城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府財政風(fēng)險
——基于三類融資模式的比較分析

莊佳強 陳志勇

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府財政風(fēng)險
——基于三類融資模式的比較分析

莊佳強 陳志勇

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

本文通過對我國地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的“賣地融資”“舉債融資”和“合作融資”三種融資模式的梳理，從來源、性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、不確定性程度多個方面比較了上述模式的財政風(fēng)險差異及其量化效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，三類融資模式隱含不同的財政風(fēng)險，并且具有明顯的地區(qū)差異，而三者的交叉地帶又增加了中短期內(nèi)財政風(fēng)險集聚的可能。結(jié)合現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，從財政體制改革和融資模式完善兩個層面提出以預(yù)算管理控制顯性風(fēng)險、以制度優(yōu)化來化解潛在風(fēng)險等對策。

城鎮(zhèn)化；土地財政；地方政府債務(wù)；政府與社會資本合作；財政風(fēng)險

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提升至2014年的54.77%。特別是進(jìn)入新世紀(jì)后，10余年間上升了約20個百分點，平均每年提升約1.5個百分點。相應(yīng)地，我國城市市政公共設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資支出大幅增加，從1994年的666億元增加到2014年的16247億元，以10年為一期計算的平均增速分別達(dá)到17.74%(1994～2003年)和10.65%(2004～2013年)。但我國的城鎮(zhèn)化水平仍然偏低，以戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率則更低，且東、中、西部城鎮(zhèn)化率呈階梯狀下降態(tài)勢，均值分別為65.77%、52.02%和46.97%。城鎮(zhèn)化具有巨大發(fā)展?jié)摿Γ惨馕吨胤秸慕ㄔO(shè)任務(wù)依舊繁重。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍將對公共投資產(chǎn)生巨大需求。根據(jù)相關(guān)研究，要使中國城鎮(zhèn)化率在2020年達(dá)到60%，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求總規(guī)模至少要30萬億元[1](P102—105)。面對巨額的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資需求以及財力與事權(quán)不匹配的體制約束，地方政府探尋了多種方式為投資項目融資，逐漸形成了“賣地融資”“舉債融資”和“合作融資”三種城鎮(zhèn)化建設(shè)的籌資模式。

“賣地融資”和“舉債融資”均主要依托對當(dāng)前和未來土地價值的折現(xiàn)來促進(jìn)城鎮(zhèn)化，以政府與社會資本合作(以下簡稱“PPP”)為表現(xiàn)形式的“合作融資”則通過吸引社會資金進(jìn)入公共投資領(lǐng)域的方式來加快城鎮(zhèn)化。三類模式在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都起到了重要作用，但其中所隱含的財政風(fēng)險不容忽視。

國內(nèi)外研究對于財政風(fēng)險的界定及其機理分析尚未達(dá)成共識。劉尚希(2003)結(jié)合我國現(xiàn)行財政體制和政治制度，把財政風(fēng)險視為政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性[2]。而國際貨幣基金組織(IMF)則強調(diào)政府在實際操作層面的風(fēng)險控制，認(rèn)為財政風(fēng)險主要是指由于宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊以及或有負(fù)債所導(dǎo)致的財政結(jié)果偏離預(yù)算或者其他預(yù)測的結(jié)果而產(chǎn)生的風(fēng)險，其中宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊導(dǎo)致外生的財政風(fēng)險，而或有負(fù)債則會影響政府的融資決策從而導(dǎo)致內(nèi)生的財政風(fēng)險[3]。

本文認(rèn)為三類城鎮(zhèn)化融資模式所包含的共性風(fēng)險包括經(jīng)濟(jì)層面的財政風(fēng)險和做出決策時所要承擔(dān)的財政風(fēng)險。而不同融資模式下的財政風(fēng)險還存在時點差異，并會因來源、結(jié)構(gòu)、性質(zhì)和不確定程度等的差異而存在風(fēng)險可控性差別，由此造成的財政風(fēng)險的持續(xù)程度也不一致。結(jié)合不同融資模式財政風(fēng)險的共性特征和異質(zhì)性特點，地方政府采用多種融資模式以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需求時，應(yīng)密切注意三類模式的財政風(fēng)險所可能出現(xiàn)的聚集和疊加狀態(tài)，在制度設(shè)計和政策制訂時，應(yīng)該妥善安排和盡可能規(guī)避風(fēng)險。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式及其成效

