依法治國如何升級權(quán)威專家解讀四中全會十看點

中共十八屆四中全會閉幕5日后，28日晚間，被稱為依法治國“升級版”的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》得以公布。中國政法大學(xué)副校長馬懷德對此表示，在重大決策追責(zé)方面，“久拖不決”還是第一次提出，主要是針對決策過程中的不作為情況。

中共十八屆四中全會閉幕5日后，28日晚間，被稱為依法治國“升級版”的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》得以公布。

這份1.6萬余字的《決定》，可謂看點頻頻。受訪專家表示，從其中一些關(guān)鍵的字眼中，可以窺見全面深化改革時代，中國的“依法治國”將如何升級。

看點一：建立憲法宣誓制度

相較于23日披露的會議公報，在28日晚間公布的這份《決定》中，“建立憲法宣誓制度”可謂新提法?！稕Q定》稱，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。

“公職人員就職時向憲法宣誓，旨在通過儀式上的莊嚴感，讓官員對憲法有敬畏之心，通過任職承諾增強其憲法意識、維護憲法權(quán)威?！敝袊缈圃悍▽W(xué)研究所副研究員支振鋒向中新網(wǎng)記者表示，這實際上可謂國際慣例，中共在黨的《決定》中部署憲法宣誓制，是踐行依憲執(zhí)政的承諾。

其實，習(xí)近平在就《決定》所作的說明中，也強調(diào)了憲法宣誓制度是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。據(jù)介紹，在142個有成文憲法的國家中，規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個。

看點二：探索委托第三方起草法律法規(guī)草案

在這份《決定》中，立法改革方面的亮點亦值得關(guān)注?！稕Q定》提出，健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。

“目前，我們的立法過程中，尤其是行政執(zhí)法方面的立法，往往由相關(guān)行政部門起草草案，雖然也有些征求意見的程序，但是很顯然起草草案中，立法受部門利益直接影響，有礙立法公正?！?/p>

在支振鋒看來，《決定》中的這一規(guī)定有強烈的現(xiàn)實意義，“有些政府部門的行政規(guī)章，在對市場進行規(guī)制的時候，甚至受到一些利益集團的游說，暗中夾雜利益勾兌，出現(xiàn)了立法腐敗。”

在專家看來，委托第三方起草法律法規(guī)草案，可以避免利益集團和部門利益對立法挾持干擾，但是，對“第三方”的規(guī)范和監(jiān)管也需要更細致的規(guī)制保障。

看點三：對重要條款單獨表決

在“深入推進科學(xué)立法、民主立法”章節(jié)，此次全會《決定》明確提出，“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決?！?/p>

支振鋒對此表示，“雖然在國外非常普遍，但我們國家立法極少對某個條款進行單獨表決，一般都是整體表決?！?/p>

在支振鋒看來，整體表決可能會導(dǎo)致兩種可能，“一方面，可能會因為一些人對個別條款的不認同，使整個立法通不過；另一方面，也可能本來大家對某個條款很不滿意，但是因為概括性的通過，而導(dǎo)致某一條款被‘打包過關(guān)?！?/p>

鑒于此，支振鋒認為，“對重要條款可以單獨表決”這一規(guī)定是非常好的做法，旨在讓立法盡大可能體現(xiàn)公共利益和公眾意志。

看點四：編纂民法典

在“加強重點領(lǐng)域立法”章節(jié)，《決定》明確，加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典，引發(fā)輿論關(guān)注。

中國社科院法學(xué)研究所民法室研究員孫憲忠接受媒體采訪時表示，這是法學(xué)界多年的期盼，也是實現(xiàn)依法治國大方針的一個最扎實最基本的步驟，是非常有必要的。

對于此次編纂，孫憲忠主張“不要弄得太快了”，理由是中國在民法領(lǐng)域頒發(fā)的單行法都有，所以現(xiàn)在解決無法可依問題的壓力不大。此外，一些編纂技術(shù)問題也需考慮，“一個民法典有數(shù)千個條文，這些條文不能是一麻袋土豆，表面是一個整體，但是內(nèi)在沒有邏輯。立法必須是科學(xué)化的體系化的產(chǎn)物?！?/p>

為此，孫憲忠認為，這次民法典能夠完成，五到八年是一個比較適合的時間。

看點五：積極推行政府法律顧問制度

在依法執(zhí)政方面，“積極推行政府法律顧問制度”的表述引人關(guān)注?！稕Q定》明確，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。

“實際上，政府法律顧問制度在一些地方已經(jīng)開始推進，這也是建設(shè)法治政府的一項具體措施。”支振鋒說，四中全會特別強調(diào)了政府重大決策的法律程序，在決策環(huán)節(jié)引入政府法律顧問，也是為了保證依法決策、依法行政。

