完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策推進(jìn)新時期農(nóng)業(yè)改革發(fā)展

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策推進(jìn)新時期農(nóng)業(yè)改革發(fā)展

黨的十九大報(bào)告在闡述實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時提出，要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。近年來，我國在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等方面展開積極探索，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級打下一定基礎(chǔ)，但農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、競爭力下滑等問題仍突出。推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，當(dāng)前工作重點(diǎn)是發(fā)揮政策“指揮棒”“導(dǎo)航儀”作用，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，解決農(nóng)業(yè)資源要素的錯配扭曲問題，健全與轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，發(fā)揮支持保護(hù)政策對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的促進(jìn)作用。

一、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策演變及其積極影響

新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持保護(hù)政策大致經(jīng)歷了三個階段，即農(nóng)業(yè)支持工業(yè)階段（1949～1992年）、農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展階段（1993～2003年）和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段（2004年至今）。中國加入WTO以后，尤其從2004年起，隨著我國綜合國力增強(qiáng)和對“三農(nóng)”問題高度重視，在“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”和“多予、少取、放活”兩個基本方針指導(dǎo)下，國家出臺一系列針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持保護(hù)政策，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策由流通環(huán)節(jié)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移、由補(bǔ)貼消費(fèi)者向補(bǔ)貼生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型，并初步形成以價格支持為基礎(chǔ)，以直接補(bǔ)貼和一般服務(wù)支持等功能互補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼結(jié)合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架。

以糧食最低收購價和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，是2004年以來我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的重要組成部分。最低收購價和臨時收儲價持續(xù)提高，釋放了鼓勵增產(chǎn)的信號，調(diào)動了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性。同時，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策持續(xù)推進(jìn)，也對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生積極影響，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

一是促進(jìn)糧食增產(chǎn)。在多種政策激勵作用下，2003～2015年中國糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”，糧食產(chǎn)量由43 070萬噸增至62 143萬噸，增幅超過40%，年均增速超過3%。同期，全國糧食播種面積由14.9億畝增至17.0億畝，年均增加1.1%；平均單產(chǎn)由每畝288.8公斤提高至365.5公斤，年均增長2.0%；糧食總產(chǎn)量連續(xù)9年維持萬億斤以上，且連續(xù)3年突破6億噸，成為新中國成立以來國內(nèi)糧食總供給水平最高時期。

二是提高農(nóng)民收入。農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策和補(bǔ)貼政策有力支撐農(nóng)民家庭經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入增長，再加上外出務(wù)工收入增加，推動近年來農(nóng)民收入較快增長。2004～2015年，全國農(nóng)民人均純收入由2 936元增至11 422元，年均增速13.1%；連續(xù)7年農(nóng)民收入增幅高于GDP和城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)收入差距也從2009年1∶3.33縮小至2015年1∶2.73。

三是改善農(nóng)產(chǎn)品供給。全國糧食生產(chǎn)持續(xù)增長帶動人均糧食占有量不斷提高，由2003年330公斤增至2015年450公斤，增幅達(dá)36.4%；棉、油、糖等生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，肉蛋奶魚、果菜菌茶等多樣化供給，較好滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的消費(fèi)需求。

二、農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新矛盾與新問題

近年來，隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，勞動力、土地、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量安全成本日益顯性化且不斷上升，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本日漸高于主要農(nóng)產(chǎn)品出口國。在成本攀升情況下，基于成本之上的主要糧食產(chǎn)品的政策性收購價格不斷提高，推動國內(nèi)糧食市場均衡價格隨之持續(xù)上揚(yáng)。與之相反，國際糧食市場波動趨緩，糧食價格進(jìn)入下行周期。隨“地板”價格不斷上漲，“天花板”不斷下壓，國內(nèi)價格支持政策的空間被壓縮，農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)新的矛盾與問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

一是政策性收儲價格居于支配地位，影響市場機(jī)制發(fā)揮作用。政策性收儲價格不斷提高，并持續(xù)高于市場價格，極大影響其他市場主體入市收購的積極性，導(dǎo)致國家不得不持續(xù)收儲，最低收購價不再是“最低價”，臨時收儲也不再“臨時”，形成所謂的“政策市”，給上下游產(chǎn)業(yè)鏈和整個流通環(huán)節(jié)帶來巨大壓力的同時，也給政府帶來沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是階段性過剩與不足并存，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。一方面，從具體品種上看，玉米、小麥等農(nóng)產(chǎn)品供過于求，而大豆、食糖、棉花、奶制品等產(chǎn)品則生產(chǎn)不足。2015年，中國玉米產(chǎn)量超過國內(nèi)消費(fèi)量26.5%；小麥產(chǎn)量超過國內(nèi)消費(fèi)量8.8%，而大豆和食糖產(chǎn)量占國內(nèi)消費(fèi)量的比重分別為11.2%和69.9%。另一方面，從質(zhì)量上看，一般性中低檔農(nóng)產(chǎn)品供過于求，而綠色、安全、優(yōu)質(zhì)的高檔農(nóng)產(chǎn)品則較緊缺。階段性供過于求與供給不足并存，表明我國農(nóng)業(yè)主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾。

