八部委出臺(tái)措施落實(shí)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案用制度守護(hù)地球之腎

寇江澤

目前我國(guó)擁有濕地8.04億畝，其中自然濕地約7億畝，濕地保護(hù)率46.98%，初步形成了以濕地自然保護(hù)區(qū)為主體的濕地保護(hù)體系。但濕地利用強(qiáng)度遠(yuǎn)高于其他生態(tài)系統(tǒng)，受威脅程度和保護(hù)壓力較大。

國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)展改革委等八部委近日印發(fā)文件，要求貫徹落實(shí)《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》。我國(guó)濕地保護(hù)現(xiàn)狀如何，面臨哪些問(wèn)題，如何做好濕地保護(hù)？記者采訪了有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和專(zhuān)家。

濕地資源質(zhì)量尚可，但利用強(qiáng)度遠(yuǎn)高于其他生態(tài)系統(tǒng)

濕地被稱(chēng)為“地球之腎”，是指天然或人工形成的帶有靜止或流動(dòng)水體的成片淺水區(qū)，還包括在低潮時(shí)水深不超過(guò)6米的水域，包括湖泊、沼澤、灘地等，其最明顯的標(biāo)志是有水的存在。

國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，我國(guó)濕地資源總量大，分布遼闊，生物多樣性豐富。根據(jù)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查，我國(guó)濕地總面積達(dá)5360.26萬(wàn)公頃（8.04億畝），其中自然濕地面積4667.47萬(wàn)公頃（約7億畝）。截至去年底，全國(guó)有國(guó)際重要濕地49個(gè)，濕地自然保護(hù)區(qū)602個(gè)，濕地保護(hù)率達(dá)46.98%，初步形成了以濕地自然保護(hù)區(qū)為主體的濕地保護(hù)體系。

我國(guó)濕地生態(tài)系統(tǒng)脆弱，受威脅程度和保護(hù)壓力較大。第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查顯示，我國(guó)濕地率僅5.58%，遠(yuǎn)低于世界8.60%的平均水平，為世界人均濕地面積的1/5。雖然濕地資源質(zhì)量尚可，但很多自然濕地轉(zhuǎn)化為人工濕地，濕地利用強(qiáng)度遠(yuǎn)高于其他生態(tài)系統(tǒng)。

去年12月，國(guó)辦印發(fā)《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，提出了堅(jiān)持全面保護(hù)、分級(jí)管理的原則。“全面”體現(xiàn)在這么幾個(gè)方面：將全國(guó)所有濕地納入保護(hù)范圍；把濕地生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌推進(jìn)濕地保護(hù)與修復(fù)；分級(jí)管理，重要濕地采取最嚴(yán)格的保護(hù)措施。一般濕地在保護(hù)的前提下允許進(jìn)行合理利用，當(dāng)然這種利用要在濕地生態(tài)系統(tǒng)的承載力以內(nèi)，且不能改變濕地的性質(zhì)。

三大生態(tài)系統(tǒng)中，唯獨(dú)濕地沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)

第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查顯示，濕地主要受到污染、圍墾、基建占用、過(guò)度放牧、過(guò)度捕撈和采集、外來(lái)物種入侵等影響，其中污染處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，影響面積和破壞程度最大。污染導(dǎo)致濕地生態(tài)功能退化。部分濕地物種種群數(shù)量明顯減少，有的濕地物種甚至瀕臨滅絕。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，我國(guó)濕地面積之所以大幅度減少，除了氣候變化等自然因素外，人類(lèi)活動(dòng)占用和改變濕地用途是其主要原因，圍墾和基建占用是最關(guān)鍵因素。

該負(fù)責(zé)人表示，我國(guó)濕地流失破壞趨勢(shì)仍未得到有效遏制。保持濕地總量不再減少，是濕地保護(hù)最緊迫的任務(wù)。因此《方案》提出，到2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)濕地面積不低于8億畝的總量管控目標(biāo)。

濕地保護(hù)對(duì)于我國(guó)還是一個(gè)新生事物。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國(guó)僅有25%的公眾對(duì)濕地有所了解，這種認(rèn)識(shí)上的偏差不僅僅存在于公眾層面，還存在地方政府決策層面，濕地保護(hù)和利用關(guān)系惡化，有些地方甚至掠奪性地利用濕地，造成不可挽回的損失。

“在森林、海洋和濕地三大生態(tài)系統(tǒng)中，目前唯獨(dú)濕地生態(tài)系統(tǒng)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)，濕地沒(méi)有法律地位，在土地分類(lèi)中屬于未利用地，往往成為被占用的對(duì)象。圍墾和工程建設(shè)占用濕地缺乏審批程序，破壞濕地缺乏處罰依據(jù)，保護(hù)工作被動(dòng)。

合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，確保全國(guó)濕地面積不低于8億畝的總量管控目標(biāo)

如何貫徹落實(shí)好《方案》，實(shí)現(xiàn)全國(guó)濕地面積不低于8億畝的總量管控目標(biāo)？

“逐級(jí)分解落實(shí)濕地面積管控目標(biāo)，合理劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍，落實(shí)到具體濕地地塊，十分必要。”北京林業(yè)大學(xué)教授張明祥表示，“納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地，應(yīng)是濕地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)保護(hù)價(jià)值最高、保護(hù)最為緊迫的空間區(qū)域。”

專(zhuān)家建議，依據(jù)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果，從可操作和可落地的角度，國(guó)家林業(yè)局會(huì)同有關(guān)部門(mén)合理劃定納入生態(tài)紅線濕地范圍、地方政府負(fù)責(zé)落界，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要落實(shí)到具體地塊上。根據(jù)納入保護(hù)紅線的濕地重要性，明確各級(jí)政府的管理責(zé)任，實(shí)施最為嚴(yán)格的濕地保護(hù)措施。

“對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地還需要強(qiáng)化用途管制?！睆埫飨楸硎?，要合理設(shè)立濕地相關(guān)資源利用的強(qiáng)度和時(shí)限。按照主體功能定位確定納入保護(hù)紅線濕地的功能，實(shí)施負(fù)面清單管理。經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位要實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”，確保濕地面積不減少。此外，開(kāi)展常規(guī)化濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，及時(shí)掌握濕地動(dòng)態(tài)變化，為其更有效管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

國(guó)家林業(yè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要把《方案》相關(guān)要求轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的政策措施和制度辦法。如：加快推進(jìn)濕地立法，實(shí)現(xiàn)依法治濕；逐級(jí)落實(shí)濕地面積管控目標(biāo)，推進(jìn)建立相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府保護(hù)濕地的積極性；盡快劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的管控措施；實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)重大工程，提升濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體功能等。