(一)土地財政下的“賣地融資”

在地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的背景下，以土地出讓收入增加地方可支配財力是地方政府的必然選擇。根據(jù)現(xiàn)行財政制度的安排，國有土地出讓收入基本上由各級地方政府掌握和支配。況且，隨著城市規(guī)模的擴張而發(fā)展起來的房地產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)生的各種稅費收入也基本歸地方財政所有。由此，所謂“土地財政”應(yīng)運而生[4](P90—120)，從而產(chǎn)生城鎮(zhèn)化中的“賣地融資”模式。

從土地出讓收入變化來看，2001年全國國有土地使用權(quán)出讓收入為1295.89億元， 2014年已攀升至40479.69 億元，是2001年的31.24 倍，土地出讓收入增速也較地方財政收入增速為高(2012年除外)。每公頃國有土地出讓均價從2009年的778萬元增加到2011年的959萬元，除2012年因國家加強對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控而有所下滑外，2013年又大幅上升到每公頃1167萬元。

如果考慮地方稅收及各項收費中與土地轉(zhuǎn)讓及房地產(chǎn)開發(fā)、出售相關(guān)的收入，這一寬口徑“土地性收入”的規(guī)模更加可觀①。2001～2014年間，中國土地相關(guān)稅收收入快速攀升。2001年，土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅5項稅種合計實現(xiàn)稅收收入500.51億元，2014年上述5項稅種合計實現(xiàn)稅收收入13818.69億元，是2001年的27.61倍。2001年，前述5項外加建筑業(yè)營業(yè)稅和房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅7項合計為1186.88億元，2014年上述7項合計達(dá)到24260.42億元，是2001年的20.44倍。

表1 2001～2012年中國地方土地性財稅收入 (單位：億元)

(二)地方政府性債務(wù)下的“舉債融資”

一般而言，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段往往是地方政府性債務(wù)的凸顯期。地方政府適量負(fù)債一方面有助于緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資金供求的矛盾，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用和公益設(shè)施建設(shè)的步伐，另一方面也有利于實現(xiàn)代際公平：讓后代不僅有享用這些基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利，也分?jǐn)們攤?zé)任。2000年以來，地方政府為滿足“趕超式”的大規(guī)模建設(shè)需求，紛紛成立融資平臺，繞開相關(guān)法律約束，以地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)的“舉債融資”成為城鎮(zhèn)化建設(shè)資金重要來源之一。

圖1 地方政府性債務(wù)余額及其占GDP比重情況注：(1)2013年的地方政府性債務(wù)增速25.24%為估計數(shù)據(jù)，為半年增速(12.62%)的2倍， 2014年地方政府性債務(wù)余額數(shù)據(jù)來自新聞(http://news.xinhuanet.com/politics/2015-08/29/c_1116414320.htm)；(2)資料來源：國家審計署公告[5][6]，作者整理。

“舉債融資”與“賣地融資”模式存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。在地方政府征收的土地中，除部分用于招商引資、商業(yè)住宅和公用及公益事業(yè)外，相當(dāng)部分被注入到當(dāng)?shù)馗黝惾谫Y平臺。融資平臺公司將其獲得的土地作為抵押在資金市場取得貸款，發(fā)揮其杠桿的作用，使地方政府通過土地出讓收入和土地抵押貸款最大化當(dāng)期可支配財力。根據(jù)審計署2013年12月30日發(fā)布的審計公告，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%[5]。

(三)政府與社會資本合作下的“合作融資”

隨著房地產(chǎn)市場進(jìn)入調(diào)整期，“賣地融資”模式逐漸進(jìn)入瓶頸，而新《預(yù)算法》的實施，對地方政府債務(wù)的管理日益嚴(yán)格和規(guī)范，也使“舉債融資”面臨較多掣肘。在“三期疊加”和財政緊運行常態(tài)化的新形勢下，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)思想。政府和社會資本合作(PPP)作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“合作融資”模式在我國迅速推開。

在合作融資模式下，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的責(zé)任主體仍然是政府部門，政府通過向民間部門購買服務(wù)的方式來提高供給效率。我國“合作融資”模式的提供方式可以區(qū)分為存量項目和新增項目兩部分，其中又可以按照期限將存量項目劃分為委托運營(Q&M)、管理合同(MC)、轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)4類，將新增項目區(qū)分為建設(shè)—運營—移交(BOT)和建設(shè)—擁有—運營(BOO)等②。