三是農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重超載，制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展。與世界主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國相比，我國水土資源嚴(yán)重缺乏，且隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、工業(yè)化與城市化進(jìn)程加快，我國水土資源利用強(qiáng)度不斷增加、污染損毀嚴(yán)重。從水土資源稟賦來看，我國人均耕地面積僅相當(dāng)于世界平均水平40%，人均水資源占有量不足世界平均水平30%，是全球13個人均水資源最貧乏國家之一。從水土資源利用強(qiáng)度來看，過去10多年我國耕地面積以年均1%速度下降，農(nóng)業(yè)灌溉用水量以年均16%速度上升，農(nóng)業(yè)用水占全國總用水量的比重超過60%。部分糧食主產(chǎn)區(qū)，如河北、山東、河南、江蘇等地，農(nóng)業(yè)水資源實(shí)際利用量已超過水資源可持續(xù)利用量，特別是華北地區(qū)地表水資源嚴(yán)重不足，長期依靠超采地下水支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。從水土資源污染情況來看，2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國耕地超標(biāo)率為19.4%，耕地總污染量達(dá)2 328萬公頃，中重度污染耕地超348萬公頃。水土資源承載逼近極限、環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻，不僅增加食品質(zhì)量安全風(fēng)險，而且對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展形成巨大挑戰(zhàn)。

四是內(nèi)外價格倒掛漸成常態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力持續(xù)下滑。由于受入世承諾制約，我國取消所有非關(guān)稅措施，僅保留關(guān)稅、關(guān)稅配額等少數(shù)手段，且農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅可用空間十分有限，水平無法繼續(xù)提高。目前我國農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅為15%，是世界平均水平1/4；糧棉糖等實(shí)行關(guān)稅配額管理，配額量大、配額內(nèi)關(guān)稅低、配額外最高關(guān)稅65%；而對大豆、大麥、高粱、木薯等則實(shí)行單一關(guān)稅，稅率僅2%～5%。相比WTO其他成員，我國既無足夠關(guān)稅政策空間和復(fù)雜關(guān)稅形式，也無法使用進(jìn)口許可、數(shù)量限制等措施，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口調(diào)控政策手段非常有限。在此情況下，隨著國內(nèi)外價差持續(xù)擴(kuò)大，難以發(fā)揮關(guān)稅等邊境保護(hù)措施的“防火墻”作用，超過我國正常產(chǎn)需缺口之外的大宗農(nóng)產(chǎn)品“非必需進(jìn)口”大量增加。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012～2014年我國糧食產(chǎn)需缺口每年約5 000萬噸，而同期糧食凈進(jìn)口可達(dá)8 043萬～10 429萬噸，3年累計(jì)過度進(jìn)口超過1億噸；而2015年過度進(jìn)口問題繼續(xù)加劇，當(dāng)年由于釋放庫存等原因國內(nèi)糧食總量供需基本不存在缺口，但全年進(jìn)口仍達(dá)12 500萬噸。綜合考慮品種調(diào)劑需要、相關(guān)產(chǎn)品硬缺口和產(chǎn)品間替代性，估計(jì)當(dāng)前我國糧食進(jìn)口中一半以上屬于“非必需進(jìn)口”。如此大規(guī)模過度進(jìn)口國外低價糧食，不僅對“十三五”時期國內(nèi)生產(chǎn)造成嚴(yán)重?cái)D壓，也給去庫存帶來巨大壓力。

五是“黃箱”補(bǔ)貼空間不斷收窄，國際規(guī)則約束國內(nèi)政策空間。2001年加入WTO時，為給農(nóng)業(yè)未來發(fā)展預(yù)留空間，我國就農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策與各成員國達(dá)成協(xié)議，其核心內(nèi)容有兩條：一是可以采取適度的扭曲生產(chǎn)或貿(mào)易的支持措施，對非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼支持不超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.5%，對特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼支持不超過該產(chǎn)品產(chǎn)值8.5%；二是對稻米、小麥、玉米等產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額管理，對一定比例的配額實(shí)行國營貿(mào)易。然而，隨著2004年以來國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持保護(hù)力度加大，糧食等特定農(nóng)產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、剩余空間不斷壓縮。中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和關(guān)稅配額管理制度等也開始受到一些國家挑戰(zhàn)。2016年以來，美國已先后就我國對三大主糧實(shí)施“黃箱”補(bǔ)貼及關(guān)稅配額管理措施向WTO提出訴訟。盡管我國可以根據(jù)相關(guān)承諾和規(guī)則據(jù)理力爭，以保障國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民生計(jì)，但類似事件頻發(fā)及全球范圍內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，我國已很難繼續(xù)通過加大被解讀成“黃箱”的措施力度和收緊市場準(zhǔn)入促進(jìn)國內(nèi)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