中國社科院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研室主任田禾也表示，長期以來，政府決策在合法性審查方面是有所欠缺的，因為很多公務(wù)員并不懂法律，因此在決策時，就有可能作出一些違反法律規(guī)定的錯誤決定。建立這一制度，使政府在決策時更加科學(xué)、合法，從制度上保證決策的合法性。

看點六：首次關(guān)注重大決策久拖不決

《決定》提出，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德對此表示，在重大決策追責(zé)方面，“久拖不決”還是第一次提出，主要是針對決策過程中的不作為情況。

馬懷德說，決策機關(guān)應(yīng)及時做決策卻拖延不做，引發(fā)小事拖大，大事拖大，甚至引發(fā)群體性事件，或者嚴重的國家經(jīng)濟利益的損失。如果發(fā)生的是事故、財產(chǎn)損失、人員傷亡，都可以按照現(xiàn)有標準執(zhí)行，但如果是政治損失、社會穩(wěn)定方面的損失，要根據(jù)具體情況，有待進一步完善相關(guān)的標準。

看點七：變立案審查制為立案登記制

改革法院案件受理制度，《決定》明確，變立案審查制為立案登記制，有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。

立案審查制度是指法院在受理案件的過程中，依據(jù)法律規(guī)定對當(dāng)事人的起訴是否符合受理條件進行審查，以決定是否受理的制度。但是一直以來，現(xiàn)行立案審查制度存在法律規(guī)定的起訴條件過高、彈性太大、易被濫用等缺陷，立案難、起訴難現(xiàn)象備受社會詬病。endprint

在孫憲忠看來，四中全會將“有案必立”提升到如此高度，意義重大，《決定》中的這一規(guī)定是依法治國最切實的步驟。

孫憲忠說，目前，中國的三大訴訟法都規(guī)定了“審限”制度，有案必立后，法院審案時間有明確規(guī)定，法官不會久拖不審，老百姓的權(quán)利就能夠得到及時的保護。

不過，對于“有案必立”之后是否會增加法院的工作成本，在專家看來，改革不能因噎廢食，要通過改革法院體制機制的改革解決現(xiàn)實問題。

看點八：建立法官、檢察官逐級遴選制度

《決定》提出，建立法官、檢察官逐級遴選制度，并明確，“初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選?！?/p>

“這說明高層意識到，我國法律職業(yè)人群在素質(zhì)上是有所欠缺的?！碧锖瘫硎?，只有保證這一群體的專業(yè)性，才能使其在執(zhí)法和司法過程當(dāng)中的水平有所保證。

在田禾看來，這不能操之過急，不能走得太快，而要從根本上解決這一問題，還是要改變法學(xué)教育，“目前，我們的法學(xué)教育太空，理論性太強，實務(wù)太少?！?/p>

看點九：各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師

值得注意的是，《決定》在加強法治隊伍建設(shè)方面特別提及了“公職律師”的設(shè)立，提出各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師。

但其實，公職律師并不是四中全會公報提出的新概念。早在2012年出版的《中國的司法改革》白皮書中，就介紹了包括公職律師、公司律師隊伍建設(shè)的情況。

“此次《決定》在這方面有個細節(jié)的變化，將黨政機關(guān)設(shè)立公職律師，把公職律師的設(shè)立擴展到黨委，這是一個較為新穎的表述?！敝д皲h說，目前一些重大決策多首先由黨委作出，黨委設(shè)立公職律師，無疑在確保黨委依法執(zhí)政、保障決策合法性方面起到積極作用。

支振鋒表示，政府層面有法律顧問，黨委設(shè)立公職律師，則是在依法執(zhí)政的層面對公權(quán)力的運行進行法治監(jiān)督，而一些人民團體很多時候也具有一些公共管理職能，它們的一些作為可能會妨礙到公民權(quán)利，所以，這些團體設(shè)置公職律師，也是在擴大規(guī)范權(quán)力運行的扇面。

看點十：政法委員會必須長期堅持

在中共以“依法治國”為主題的這次中央全會上，特別論及了“依法治國”與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”之間的關(guān)系。全會《決定》指出，加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，并強調(diào)“政法委員會是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長期堅持”。

《決定》提出，各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施。

“這實際上是將政法委的工作職能重新明確。”支振鋒稱，在社會轉(zhuǎn)型期，特別是在司法改革的大背景下，堅持政法委協(xié)調(diào)統(tǒng)籌作用有現(xiàn)實必要。

支振鋒說，一直以來，政法委的工作范疇沒有清晰界定，一些基層政法委在協(xié)調(diào)辦案的名頭下插手案件辦理，影響司法獨立，“規(guī)范厘清政法委職能，并強調(diào)其要帶頭依法辦事，具有現(xiàn)實針對性?！眅ndprint