當好依法行政的“參謀”和“助手”

李林 王宗旗

【摘要】開展公職律師工作，建立一支政治堅定、業(yè)務精湛的高素質(zhì)公職律師隊伍，不斷完善公職律師制度，加強公職律師的有效保障，才能充分發(fā)揮公職律師在推進依法行政中的重要作用，為協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務。

【關鍵詞】公職律師 依法行政 制度建設 【中圖分類號】D926.5 【文獻標識碼】A

公職律師制度作為國家治理體制的重要組成部分，是推進和服務依法行政、建設法治政府的一項重要制度設計。在這個制度基礎上，充分發(fā)揮公職律師的應有作用，對于提高行政機關依法行政的能力和水平，促進公職人員依法辦事，具有重要意義。

公職律師是新時代全面依法治國和依法行政的重要力量，應加強公職律師的政治建設、制度建設

黨的十八屆四中全會提出，“全面推進依法治國”，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。公職律師本質(zhì)上姓“公”、姓“黨”，是國家法治工作隊伍的有機組成部分，承擔著服務推進全面依法治國和依法行政的歷史重任。公職律師參與和服務依法行政，應當毫不動搖地擁護中國共產(chǎn)黨、擁護憲法，具備較高的政治素養(yǎng)，懂國情、高站位、講覺悟。公職律師的公務屬性要求其嚴格身份準入與條件設置，如參照政府法律顧問制度模式，公職律師原則上應當是中共黨員；在公務工作機制上還應遵循決策長官制與集中決定制等，做到公職化的運行和規(guī)制。公職律師的律師屬性，要求其以法律專業(yè)化、知識化、職業(yè)化為根基，懂業(yè)務、精技術、守規(guī)范。公職律師是律師隊伍的重要組成部分，應當接受法律、政策、規(guī)范性文件多重規(guī)制，并納入“兩結(jié)合”管理體制。公職律師的制度安排與角色特征，決定了其當好依法行政的“參謀”和“助手”必須具有政治、法律、行政與社會的精準定位。

公職律師服務法治政府建設，當好依法行政的“參謀”和“助手”，應當有一整套行之有效、簡便易行的制度和程序。例如，制定和健全公職律師為有關重大決策、重大行政行為提供法律意見的制度；公職律師參與有關法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證的制度；公職律師參與有關合作項目的洽談、協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者其他重大合同的制度；公職律師為處置有關涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務的制度；公職律師參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務的制度，等等。用制度和程序規(guī)范保障公職律師依法有效履職，確保其真正當好依法行政的“參謀”和“助手”。

充分發(fā)揮公職律師作用，應加強公職律師的能力建設、隊伍建設

公職律師須緊扣依法行政的職能職責，不斷提高自己的能力和水平，在服務依法行政法律事務中，應當“參”其所需、“謀”其所欲、“助”其所有、“手”其不夠。例如，在立法方面，公職律師應當加強參與和服務立法的能力，通過參與立法項目的提出、立法草案的調(diào)研和論證、立法草案的修改和完善、立法聽證會、專家咨詢會等活動，服務民主科學和依法立法，從而盡其所能地為依法行政的“善治”提供“良法”前提。又如，在決策方面，公職律師應當提升參與行政和重大事項決策的能力，根據(jù)依法行政的合法性、合規(guī)性、合理性、程序正當?shù)仍瓌t要求，賦予其對規(guī)范性文件、重大決策和重大事項等程序上的審查權(quán)甚至“一票否決權(quán)”。

