認清農(nóng)村改革發(fā)展形勢謀劃做好新時期農(nóng)經(jīng)工作

湖南省委農(nóng)辦、省農(nóng)委副主任 劉益平

認清農(nóng)村改革發(fā)展形勢謀劃做好新時期農(nóng)經(jīng)工作

湖南省委農(nóng)辦、省農(nóng)委副主任 劉益平

一、把當前形勢認清

現(xiàn)在各地農(nóng)經(jīng)戰(zhàn)線上有不少老面孔，也有很多新面孔。無論是“老兵”，還是“新兵”，都要了解經(jīng)管工作的歷史和來龍去脈，弄清楚發(fā)展趨勢，特別是在當前各級面臨機構(gòu)改革的巨大壓力下，把這些問題搞明白，有利于大家統(tǒng)一思想、認清形勢、增強信心。一是從歷史沿革中認清形勢。經(jīng)管機構(gòu)誕生于建國初期，人民公社化后經(jīng)管工作主要承擔“四大管理加分配”職能。到上世紀70年代末，小崗村探索“大包干”引出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，湖南省上世紀80年代初實行“分田到戶”后，農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生重大調(diào)整，經(jīng)管職能曾一度被弱化。上世紀90年代，隨著農(nóng)村合作基金會興起、農(nóng)民負擔監(jiān)管工作得到重視，經(jīng)管職能再次加強。上世紀末，撤銷農(nóng)村合作基金會后，經(jīng)管工作再次陷入低谷。本世紀以來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消、國家加大強農(nóng)惠農(nóng)政策力度，經(jīng)管機構(gòu)及職能又得到加強，省里減負辦單列，從省到縣都改名為經(jīng)管局，市州經(jīng)管局升格為副處級。伴隨著農(nóng)村改革發(fā)展不同歷程，經(jīng)管機構(gòu)幾經(jīng)沉浮，形成了現(xiàn)有格局，但縱觀歷史，經(jīng)管工作從未消亡，從未被忽視，并且越來越受到重視。二是從中央精神及省委要求中認清形勢。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石。農(nóng)村經(jīng)營管理，就是這種特殊制度安排的產(chǎn)物，從根本上講，經(jīng)管工作主要是落實黨在農(nóng)村的基本政策，維護黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。2016年4月，習近平總書記專程考察小崗村并召開農(nóng)村改革座談會，強調(diào)新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。這釋放了一個強烈的信號。當前及今后一個時期，鞏固農(nóng)村土地承包關系，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，仍是農(nóng)村改革的重中之重。作為農(nóng)村土地承包管理工作機構(gòu)，經(jīng)管部門責任重大、使命光榮。黨的十八屆三中全會以來，中央部署的農(nóng)村改革任務，不少由經(jīng)管機構(gòu)承擔或參與。2015年省委深改組、農(nóng)改組安排了19項農(nóng)村重點改革任務，省農(nóng)委牽頭8項，其中經(jīng)管承擔6項；2016年省委農(nóng)改組《工作要點》安排了17項改革任務，省農(nóng)委牽頭6項，其中經(jīng)管承擔4項，所以說經(jīng)管系統(tǒng)承擔的改革任務十分繁重。隨著農(nóng)村改革不斷深入，經(jīng)管地位和作用將越顯重要。三是從機構(gòu)改革中認清形勢。本輪機構(gòu)改革參照農(nóng)業(yè)部經(jīng)管機構(gòu)的設置，原省經(jīng)管局、省減負辦整合成一個處室、一個服務站。盡管撤銷了局，但力量沒有削弱，職能得到了加強。以前經(jīng)管系統(tǒng)工作任務重、缺手段，無項目、無資金；現(xiàn)在既強化了職能又多了抓手，比如家庭農(nóng)場、集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民合作社等項目都是從無到有、從少到多。這些抓手確保了各項工作職能能夠更好履行。這充分說明，省委、省政府以及農(nóng)委黨組對經(jīng)管工作的高度重視，也日益凸顯出經(jīng)管工作在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設上的基礎性作用。市州經(jīng)管機構(gòu)改革模式不一，有的既設了科，也設了站，有的只設了站，但總體來說，市州經(jīng)管機構(gòu)隊伍保持穩(wěn)定，有的力量得到加強。從縣級來看，48個縣市區(qū)保留了正科級，63個縣市區(qū)由正科級降為副科級，有個別縣撤銷了經(jīng)管機構(gòu)，其職能并入農(nóng)業(yè)局?？h鄉(xiāng)經(jīng)管力量雖一定程度減弱，但隊伍沒有散、工作沒有丟。目前，全省經(jīng)管系統(tǒng)還有7000多人的工作隊伍，仍然可以大有作為。因此，我們一定要統(tǒng)一認識、認清大勢，進一步增強做好經(jīng)管工作的信心。

