基于新能源產(chǎn)業(yè)視角的地方政府宏觀調(diào)控政策研究

柳晶晶

摘要：新能源產(chǎn)業(yè)不僅是一種新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是一種戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)能源的短缺以及開(kāi)發(fā)利用所引起的環(huán)境污染問(wèn)題日益凸顯，新能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開(kāi)始納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新突破口和增長(zhǎng)點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有著重要的意義。然而我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)雖有顯著發(fā)展，但目前在技術(shù)、成本、相關(guān)政策、體制等方面的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，新能源產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。文章結(jié)合佛山市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，在理論分析與實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，從地方政府行為角度對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行研究，分析其發(fā)展過(guò)程中的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，并結(jié)合國(guó)外新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展措施，對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)職能重新加以審視，采用理性的態(tài)度促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，提出具有建設(shè)性的對(duì)策促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：新能源；地方政府政策

一、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)涵

（一）新能源的界定

新能源一詞是相對(duì)于傳統(tǒng)能源，即石油、煤炭等常規(guī)化石能源而言的，世界各國(guó)、各組織說(shuō)法不一，目前并沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義。如最早在1981年聯(lián)合國(guó)新能源和可再生能源會(huì)議中明確提出，新能源是以新技術(shù)和新材料為基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)利用的可以持續(xù)更新的，實(shí)現(xiàn)永續(xù)再循環(huán)的能源，以不產(chǎn)生大規(guī)模的污染和不損害生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)循環(huán)為其根本特征；可再生能源是使用之后又產(chǎn)生的能源，傳統(tǒng)生物質(zhì)、水力發(fā)電等都屬于新興可再生能源范疇?？梢?jiàn)，新能源與可再生能源在內(nèi)涵上存在著交叉部分，就廣義的概念而言，它包括太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能，海洋能、地?zé)崮?、潮汐能等，新能源與可再生能源是一個(gè)整體，英文原義為“New Energy Resources”。本文認(rèn)為新能源是傳統(tǒng)能源以外的各種能源形式，屬于廣義的概念，即新能源等同于可再生能源。新能源的新強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)于工業(yè)時(shí)代的石化能源利用而言，不僅指新的能源種類(lèi)，還包括了利用新技術(shù)和新方法出現(xiàn)的新的能源利用形態(tài)，指的是減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染，進(jìn)一步提高能源的利用效率，由此實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)性發(fā)展的能源。

（二）新能源產(chǎn)業(yè)的特征分析

新能源產(chǎn)業(yè)作為一種新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，主要是基于除煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源以外的各種能源形式的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用的一種高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，具體包括新能源形式產(chǎn)品和技術(shù)的研發(fā)、實(shí)驗(yàn)、推廣、應(yīng)用以及生產(chǎn)等活動(dòng)。一方面新能源產(chǎn)業(yè)具有供給性與創(chuàng)造性，人們可以從新能源產(chǎn)業(yè)中得到社會(huì)生產(chǎn)生活中所需的能源，同時(shí)形成于技術(shù)創(chuàng)新的新能源產(chǎn)業(yè)，源于以新技術(shù)、新方新途徑為基礎(chǔ)的科學(xué)研究、實(shí)驗(yàn)的推廣應(yīng)用以及生產(chǎn)；另一方面新能源產(chǎn)業(yè)具有可持續(xù)性與發(fā)展性，新能源是可再生能源，能保證產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性，同時(shí)隨著產(chǎn)業(yè)的逐步完善，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)的依存度也會(huì)極大提高。

（三）新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要性與可行性

1. 從供應(yīng)需求來(lái)看，傳統(tǒng)石化能源已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)體系，并且?guī)?dòng)了制造業(yè)、建筑業(yè)、化工等行業(yè)的發(fā)展，但是它不可再生，不能滿足日益增長(zhǎng)的需求，過(guò)度開(kāi)發(fā)利用也加速了它的枯竭。

2. 從生態(tài)環(huán)境方面來(lái)看，傳統(tǒng)能源效率低，開(kāi)發(fā)利用所引起的直接環(huán)境污染問(wèn)題就是碳排放和污染物排放量過(guò)高。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減輕環(huán)境保護(hù)的壓力。

3. 從能源結(jié)構(gòu)方面來(lái)看，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以有效減少對(duì)傳統(tǒng)能源的依存度，改變能源的結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)有著重要的意義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

多年來(lái)，新能源產(chǎn)業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位顯著提高，出現(xiàn)了從國(guó)家各部委到地方產(chǎn)業(yè)政策相互配套的局面，從“十一五”時(shí)期開(kāi)始相繼出臺(tái)了一些系列新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)、政策，受到了高度的重視，《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》中制定了剛性指標(biāo)，這些刺激政策加速了新能源技術(shù)的不斷進(jìn)步，新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模得到迅速提高。但是從當(dāng)前實(shí)際情況來(lái)看，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入了“強(qiáng)位弱勢(shì)”的境地，多項(xiàng)剛性的約束指標(biāo)對(duì)我國(guó)粗放密集型的能源發(fā)展方式是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，2013年我國(guó)就消耗了世界 22%的能源，我國(guó)能源發(fā)展方式必須要轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須要大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，提高能源利用效率和優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