由于公職律師的公職人員（實質(zhì)為公務員）屬性，應當比照《中華人民共和國公務員法》進行管理和保障。但《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國律師法》等尚未專門對公職律師作出明確規(guī)定。公職律師按照公務員地位與待遇執(zhí)行的同時，還應當在《中華人民共和國公務員法》或《中華人民共和國律師法》中設專門章節(jié)對公職律師制度作出全面規(guī)定。圍繞依法行政中公職律師的作用發(fā)揮，加強公職律師隊伍建設：第一，應當進一步強化公職律師身份、地位、職能職責的雙重屬性，充分發(fā)揮公職律師參與依法行政的主體性作用；第二，應當進一步完善公職律師的地位、職能、職權(quán)、薪酬、考評、升遷、懲戒等制度，使公職律師的權(quán)力與責任、權(quán)利與義務、功能與地位等更好統(tǒng)一起來；第三，應當破除對政府機關律師角色的“神話”或“妖魔化”，理性看待公職職律師應有的“參謀”“助手”作用，為其提供區(qū)別于一般公務員的特別保障機制；第四，應當加強公職律師的培訓和培養(yǎng)，不斷提高其政治素質(zhì)、道德修養(yǎng)和法治素養(yǎng)，增強公職律師服務依法行政的專業(yè)能力和法治水平；第五，應當設置公職律師、社會律師、政府法律顧問之間，以及公職律師與廣義法律工作者（政法機關及仲裁、調(diào)解、公證、鑒定等人員）之間雙向的流動與銜接溝通機制，把公職律師做成喜歡當、愿意當、能夠當、搶著當?shù)穆殬I(yè)，不折不扣的“香饃饃”。

公職律師當好依法行政的“參謀”和“助手”，應加強公職律師的履職保障

從形式上看，中央和國家機關部委、縣級以上各地黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師的要求基本得到落實。一些省份還出臺了實施意見與細則，專門規(guī)定設立公職律師的基本條件、流程、范圍與監(jiān)管內(nèi)容，但實踐中還存在公職律師雖設立但實質(zhì)上“形同虛設”的現(xiàn)象。公職律師當好依法行政的“參謀”和“助手”，是全面依法治國中的一項政治任務，必須解決好依法行政的領導者、決策者與重要參與者——公職律師之間的關系問題。如果沒有依法行政領導者、決策者的理解、支持和配合，公職律師是不可能一廂情愿地當好依法行政的“參謀”和“助手”的。例如，實踐中個別政府部門的主要領導人“拍腦袋”擅斷決策，懶政怠政解政，不保障公職律師的權(quán)利，不重視公職律師的意見，甚至公然“管、卡、壓”，視公職律師正當履職為障礙，有違公職律師的設立初衷，導致公職律師的作用無法實現(xiàn)。因此，應當從以下方面切實加強對公職律師當好依法行政“參謀”和“助手”的保障：一是在政治保障方面，要充分信任和依靠公職律師，放手提拔使用他們，做到用人不疑、疑人不用；二是在制度保障方面，要根據(jù)黨中央關于國家治理體系現(xiàn)代化和深化依法治國實踐的總體戰(zhàn)略部署，結(jié)合公職律師制度建設的具體實踐，加快形成一整套科學系統(tǒng)、高效完備、良法善治的公職律師制度體系；三是在經(jīng)費待遇保障方面，要加快實現(xiàn)公職律師經(jīng)費、待遇與一般公務員相對分離，借鑒社會律師委托流動性、辦理個案化、范圍多樣化等經(jīng)驗，實行體制內(nèi)個案、專案、類案的補貼津貼激勵機制。

公職律師作為中國特色社會主義法治隊伍的重要成員，不僅是服務和推進依法行政、建設法治政府的重要“參謀”和得力“助手”，也是推進全面依法治國、建設法治中國的參與者、建設者和推動者。開展公職律師工作，建立一支政治堅定、業(yè)務精湛的高素質(zhì)公職律師隊伍，不斷完善公職律師制度，加強公職律師的有效保障，才能充分發(fā)揮公職律師在推進依法行政中的重要作用，為協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務。

（作者分別為中國社會科學院學部委員、法學研究所原所長；四川省律師協(xié)會監(jiān)事長、四川明炬律師事務所主任）

【參考文獻】

①魏哲哲：《公職律師，當好依法行政的參謀和助手》，《人民日報》，2018年5月30日。

責編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航（見習）