在“賣地融資”出現(xiàn)之前，我國已經(jīng)開始探索基于PPP的合作融資模式，1985年深圳特區(qū)電力開發(fā)公司與香港合和電力(中國)有限公司合作興建的深圳沙角B電廠BOT項目被認(rèn)為是中國第一個具有現(xiàn)代意義的PPP項目。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，1990年到2015年上半年，非國有社會資本參與我國交通、電力、通信、供水和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目達(dá)到1237個，金額達(dá)到1335.44億美元。合作項目最多的部門是供水和污水處理，達(dá)到443個，其次是電力部門，項目數(shù)為343個，總投資額最高的兩個部門分別是電力(456.35億美元)和公路交通(269.33億美元)③。隨著PPP模式的加速推進(jìn)，2014年以來，我國已經(jīng)推出的PPP項目達(dá)到1800多個，總投資3.4萬億元，涵蓋水利、市政、交通、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域④。

三、三類融資模式的財政風(fēng)險分析

(一)融資模式財政風(fēng)險的定性結(jié)構(gòu)

本文從政府擁有的可支配公共資源的視角對三類融資模式隱含的財政風(fēng)險進(jìn)行分析。政府所擁有的公共資源是指政府可獲得的外部資源、內(nèi)部資源以及為緩解支出壓力而增加資源的意愿這3個方面[7][8]，而三類融資模式則分別與這三個方面具有較好的對應(yīng)關(guān)系?！百u地融資”得到的是內(nèi)部資源的潛力，“舉債融資”和“合作融資”意味著政府可獲得的外部資源，前者指地方政府可直接獲得的外部資源，而后者強調(diào)用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的外部資源的增加。此外，舉債融資還體現(xiàn)了政府為緩解支出壓力而增加資源的意愿及其可能。

每一種融資模式的性質(zhì)、來源、影響以及不確定程度都是不同的，從而與財政風(fēng)險的關(guān)聯(lián)也各有差異。“賣地融資”是根據(jù)地方政府對土地的所有權(quán)和國有土地出讓的控制權(quán)所獲得的。作為地方政府的政府性基金收入，隨著政府性基金預(yù)決算制度的實施，賣地融資的收入和支出較為明確，未來土地出讓收入的變動具有一定的可預(yù)測性，其透明度和確定性程度較高，風(fēng)險可控性較大。但受到當(dāng)期地方能夠出讓的土地規(guī)模和房地產(chǎn)市場需求情況的影響，收入波動性明顯。

“舉債融資”是依據(jù)國家的相關(guān)法律法規(guī)形成的，根據(jù)我國當(dāng)前的地方政府債務(wù)管理辦法，地方政府債務(wù)限額需要由全國人大常委會審議通過，存量債務(wù)也受到相應(yīng)的法律法規(guī)的約束，構(gòu)成法定義務(wù)，這類債務(wù)的透明度和確定性程度不斷提高，其確定性部分的風(fēng)險可控性較大。當(dāng)前我國“舉債融資”的不確定性風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩個方面：一是存量債務(wù)能否得到妥善處理；二是對于地方政府負(fù)有擔(dān)保和救助責(zé)任的政府性債務(wù)，實際由地方財政償還的比例是否會提高，這類債務(wù)目前的透明度較低，風(fēng)險隱匿特征更為明顯。對于這種具有很大不確定性的債務(wù)，其風(fēng)險可控性較小，所積累的財政風(fēng)險一旦爆發(fā)，將帶來嚴(yán)重的財政危機。

“合作融資”下財政風(fēng)險的主要來源是與PPP相關(guān)的政府擔(dān)保。對項目貸款、項目最低收益水平等提供政府擔(dān)保，會導(dǎo)致地方政府在預(yù)算外累積過多的財政責(zé)任，這種財政風(fēng)險主要體現(xiàn)在未來的不確定性上，在長期內(nèi)比中期、短期更為顯著。PPP的一個主要特點是政府與社會資本的長期合作，這也意味著雙方具有長期義務(wù)。在社會資本無法有效履行合作義務(wù)的情況下，地方政府必須承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，但在事情發(fā)生之前，政府要承擔(dān)多少支出責(zé)任是不確定的，其未來的支出責(zé)任是或有的，甚至主要是預(yù)測出來的，具有最大的不確定性，因而風(fēng)險可控性最小，一旦發(fā)生，對財政的沖擊力也是最嚴(yán)重的。