在發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，國(guó)家制定了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》、《新能源和可再生能源發(fā)展綱要》、《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》等法律法規(guī)、規(guī)劃性文件，明確了新能源產(chǎn)業(yè)的重要地位。這些政策刺激了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速提高，規(guī)?；呀?jīng)成為我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。地方政府也相繼制定相關(guān)政策促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展，更有效地利用資源和保護(hù)環(huán)境。如廣東省佛山市推出《佛山市2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》以及《佛山市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案》，推動(dòng)制造業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，制定《新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策2015-2016年佛山最新補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)》等政策文件，減少資源消耗和環(huán)境成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的相互和諧，從而獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2015年佛山市在市經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展專項(xiàng)資金中安排節(jié)能專項(xiàng)資金共650 萬(wàn)元，獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼范圍涵蓋節(jié)能、資源綜合利用、電能替代、節(jié)能公共服務(wù)、能管中心、能源體系建設(shè)、清潔生產(chǎn)和節(jié)能考核等共 83 個(gè)項(xiàng)目（企業(yè)）。根據(jù)國(guó)家和省十三五規(guī)劃對(duì)新能源裝備發(fā)展的要求，結(jié)合佛山市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定《佛山市發(fā)展新能源裝備產(chǎn)業(yè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，促進(jìn)新能源裝備本土化生產(chǎn)和應(yīng)用。重點(diǎn)發(fā)展新一代發(fā)電技術(shù)、清潔生產(chǎn)等能源改造和智能電網(wǎng)等技術(shù)，大力發(fā)展光伏電池專用設(shè)備、光伏電池及組件、能源改造設(shè)備以及逆變器、控制器等產(chǎn)品。在公共交通領(lǐng)域推廣新能源汽車(chē)方面取得了顯著成效，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了環(huán)保綠色、節(jié)能經(jīng)濟(jì)的格局（如圖1、2）。

（二）新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方政府行為支持障礙

新能源產(chǎn)業(yè)目前處于初期發(fā)展階段，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，逐漸顯現(xiàn)出在技術(shù)、裝備、政策和相關(guān)體制等諸多問(wèn)題，我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨瓶頸制約。

1. 新能源產(chǎn)業(yè)體系薄弱，市場(chǎng)機(jī)制缺失

基于能源供求不足，環(huán)境惡化的壓力，政府出臺(tái)各種政策文件加以推進(jìn)新能源的發(fā)展，但始終都是處于被動(dòng)地位，沒(méi)有形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)目前沒(méi)有形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，領(lǐng)域內(nèi)大多為科技型中小企業(yè)，衍生企業(yè)少。如前所述，新能源面臨著“強(qiáng)位弱勢(shì)”的尷尬局面，資金投入不足，受制于國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、工藝的壟斷，在關(guān)鍵技術(shù)上又缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，仍嚴(yán)重依賴進(jìn)口?？梢?jiàn)，新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并非政府的單方面意愿，必須要建立一個(gè)完善且規(guī)范的市場(chǎng)。

2. 地方政府行為與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間缺乏協(xié)調(diào)

新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)之間的協(xié)作，但是行業(yè)管理松散，政企之間、企業(yè)之間缺乏規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和有效的溝通渠道，導(dǎo)致新能源企業(yè)很難進(jìn)入現(xiàn)有行業(yè)，企業(yè)之間各自為陣，相關(guān)聯(lián)技術(shù)之間投資也不平衡，這種惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的發(fā)生，使得企業(yè)缺乏實(shí)力進(jìn)行研究生產(chǎn)，制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成了新能源企業(yè)的曇花一現(xiàn)。此外，新能源產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管部門(mén)又分屬于不同的職能部門(mén)和企業(yè)，各自利益不同導(dǎo)致難以做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，理順政府職能和市場(chǎng)的關(guān)系，合理定位政府職能，不過(guò)分參與領(lǐng)導(dǎo)市場(chǎng)。

3. 新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼政策與稅收政策不完善

針對(duì)新能源發(fā)展的技術(shù)研發(fā)投入不足，地方政府制訂了相關(guān)的補(bǔ)貼政策，但是目前新能源補(bǔ)貼程序不完善，政府的補(bǔ)貼行為不單純是補(bǔ)貼者與被補(bǔ)貼者之間的單一關(guān)系，同時(shí)缺乏對(duì)資金的有效監(jiān)督，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金的使用混亂；對(duì)于涉及到新能源的發(fā)展只有一些稅收的政策規(guī)劃，缺乏完整的稅收政策體系，比如對(duì)于新能源裝備的進(jìn)口關(guān)稅優(yōu)惠政策只是偏向于新能源的利用。