二、把工作重點突出

經(jīng)管工作主要承擔農(nóng)村生產(chǎn)關系的指導、協(xié)調(diào)和管理任務。這其中包含的內(nèi)容很多，比如土地關系、資產(chǎn)關系、組織關系、權(quán)益關系等等，要確保各項工作得到落實，就必須厘清工作邊界，突出工作重點。當前，要做好5篇文章。

一是農(nóng)村土地承包管理要做好確權(quán)文章。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的任務已經(jīng)十分明確，2017年要全面完成。到2016年底，全省共完成確權(quán)面積2536.9萬畝，占承包面積的50.5%，任務完成還沒有過半。進度不快主要是底圖問題。省委、省政府一直要求，各地要按照“縣為主體”原則，由縣市區(qū)黨委、政府與省國土資源廳銜接，盡快獲取底圖，確保工作順利推進。確權(quán)涉及很多遺留問題的處置，總體原則是，在大的政策框架之下，主要依靠基層，讓農(nóng)民自己去決策，但底線是不能引發(fā)農(nóng)民上訪、影響農(nóng)村穩(wěn)定。

二是農(nóng)民合作社要做好規(guī)范文章。這幾年農(nóng)民合作社發(fā)展速度很快，目前已經(jīng)達到6.2萬家。在發(fā)展初期，擴大規(guī)模很有必要，但井噴式的數(shù)量增長同時也帶來了“僵尸”合作社、假冒合作社等諸多問題，到了必須加以規(guī)范的時候了。前段時間，對幾個市州的家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些地方，沒有把合作社和企業(yè)的概念弄清楚。農(nóng)民合作社與企業(yè)的區(qū)別，關鍵看是否把農(nóng)民組織帶動起來，是否讓農(nóng)民從中得到分紅，是否為農(nóng)民生產(chǎn)搞好了服務。下一步，各地要重點抓好合作社的規(guī)范建設，省里將重點對國家級和省級示范社進行規(guī)范清理，對不符合規(guī)定要求的進行摘牌。

三是家庭農(nóng)場要做好發(fā)展文章。家庭農(nóng)場是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎，當前還處于發(fā)展初期，基層積極性很高，我們也鼓勵支持發(fā)展。發(fā)展家庭農(nóng)場，絕不是淡化合作社、取代專業(yè)大戶，但要把家庭農(nóng)場與專業(yè)大戶、合作社的關系搞清楚。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些專業(yè)大戶、合作社承包幾千畝地，按工廠車間方式分片區(qū)經(jīng)營管理，產(chǎn)量、效益都不高。農(nóng)業(yè)區(qū)別于工業(yè)生產(chǎn)最大的特點是，農(nóng)作物有人工培育、自然生長的過程，最適合的方式是家庭經(jīng)營，這也是中央文件把家庭經(jīng)營放在四種經(jīng)營（家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營）首位的原因所在。今后超大規(guī)模的種糧合作社，要引導按照適度規(guī)模要求，把經(jīng)營地塊分成若干單元，交給家庭農(nóng)場耕種，合作社主要提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務。

四是“三資”管理要做好探索文章。管好“三資”是經(jīng)管的老本行，也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎。2016年中央一號文件明確，到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員。目前，資興市、武陵區(qū)正在整縣推進試點，各地也要爭取主動、積極試點，加快資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革。當前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要應針對經(jīng)濟實力較強、資源資產(chǎn)豐富的城郊村和城中村。株洲醴陵珊田村是城郊村，有3700多萬集體資產(chǎn)，全部量化到了成員，并頒發(fā)股權(quán)證，村里成立了投資集團公司，村黨委、村委會、集體經(jīng)濟組織“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，產(chǎn)權(quán)制度改革開展有聲有色。現(xiàn)在很多村只有黨支部、村委會，沒有集體經(jīng)濟組織。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革一定要把集體經(jīng)濟組織建起來，特別是有經(jīng)濟實力的村。省委、省政府對村級集體經(jīng)濟發(fā)展高度重視，2014年專門出臺了《中共湖南省委湖南省人民政府關于加快發(fā)展村級集體經(jīng)濟的意見》，明確了發(fā)展的目標和舉措。省里扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展已有3年，各地要總結(jié)推薦村級集體經(jīng)濟發(fā)展好的典型和模式，以指導其他村的發(fā)展。2016年，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關于建立貧困退出機制的實施意見（試行）》，規(guī)定貧困村集體經(jīng)營性收入達到4萬元以上，才能脫貧。2015年全省有27242個村集體經(jīng)營性收入在4萬元以下（包括空白村），比例達到64%，預估貧困村的比例還要高，并村后全省行政村24099個，集體經(jīng)濟的底數(shù)省經(jīng)管處正在組織摸底，估計空殼村及4萬元以下的比例會下降，但任務依然很重。發(fā)展村級集體經(jīng)濟主要有物業(yè)經(jīng)濟、服務經(jīng)濟、資源經(jīng)濟三種模式，從大面上來講，很多村不具備這些條件，所以必須探索新的路徑。為確保村級集體經(jīng)濟增收，農(nóng)委研究決定，開展農(nóng)業(yè)財政專項支持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點，目前已起草了相關暫行辦法，正準備以省農(nóng)委、省財政廳的名義發(fā)文組織實施，先從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園項目試點，將項目資金的50%作為村集體股金，每年固定分紅比例為股金的10%，分紅期10年，試點成功后，再逐步擴大范圍。