“合作融資”的財政風(fēng)險還表現(xiàn)在社會資本可能出現(xiàn)的投機行為帶來的財政壓力。政府作為公共服務(wù)的最終提供方，其合作對方有可能在合同執(zhí)行過程中提出增加成本和提高使用費等要求，從而降低PPP模式的有效性。

從透明度看，根據(jù)當(dāng)前的預(yù)算制度和統(tǒng)計制度，“賣地融資”和“舉債融資”中的負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)部分比較透明，而“舉債融資”中的或有債務(wù)部分以及“合作融資”的金額相對模糊，后兩者會使整體財政風(fēng)險趨于發(fā)散。隨著我國進(jìn)一步推進(jìn)政府與社會資本合作模式，“合作融資”金額占比會持續(xù)提高，必須防止因信息不完全、不透明而降低這類融資模式的有效性。

從三類融資模式應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任與義務(wù)的確定性程度來看，“賣地融資”具有不確定的支出責(zé)任，即當(dāng)期收入越多時，用于支出的金額也越多，但是其公共支出的義務(wù)是確定的⑤。“舉債融資”面臨的是確定性的支出責(zé)任，即到期需要還本付息，而“合作融資”模式則同時包含確定的和不確定的公共支出責(zé)任和義務(wù)，既包括未來公共投資項目正常運轉(zhuǎn)時，政府需要承擔(dān)的、具有明確時間約定的成本，又包括可能會發(fā)生的不確定性支出，比如社會資本方的突然退出或者要求重新談判的投機性行為。對于不確定性的公共支出責(zé)任和義務(wù)，需要在預(yù)算決策時考慮發(fā)生的可能性和概率，從而更好地防范和減少風(fēng)險。

基于對財政風(fēng)險來源的識別以及對預(yù)算結(jié)果和經(jīng)濟(jì)績效影響的差異，不同融資模式所帶來的財政風(fēng)險程度也有所不同。當(dāng)上述融資模式僅僅導(dǎo)致財政收支等政策在預(yù)算時的不確定性程度增加時，其尚處于特定風(fēng)險階段。隨著特定風(fēng)險的累積或者未能及時處理，上述融資活動對宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)增大，其所隱含的財政風(fēng)險就會出現(xiàn)向一般性風(fēng)險轉(zhuǎn)化的趨勢。而財政風(fēng)險的非線性擴散可能導(dǎo)致的最嚴(yán)重后果即為系統(tǒng)性風(fēng)險的出現(xiàn)?；谏鲜龇治?，表2總結(jié)和比較了三類融資模式所可能產(chǎn)生的財政風(fēng)險。

表2 各類融資模式財政風(fēng)險比較

(二)融資模式財政風(fēng)險的量化結(jié)構(gòu)

1.“賣地融資”的財政風(fēng)險

賣地融資隱含的財政風(fēng)險中，主要表現(xiàn)為賣地融資的可持續(xù)性較弱。這集中表現(xiàn)在可用于城鎮(zhèn)化支出的土地凈收益持續(xù)減少、作為財政收入內(nèi)部資源的土地數(shù)量約束使得賣地不可持續(xù)和地區(qū)間土地收入差異持續(xù)拉大。

首先，土地出讓收入的增加與土地取得成本的上升同步，土地出讓凈收益明顯降低。近年來，土地出讓金支出中成本性支出的比重快速提升，拆遷征地補償支出占比從2010年的38%躍升至2012年的52%，此后持續(xù)維持在支出額的50%以上，相應(yīng)地，用于城市建設(shè)支出的比例呈現(xiàn)下降的趨勢。

其次，地區(qū)間賣地融資收入重要性呈現(xiàn)分化趨勢。各地對土地出讓金收入的依賴程度差異較大，如表3所示，從2013年各省(市、區(qū))土地出讓收入依賴度(國有土地使用權(quán)出讓收入與公共預(yù)算收入之比)來看，部分地區(qū)(如安徽、浙江、重慶)的這一比值超過100%，而部分地區(qū)(陜西、上海、新疆)還不到30%。