三、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策應(yīng)妥善處理三個關(guān)系

長期以來，保證糧食高產(chǎn)量和高自給率一直是我國農(nóng)業(yè)政策追求的首要目標(biāo)，資源配置、科技投入、政策調(diào)控等無不指向此目標(biāo)。盡管此觀念有合理之處，長久一段時期內(nèi)為保障國內(nèi)糧食生產(chǎn)供應(yīng)和國家糧食安全發(fā)揮重大作用，但實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)也同時伴隨資源負(fù)荷超載、生態(tài)環(huán)境惡化、糧食進(jìn)口過度等一系列嚴(yán)峻問題。從追求農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和保障長期糧食安全角度出發(fā)，應(yīng)調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策導(dǎo)向和國家糧食安全保障目標(biāo)，從僅關(guān)注即期糧食高產(chǎn)量和高自給率向更關(guān)注糧食綜合或潛在“自給力”方向轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)糧食安全觀念的同時，為更好地明確新時期國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策調(diào)控目標(biāo)及主要任務(wù)，在積極改革完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，應(yīng)妥善處理如下關(guān)系。

一是農(nóng)業(yè)政策的多重目標(biāo)難以兼得，彼此需協(xié)調(diào)。我國及歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐均表明，多重政策目標(biāo)通常難以同時實(shí)現(xiàn)，因而在政策制定中，須根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段主要矛盾變化確立階段性重點(diǎn)核心目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)農(nóng)業(yè)政策。在開放的市場經(jīng)濟(jì)條件下，價格成為連接國內(nèi)外市場決定因素，國內(nèi)糧食進(jìn)口和自給率并不取決于產(chǎn)需缺口，而是取決于糧食成本和價格競爭力的比拼。即便國內(nèi)糧食產(chǎn)量增加、產(chǎn)需缺口下降，但只要國內(nèi)外價差足夠大，“非必需進(jìn)口”也會不降反升。因此，在目前開放經(jīng)濟(jì)新時代新形勢下，將過去一直追求的糧食安全產(chǎn)量最大化調(diào)整為降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，應(yīng)當(dāng)成為新時期我國農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)核心目標(biāo)。

二是政府與市場功能不可重疊互斥，職能要明確。市場和政府是市場經(jīng)濟(jì)中相互配合、有機(jī)統(tǒng)一的“兩只手”，二者應(yīng)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力。黨的十九大報(bào)告指出“必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。具體至農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域，一方面，應(yīng)減少對農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場價格干預(yù)和價格扭曲，使市場價格信號在調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求和資源配置中發(fā)揮決定性作用；另一方面，應(yīng)明確政府調(diào)控邊界，包括維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品、為農(nóng)民的市場損失依法提供必要補(bǔ)償、為低收入群體提供基本生活保障等，并盡可能避免政府行為對農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)行產(chǎn)生直接或不利影響。對于農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控，考慮市場經(jīng)濟(jì)下大宗商品價格波動純屬正常，政府應(yīng)提高價格波動容忍度，不要過多過頻干預(yù)市場，同時設(shè)置波動的合理區(qū)間和應(yīng)急預(yù)案，防止大起大落；而對于農(nóng)民市場損失或低收入群體福利保障，提供適當(dāng)補(bǔ)貼最為關(guān)鍵，避免采用價格干預(yù)手段扭曲市場信號、引起不必要波動。

三是國際壓力對國內(nèi)政策影響加深，內(nèi)外需統(tǒng)籌。在新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨開放形勢下，國際農(nóng)產(chǎn)品市場及貿(mào)易規(guī)則對我國農(nóng)業(yè)政策制定影響和約束日益增強(qiáng)，今后我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和改革關(guān)起門來“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”已不可能，需要有國際化視野，在努力確保農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅不減讓、配額不擴(kuò)大、國內(nèi)支持空間不削減條件下，進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌利用國內(nèi)外“兩個市場、兩種資源”的能力。同時，應(yīng)創(chuàng)新國際規(guī)則約束下的補(bǔ)貼方式，用足、用好WTO允許的補(bǔ)貼空間。在補(bǔ)貼方式創(chuàng)新時也可考慮借鑒其他國家已有模式，如參考?xì)W盟設(shè)置“藍(lán)箱”支持補(bǔ)貼，探索開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)配額管理；參考美國“差價補(bǔ)貼”與價格掛鉤而與生產(chǎn)脫鉤，對補(bǔ)貼方式開展半脫鉤化設(shè)計(jì)；參考?xì)W盟以特定條件或與特定目標(biāo)掛鉤作為領(lǐng)取補(bǔ)貼前提條件的“交叉達(dá)標(biāo)”方式等。在政策制定與表述中也應(yīng)采用國際化和接軌式方式，為我國農(nóng)業(yè)支持政策制定和實(shí)施營造良好國內(nèi)外環(huán)境。

朱晶：本刊副主編、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長、教授、長江學(xué)者特聘教授

羅必良：本刊編委會委員、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院院長、教授、長江學(xué)者特聘教授