五是農(nóng)民維權(quán)監(jiān)管要做好落實文章。在上世紀末農(nóng)民負擔較重時期，減負工作發(fā)揮了重要作用，本世紀以來，隨著強農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，減負的范圍、邊界發(fā)生了很大變化，以前只管收，現(xiàn)在既管發(fā)、又管收，減負工作的內(nèi)容和重點也要隨之調(diào)整，特別是今年來開展了“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治，減負工作顯得更為重要。在維權(quán)監(jiān)管方式上，要更多調(diào)動基層積極性，重點針對一些共性問題進行查處。同時，還要積極參與其他事項，凡屬工作范疇內(nèi)，尤其是農(nóng)村集體土地制度改革等重大事件都要認真研究、主動參與、積極配合。比如正在試點的宅基地制度改革，即將啟動的集體經(jīng)營性建設用地入市改革等，要參與進去，促進政策協(xié)調(diào)配套，保護集體成員權(quán)益。

三、把經(jīng)管體系建好

一直以來，中央及省委、省政府對經(jīng)管體系建設高度重視。目前，省、市、縣機構(gòu)改革基本到位，但經(jīng)管體系建設還在路上。要把這個體系建好、理順，關鍵要抓好三個方面。一是要明確職責分工。省里處站分設，6個市科站并行，有的縣既有服務站或服務中心，還在農(nóng)業(yè)局設了股。過去一個機構(gòu)干的事分成了兩個，容易出現(xiàn)職責不清、工作交叉、多頭指揮、難以對接等問題，一定程度影響工作。新的機構(gòu)有一個磨合期，當務之急，要盡快明確職責分工，把人、崗、責定下來，確保工作運行順暢。省農(nóng)委黨組對經(jīng)管處、經(jīng)管站的職責定位非常明確，業(yè)務歸口處里，有分有合。各地在職責分工上，一定要樹立大局意識，從有利于工作的角度出發(fā)，共同把事情辦好。二是要完善機構(gòu)設置。經(jīng)管機構(gòu)設置問題引起了省領導的高度重視。2016年5月份，省委派出督查組，就農(nóng)村改革開展了專項督查，并在省委深改組會議上進行了通報，其中專門指出了經(jīng)管機構(gòu)設置方面的問題，我們就機構(gòu)改革后經(jīng)管機構(gòu)完善問題向省政府作了專題匯報，省領導明確批示，要求省編辦研究辦理，我們正在與省編辦銜接。目前省里正在湘潭和岳陽市開展事業(yè)單位機構(gòu)改革試點，兩個市的經(jīng)管部門要抓緊向當?shù)攸h委、政府和編辦匯報，爭取有一個好的結(jié)果。當前，問題最突出的是縣、鄉(xiāng)兩級，經(jīng)管機構(gòu)名稱不統(tǒng)一、級別不一致、人員不齊備，工作很難落地。各地要積極爭取當?shù)攸h委、政府支持，不斷充實經(jīng)管機構(gòu)和隊伍。同時，還要探索更科學有效的管理模式。比如，澧縣、衡南、石門等縣采取直管模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管人員收歸縣統(tǒng)管。這種模式既留住了業(yè)務骨干，又得到了經(jīng)費保障，工作運行比較順暢，值得各地借鑒推廣。三是要增強服務能力。現(xiàn)在經(jīng)管有項目了，有手段了，項目很重要，是推進工作的抓手，但絕不能唯項目論，滿足于年初安排、年中檢查、年底考核的簡單勞動，而是要圍繞研究生產(chǎn)關系這一主業(yè)，做好規(guī)劃、當好參謀、抓好指導、多出點政策，達到以項目推動工作的目的。經(jīng)管部門的同志既要接“天線”，又要接“地氣”，要學習農(nóng)村政策、學習法律法規(guī)，把中央的精神和要求爛熟于心，同時多深入田間地頭，開展調(diào)查研究，掌握農(nóng)村實情，提高業(yè)務指導能力。機構(gòu)改革后，一批“老經(jīng)管”交流到了其他崗位，客觀來講，工作延續(xù)性確實受到了一定影響，但還要看到，不少年輕同志加入了經(jīng)管隊伍，更有活力、更有激情。經(jīng)管崗位比較特殊，政策性比較強，對新進來的同志，一定要加大培訓力度，省里力爭兩年內(nèi)把縣市區(qū)經(jīng)管負責同志輪訓一遍，市縣也要組織開展多形式的培訓。同時，經(jīng)管部門要充分利用各類媒體資源，加強工作宣傳和政策解讀，擴大經(jīng)管工作的影響力。