最后，土地出讓收入組成的價量差異凸顯。個別省份依靠增加土地出讓面積來增加土地出讓總收入，土地出讓價格調(diào)節(jié)能力較弱，部分西部省份(青海、甘肅和寧夏)在2009～2013年間的每公頃土地出讓均價出現(xiàn)負(fù)增長。表3第3列給出各省(市、區(qū))土地出讓金收入的增幅中由土地出讓均價上升產(chǎn)生的比例，超過50%的僅包括11個省(市、區(qū))，其余省(市、區(qū))更多地依靠土地出讓面積的增加來維持土地出讓收入的上升。

2.“舉債融資”的財政風(fēng)險

舉債融資隱含的財政風(fēng)險則表現(xiàn)為債務(wù)的不可持續(xù)，即不可能通過舉債來維持或擴大支出，其或者是受到資本市場的約束，或者是因為投資者對政府信譽的動搖。一旦發(fā)生上述不可持續(xù)性的情況，地方政府能夠提供的服務(wù)會減少，金融系統(tǒng)的安全性以及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性都會受到影響。

總體來看，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險可控性較高。截至2014年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占全部債務(wù)余額的比重為64.17%，或有債務(wù)占比為35.84%(見表4)。這表明，確定性程度大、風(fēng)險可控性強的債務(wù)占比較不確定性程度大、風(fēng)險可控性弱的債務(wù)占比要高，這種數(shù)量分布能夠有效降低整個地方政府性債務(wù)的不確定性，增強了債務(wù)總體風(fēng)險的可控性。

從地方政府的償債能力看，表3第4列比較了部分省份(市、區(qū))2012年和2014年間債務(wù)率(地方政府債務(wù)余額占地方政府綜合財力比重)變動情況，大部分地區(qū)這一比率均出現(xiàn)了顯著提高，個別地區(qū)甚至超過了100%(貴州省)。整體而言，中西部地區(qū)債務(wù)率增長偏快，結(jié)合上述地區(qū)國有土地出讓金收入增速減緩，債務(wù)不可持續(xù)性持續(xù)增強，地區(qū)財政風(fēng)險不容忽視。

表3 各省(市、區(qū))土地出讓和債務(wù)率情況 (單位：%)

從地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)變化看(見表4)，地方政府性債務(wù)的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)在債務(wù)規(guī)模增速上升過快和風(fēng)險層級下移兩個方面。從增速看，自2010年以來，地方政府性債務(wù)年均增速達(dá)到22%，地方政府債務(wù)在2013年6月到2014年底間增長41.47%。從債務(wù)性質(zhì)上看，財政風(fēng)險層級下移，縣級地方政府債務(wù)占比增長57.12%，占到全部地方政府債務(wù)的43.51%，而縣級政府的償債能力又最低，加大了財政風(fēng)險。融資平臺的債務(wù)占比不降反升，銀行貸款占比也略有提高，不利于融資平臺類公司的轉(zhuǎn)型和退出，也增大了其對金融系統(tǒng)的風(fēng)險影響。更多資金投入保障房建設(shè)，用于市政建設(shè)和土地收儲的債務(wù)資金比例下降，結(jié)合“賣地融資”下市政建設(shè)支出占比的下降和土地收儲成本的上升，這意味著從全國范圍來看，土地收儲的力度在減弱，必然會對未來的償債來源產(chǎn)生負(fù)面影響。

以土地為紐帶的“賣地融資”和“舉債融資”易引發(fā)地方財政風(fēng)險疊加和非線性擴散。當(dāng)債務(wù)與土地收入綁定時，土地價格、房產(chǎn)價格的走向就對地方政府未來的償債能力形成了約束，房地產(chǎn)市場的景氣度及土地出讓收入增速狀況直接影響債務(wù)償還，地方政府有維持乃至推高房地產(chǎn)價格的強烈動機，而地方融資平臺貸款和房地產(chǎn)貸款共同構(gòu)成銀行主要貸款項目，三者間的惡性循環(huán)和聯(lián)動機制將會對地方財政產(chǎn)生強烈的沖擊。

