賃獲得的土地經(jīng)營權(quán)等量齊觀，均需要征得承包農(nóng)戶的書面同意，不符合權(quán)利義務(wù)對等原則。因此，從公司法理和實(shí)踐需求而言，公司對入股土地經(jīng)營權(quán)的抵押或再流轉(zhuǎn)，不應(yīng)再要求其取得原入股農(nóng)戶的書面同意。因此，土地政策與公司法律制度以及實(shí)踐需求之間形成了沖突。

本文認(rèn)為，可以考慮在章程中約定：入股農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)入股至土地股份經(jīng)濟(jì)組織，視為入股農(nóng)戶書面同意土地股份經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行再流轉(zhuǎn)或抵押。同時(shí)考慮到再流轉(zhuǎn)或抵押土地經(jīng)營權(quán)對農(nóng)戶的權(quán)益影響巨大，為了保護(hù)農(nóng)民股東的土地權(quán)益，土地股份經(jīng)濟(jì)組織章程對于土地經(jīng)營權(quán)的抵押、再流轉(zhuǎn)應(yīng)設(shè)置內(nèi)部的程序制約，例如需要經(jīng)過三分之二以上的農(nóng)民股東的同意方可實(shí)施。如此制度設(shè)計(jì)，既可以降低土地股份經(jīng)濟(jì)組織逐個(gè)征求原承包農(nóng)戶的書面同意所產(chǎn)生的交易成本，又能有效地保護(hù)農(nóng)民股東的土地權(quán)益。

3.土地股份組織解散時(shí)土地經(jīng)營權(quán)退回農(nóng)民股東與土地經(jīng)營權(quán)的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)”屬性的沖突

為了防止農(nóng)民“失地”，目前大多數(shù)地方的土地經(jīng)營權(quán)入股實(shí)踐均規(guī)定，合作社或公司解散時(shí)土地經(jīng)營權(quán)退回農(nóng)民股東。然而，入股農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)作為出資財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)作為土地股份組織對外清償債務(wù)的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)”。合作社或公司解散時(shí)土地經(jīng)營權(quán)退回農(nóng)民股東，雖有利于入股農(nóng)戶的土地權(quán)益之維護(hù)，但不利于合作社或公司的市場公信力和外部債權(quán)人的保護(hù)，危及交易安全。

土地股份組織解散時(shí)土地經(jīng)營權(quán)退回農(nóng)民股東與土地經(jīng)營權(quán)的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)”屬性的沖突，需要協(xié)調(diào)。對此，有的地區(qū)探索了土地經(jīng)營權(quán)原價(jià)回購制度。具體而言，在土地股份經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)解散時(shí)，農(nóng)民股東入股的土地經(jīng)營權(quán)回歸原承包農(nóng)戶，但承包農(nóng)戶須以土地經(jīng)營權(quán)的入股折價(jià)對土地股份經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。這種探索兼顧了入股農(nóng)戶土地權(quán)益的維護(hù)和交易秩序的安全，值得借鑒。需要說明的是，土地經(jīng)營權(quán)的原價(jià)回購制度需要公司章程的事先特別約定。章程的事先特別約定，屬于入股農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)出資的特別公示，能夠?yàn)橥獠總鶛?quán)人判斷土地股份經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)狀況和債務(wù)清償能力提供信息基礎(chǔ)，而不致?lián)p害市場交易的安全和秩序，也與注冊資本為股東承擔(dān)責(zé)任范圍之法理相符。

三、入股風(fēng)險(xiǎn)，如何防范？

如何構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防止入股可能帶來的農(nóng)戶生計(jì)保障的缺失，是實(shí)踐提出的亟待解決的課題。土地經(jīng)營權(quán)入股可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，有些是所有農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營所面臨的共性風(fēng)險(xiǎn)，如自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)。對于這些共性風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的政策性保險(xiǎn)機(jī)制基本可以化解。土地經(jīng)營權(quán)入股風(fēng)險(xiǎn)防范制度設(shè)計(jì)應(yīng)著力解決和關(guān)注的是土地經(jīng)營權(quán)入股所面臨的特殊個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)。這種特殊個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)主要包括兩個(gè)方面：在“保底收益+分紅”的模式中，公司不能支付并且非農(nóng)民股東不能墊付“保底收益”時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)；土地股份組織解散時(shí)農(nóng)民股東回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)的資金缺乏的風(fēng)險(xiǎn)。

為了保護(hù)存款人的合法利益，維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定，許多國家和地區(qū)均建立了存款保險(xiǎn)制度，指的是存款類金融機(jī)構(gòu)按照所吸收存款的一定比例向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)發(fā)生支付危機(jī)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過資金援助、賠償保險(xiǎn)金等方式，保障其清償能力。借鑒存款保險(xiǎn)制度的原理，構(gòu)建“土地經(jīng)營權(quán)入股保險(xiǎn)”，對于利用市場化手段化解入股所可能帶來的農(nóng)戶生存保障缺失以及社會穩(wěn)定危機(jī)，具有重要意義。土地股份經(jīng)濟(jì)組織作為投保人向保險(xiǎn)公司投保，當(dāng)土地股份經(jīng)濟(jì)組織不能支付保底收益或破產(chǎn)清算時(shí)，農(nóng)民股東可以從保險(xiǎn)公司處得到賠償金，以補(bǔ)償保底收益損失或作為回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)的資金來源。四川省崇州市探索構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，當(dāng)龍頭企業(yè)不能按時(shí)足額支付土地流轉(zhuǎn)金時(shí)，由保險(xiǎn)公司來賠償農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益損失。保險(xiǎn)費(fèi)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)10%、經(jīng)營主體負(fù)擔(dān)40%、政府負(fù)擔(dān)50%。該種做法值得借鑒。

（作者單位：佛山市委黨校）