4. 缺乏立法規(guī)范，實(shí)際操作性差

現(xiàn)行新能源立法是以調(diào)整某一能源行業(yè)法律關(guān)系的能源單行法為主，缺乏涵蓋能源戰(zhàn)略、宏觀性的調(diào)整各能源行業(yè)關(guān)系的基礎(chǔ)性法律，且法律條文可操作性、實(shí)施性較差。地方政府也與之配套制定了許多實(shí)施細(xì)則，也過(guò)于空泛。

三、歐洲新能源政策比較對(duì)我國(guó)新能源的啟示

作為新能源發(fā)展的先行者，歐盟將促進(jìn)歐洲新能源的發(fā)展作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段，從《全球可再生能源統(tǒng)計(jì)報(bào)告2012》中可以看出，歐洲新能源所占能源的比例居于世界領(lǐng)先水平，雖然《2014國(guó)際可再生能源發(fā)展報(bào)告》中顯示，歐洲新能源增長(zhǎng)勢(shì)頭減弱，但是政策調(diào)整和創(chuàng)新進(jìn)程加快。比如德國(guó)著手修訂法律計(jì)劃從“固定電價(jià)”轉(zhuǎn)向“固定補(bǔ)貼”，英國(guó)也開(kāi)始實(shí)施電力市場(chǎng)改革，對(duì)新能源發(fā)電引入差價(jià)合約。這些對(duì)于我國(guó)正處于快速發(fā)展期的新能源行業(yè)具有較好的借鑒意義。首先完善的法律體系作為支撐，比如新能源的運(yùn)輸、發(fā)電等有專門(mén)的立法；其次，利用政策引導(dǎo)和促進(jìn)新能源的發(fā)展，必須逐步建立相關(guān)補(bǔ)貼制度，避免投資、生產(chǎn)、消費(fèi)補(bǔ)貼政策的結(jié)構(gòu)失衡；最后，明確新能源發(fā)展目標(biāo)，借鑒國(guó)外成熟發(fā)展模式，設(shè)立試點(diǎn)循序漸進(jìn)推廣試驗(yàn)，構(gòu)建適合自身實(shí)際的新能源發(fā)展模式。

四、地方政府促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)化

政府在發(fā)展新能源的過(guò)程中需從被動(dòng)地位變主動(dòng)地位。基于常規(guī)能源供給不足和生態(tài)環(huán)境污染導(dǎo)致被動(dòng)地發(fā)展新能源，政府將新能源的發(fā)展作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)則是被動(dòng)的發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，將新能源補(bǔ)充能源地位提升到替代能源地位，最后到主導(dǎo)能源地位，實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1. 構(gòu)建平衡各方利益的市場(chǎng)機(jī)制

公平分配新能源發(fā)展中的環(huán)境利益及其相關(guān)各主體之間的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府職能要培養(yǎng)和維護(hù)良好的市場(chǎng)環(huán)境，利用市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制在靈敏的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制、優(yōu)勝劣汰機(jī)制方面的優(yōu)勢(shì)可以更全面地體現(xiàn)新能源除了本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值以外的外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)價(jià)值，因此地方政府可以從資金、政策、稅收、補(bǔ)貼等各方面保證新能源有效實(shí)施，同時(shí)鼓勵(lì)公眾積極參與新能源產(chǎn)業(yè)中去，支撐其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展。

2. 完善新能源項(xiàng)目的投融資機(jī)制

當(dāng)前，新能源行業(yè)發(fā)展的技術(shù)水平較低，資金投入缺乏，對(duì)國(guó)外的技術(shù)和資金依賴較大，加快新能源投資領(lǐng)域的市場(chǎng)化，創(chuàng)造各種條件鼓勵(lì)商業(yè)銀行、股票、民間資本等進(jìn)入新能源發(fā)展市場(chǎng)， 新能源發(fā)展融資來(lái)源多元化的機(jī)制是未來(lái)新能源發(fā)展的重要保障措施。

3. 制定靈活的財(cái)稅政策，調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制

新能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)依靠政府扶持而成長(zhǎng)起來(lái)的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)盡量減少對(duì)國(guó)外市場(chǎng)的依賴，加快完善鼓勵(lì)新能源發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼制度，加大財(cái)政對(duì)新能源發(fā)展的投入，并持續(xù)提供政策引導(dǎo)與財(cái)政支持，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)成本仍然較高的情況下，使企業(yè)能夠有長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理回報(bào)，從而吸引投資人的積極參與，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展。

4. 完善相關(guān)法律法規(guī)，明晰各個(gè)市場(chǎng)主體的權(quán)利與義務(wù)

充分利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)新能源科學(xué)、高效地發(fā)展，優(yōu)化投資、生產(chǎn)、消費(fèi)三大補(bǔ)貼政策，避免補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)失衡，制定更為細(xì)致的法律法規(guī)，逐漸促進(jìn)補(bǔ)貼政策法律化。

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（作者單位：順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院）