3.“合作融資”的財政風(fēng)險

合作融資隱含的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為未來的財政不可持續(xù)的可能性，即社會資本在合作后因無法獲利而退出，導(dǎo)致政府不得不從預(yù)算中安排原本應(yīng)由社會資本承擔(dān)的資金，從而增加未來預(yù)算支出決策的不確定性，影響未來政府資金的有效使用。政府作為公共主體，其使命就是防范和化解公共風(fēng)險，這就注定必須要承擔(dān)大量的“推定債務(wù)”，其中就包括合作融資這類在發(fā)生后才能真正確定的隱性債務(wù)。

在其他國家采用PPP的經(jīng)驗中，已經(jīng)出現(xiàn)過部分項目由于無法達(dá)到預(yù)期的要求或項目規(guī)劃階段和管理過程中的其他缺陷而被迫由政府來承擔(dān)風(fēng)險的案例。哥倫比亞在20世紀(jì)90年代大規(guī)模采用PPP模式建設(shè)電力、電信和收費公路等基礎(chǔ)設(shè)施，政府在2004年累積的支付量達(dá)到占GDP的2%。

表4 地方政府債務(wù)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)(2013～2014)

而在實際運作過程中，一方面，當(dāng)前“重融資，輕管理”的模式帶來了隱性風(fēng)險。部分地方政府將PPP當(dāng)作短期內(nèi)甩包袱的手段，希望通過引入民間資金走出政府性債務(wù)高企的困境。實際上，除非項目投資拉動了經(jīng)濟(jì)增長、提高了居民收入，從而帶來了足夠的“使用者付費”，否則長期來看，PPP項目無法緩解地方政府的資金壓力，反而將增加地方政府的財政風(fēng)險[10]。另一方面，政府大力推動下的PPP項目“冒進(jìn)”也會帶來財政風(fēng)險。部分地方政府可能存在為快速展現(xiàn)PPP項目政績而忽視財政風(fēng)險或讓渡財政潛在收益的行為，甚至出現(xiàn)采取約定社會投資者的固定收益或約定利率與期限回購股權(quán)等方式，將PPP項目股權(quán)合作轉(zhuǎn)化為債務(wù)融資，增加政府后續(xù)償債風(fēng)險[11][12]。

四、財政風(fēng)險的防范對策與建議

作為城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的主要融資渠道，上述三種融資模式存在的財政風(fēng)險，與相應(yīng)的體制與制度環(huán)境是相互聯(lián)系的。因此，對于上述融資模式所可能引致的財政風(fēng)險的應(yīng)對和防范，可以考慮以預(yù)算管理控制顯性風(fēng)險，以制度優(yōu)化來化解隱性風(fēng)險，以政府間財政體制改革來夯實地方財政能力。

(一)以預(yù)算管理控制顯性風(fēng)險

對于顯性(或確定性)的財政風(fēng)險，可以通過進(jìn)一步完善三類融資模式的分類預(yù)算管理來實現(xiàn)。按公共財政與法治財政建設(shè)的要求，所有的政府財力都應(yīng)納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算審核，加強預(yù)算監(jiān)督，硬化預(yù)算約束，強化預(yù)算問責(zé)?；谑崭秾崿F(xiàn)制的預(yù)算方法僅僅提供關(guān)于當(dāng)前收入和支出的相關(guān)數(shù)據(jù)，并不能完全說明資本融資和資本支出，也不能體現(xiàn)公共服務(wù)提供的全部信息。應(yīng)加快權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算方法改革，積極推進(jìn)政府財務(wù)報告編制，全面反映政府資產(chǎn)、負(fù)債狀況，強化政府在其中的責(zé)任。

(二)以制度優(yōu)化來化解潛在風(fēng)險

對于舉債融資而言，建立和完善地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，除選擇常規(guī)債務(wù)類指標(biāo)外，還應(yīng)該充分考慮地方財政、金融和宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在風(fēng)險預(yù)警中的作用。不僅著眼于地方政府債務(wù)風(fēng)險，更應(yīng)該完善包括政府或有債務(wù)以及PPP中政府潛在責(zé)任的風(fēng)險預(yù)警體系，在風(fēng)險預(yù)警體系的應(yīng)用上，一方面，對債務(wù)出現(xiàn)異常情況的地方政府發(fā)出預(yù)警信號，對出現(xiàn)債務(wù)危機的地方政府依法限期整改；另一方面，盡力減少政府的財政機會主義行為，進(jìn)一步明確省級政府向省以下政府提供救助的標(biāo)準(zhǔn)和程序，杜絕地方政府倒逼上級“財政”的現(xiàn)象。

對于合作融資模式而言，通過PPP法治化建設(shè)，將潛在財政風(fēng)險納入法制化軌道。促使各方提高遵從度，能夠有效降低政府、市場主體的不確定性和風(fēng)險。在系統(tǒng)梳理現(xiàn)行《合同法》、《公司法》等法律與PPP相關(guān)內(nèi)容的前提下，加快PPP立法研究和立法工作。在保障市場主體權(quán)益、增加其參與PPP項目動力的同時，增強合同與法律的執(zhí)行力，培育契約精神和信用文化。法律框架的構(gòu)建包括建立綜合性的PPP管理體系，完善監(jiān)管框架和風(fēng)險控制指標(biāo)體系，在合同設(shè)置時預(yù)防社會資本的投機行為，建立事后審查和反饋機制等，切實降低政府的長期財政風(fēng)險。

(三)建立事權(quán)、支出責(zé)任與財權(quán)、財力相匹配的財政管理體制

以厘清政府與市場之間基本邊界為前提，逐步形成完整的分級財政體系，避免地方政府因事權(quán)、支出責(zé)任與財權(quán)、財力不匹配而產(chǎn)生的行為亂象。隨著債務(wù)融資和合作融資數(shù)據(jù)的不斷豐富，通過比較三類融資模式對城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響及其效果，能夠更好地量化不同融資模式的財政風(fēng)險。而在提高地方政府的財政治理能力上，通過采用更為有效的方法來識別和確定潛在的財政風(fēng)險指標(biāo)，也是本文需要進(jìn)一步研究的方向。

注釋：

①寬口徑的“土地性收入”除了地租性收入和稅收收入外，還包括土地、房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)與銷售各個環(huán)節(jié)中政府收取的行政事業(yè)性收費和政府性基金等收入，由于這些數(shù)據(jù)難以單獨獲取，且對土地財政總體規(guī)模影響較小，因此將其略去。

②財政部，《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，2015年。

③資料來源：http://ppi.worldbank.org/

④《萬億PPP盛宴背后的夢與惑》，中國證券報，2015年12月3日(http://news.cnstock.com/news/sns_yw/201512/3641394.htm)。

⑤一部分土地出讓收入在支出前已經(jīng)確定需要計提，專用于某項公共服務(wù)。這種計提主要包括教育資金、保障性安居工程資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金。

[1] 國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)所課題組.邁向全面建成小康社會的新型城鎮(zhèn)化道路研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

[2] 劉尚希.財政風(fēng)險：一個分析框架[J].經(jīng)濟(jì)研究，2003，(5)：23—31.

[3] Cebotari,A.，Jeffrey，M.，et al.Fiscal Risk，Sources，Disclosure，and Management[R].IMF Report.2009.

[4] 陳志勇，陳莉莉.土地財政問題及其治理研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

[5] 中國審計署.全國地方政府性債務(wù)審計公告[R].2012年第35號公告.

[6] 中國審計署.我國政府性債務(wù)審計公告[R].2013年第32號公告.

[7] 劉尚希.中國財政風(fēng)險的制度特征：“風(fēng)險大鍋飯”[J].管理世界，2004，(5)：39—44.

[8] 張國生.政府財務(wù)境況和財政風(fēng)險：一個分析框架[J].公共管理學(xué)報，2006，(1)：52—58.

[9] 全國人大預(yù)工委.關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報告[J].中國人大，2016，(5)：19—23.

[10] Winch,G.，Masamitsu，O.，Sandra，S.Taking Stock of PPP and PFI Around the World[J].ACCA，2012，(1):11—16.

[11] 溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作(PPP)財政風(fēng)險監(jiān)管問題研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015，(12)：3—6.

[12] 劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革，2015，(1)：78—89.

(責(zé)任編輯：肖加元)

2016-08-30

國家社會科學(xué)基金重大項目“地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范研究”(12&ZD047)；國家社會科學(xué)基金一般項目“區(qū)域異質(zhì)性下中國縣級政府償債能力與舉債空間測算研究”(16BJY153)

莊佳強(1980— )，男，浙江寧波人，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授； 陳志勇(1958— )，男，廣西賀州人，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

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