我國特種設(shè)備安全監(jiān)管問題探究

劉俊海

摘要：在我國近年來經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，特種設(shè)備的數(shù)量也在逐年增加，并因此使安全監(jiān)管工作具有了更大的壓力。受到特種設(shè)備高危性以及特殊性的存在，如何做好特種供設(shè)備的安全監(jiān)管、避免安全事故發(fā)生則成為了非常重要的一項問題。

Abstract： With continuous economic development in China in recent years， the number of special equipment is also increasing year by year， and thus the safety supervision has a greater pressure. As special equipment is high-risk and special， how to do a good job in special equipment safety supervision， to avoid security incidents has become a very important issue.

關(guān)鍵詞：特種設(shè)備；安全監(jiān)管；問題

Key words： special equipment；safety supervision；issue

中圖分類號：X924.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）02-0060-03

0 引言

作為安全生產(chǎn)工作的重要組成部分之一，特種設(shè)備安全工作既有與一般安全工作相一致的共同屬性，同時也具有其特有的工作特點，比如設(shè)備種類多，分布范圍廣，安全隱患多，事故損失慘重等等。目前國內(nèi)特種設(shè)備安全監(jiān)管工作存在有諸多薄弱環(huán)節(jié)，比如監(jiān)管責(zé)任意識不強，存在監(jiān)管盲區(qū)，“保姆式”分級監(jiān)管模式削弱了企業(yè)特種設(shè)備安全管理的主體責(zé)任。本文從國內(nèi)特種設(shè)備安全監(jiān)管現(xiàn)狀入手，結(jié)合本國國情借鑒國外先進監(jiān)管經(jīng)驗，在特種設(shè)備動態(tài)監(jiān)管、分類監(jiān)管、執(zhí)法手段等方面提出一些可行性的建議和措施，以期改善現(xiàn)狀，切實提高國內(nèi)特種設(shè)備安全監(jiān)管水平。

1 特種設(shè)備安全監(jiān)管綜述

1.1 特種設(shè)備的概念

特種設(shè)備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施和場（廠）內(nèi)專用機動車輛這八大類設(shè)備。

1.2 特種設(shè)備安全監(jiān)管的任務(wù)和意義

參照管理的定義，結(jié)合特種設(shè)備的特點，特種設(shè)備安全管理可歸納為：國家授權(quán)的特種設(shè)備監(jiān)督管理部門為了降低特種設(shè)備安全事故，保護人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，依照國家制定的法律、法規(guī)通過對特種設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝、改造、維護、使用、檢驗檢測七個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理而開展的一系列活動。

特種設(shè)備通常在高溫度、高速度以及高壓力的環(huán)境下運行，在運行當(dāng)中具有易翻墜、易爆炸的特征，對人民群眾的財產(chǎn)以及人身安全具有嚴重的威脅。

特種設(shè)備監(jiān)管的重要任務(wù)是防止和預(yù)防設(shè)備在不安全狀態(tài)下的繼續(xù)使用，促進操作人員依規(guī)操作使用，防止事故發(fā)生，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。特種設(shè)備監(jiān)管職責(zé)范圍除受法律法規(guī)約束外，還有《特種設(shè)備目錄》、安全技術(shù)規(guī)范等的要求。因此，質(zhì)監(jiān)部門對特種設(shè)備實施監(jiān)督管理是在有限的領(lǐng)域范圍內(nèi)開展的技術(shù)性較強的具體工作，應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任。

2 國內(nèi)特種設(shè)備安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 國內(nèi)特種設(shè)備安全監(jiān)管方式——分級管理體制下的“保姆式”監(jiān)管方式

特種設(shè)備的安全監(jiān)管在我國隸屬于公共安全，實行的是分級管理體制。在具體監(jiān)管方式上主要實行特種設(shè)備行政許可和監(jiān)督檢查兩項基本制度。2014年1月1日《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》的頒布實施，標(biāo)志著我國特種設(shè)備安全監(jiān)察依法行政進入了一個新時期。

但是分級管理體制下容易出現(xiàn)“保姆式”監(jiān)管盲區(qū)，大部分質(zhì)量監(jiān)管任務(wù)都由質(zhì)監(jiān)安全監(jiān)察部門承擔(dān)，相對來說，企業(yè)反而逐漸喪失了能動性，久而久之便出現(xiàn)了質(zhì)監(jiān)安全監(jiān)察部門在特種設(shè)備監(jiān)管中費了大力卻收效甚微。

2.2 存在的問題

近年來，隨著特種設(shè)備數(shù)量的快速增長，監(jiān)管難度不斷加大，設(shè)備安全監(jiān)管壓力不斷加大，并暴露出一些問題。從質(zhì)監(jiān)部門的角度進行分析，主要存在以下問題：

2.2.1 “保姆式”監(jiān)管方式削弱了企業(yè)安全管理的能動性

從近幾年的工作看，質(zhì)監(jiān)部門在特種設(shè)備安全監(jiān)管工作中發(fā)揮了突出作用，取得了很大成就，但也存在職責(zé)定位不十分清晰，片面強調(diào)“保安全”、“全過程”、“全覆蓋”，監(jiān)管過寬、過細、過度的問題，既有越位、錯位，又有缺位、失位的問題。由于工作定位上的偏差，客觀上形成了“保姆式”的監(jiān)管方式，削弱了企業(yè)安全管理的能動性、行業(yè)管理部門的主動性，模糊了安全責(zé)任界限，淡化甚至替代了企業(yè)作為第一責(zé)任人的主體責(zé)任，導(dǎo)致自身承擔(dān)“無限責(zé)任”。因此，質(zhì)監(jiān)部門在特種設(shè)備安全監(jiān)管工作中首先應(yīng)找準自身定位，嚴格按照法定職責(zé)和“三定方案”規(guī)定，履職盡責(zé)，依法監(jiān)管。特別是在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)新的體制條件下更應(yīng)進一步理清特種設(shè)備安全監(jiān)管職責(zé)，界定好工作邊界，確保工作到位不越位、正位不缺位。

理清質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù)與特種設(shè)備安全監(jiān)管的關(guān)系，發(fā)揮整體優(yōu)勢，是提升監(jiān)管工作有效性的重要措施。

2.2.2 責(zé)任意識不強

在企業(yè)運行中，很多企業(yè)只顧眼前利益，在企業(yè)安全方面并沒有形成高度重視，不僅在資金投入方面存在缺乏情況，在制度、管理以及思想層面也存在缺少合理機制的情況。對于監(jiān)督管理部門的執(zhí)法以及監(jiān)管工作，部分企業(yè)存在不配合的情況，對監(jiān)管企業(yè)提出的意見以及建議并沒有形成高度的重視，在生產(chǎn)當(dāng)中，在對特種設(shè)備進行重大改造以及修理時，在沒有經(jīng)過告知、許可、檢驗的情況下就直接使用，都因此對企業(yè)帶來非常大的安全隱患。

2.2.3 監(jiān)管存在盲區(qū)

就目前而言，特種設(shè)備監(jiān)管部門職能具有著多而分散的特征，無論是工作量還是工作強度都在不斷增大，并因監(jiān)管面方面的限制使其監(jiān)管工作在開展中存在盲區(qū)情況。企業(yè)方面，很多企業(yè)往往通過辦理特種設(shè)備虛假停用的方式逃避特種設(shè)備的定期檢驗和監(jiān)督檢查，但實際上還對這部分報停的特種設(shè)備進行使用，而對于監(jiān)管部門，由于獲得的為虛假信息，就不能夠正常開展檢驗以及監(jiān)督檢查工作。

2.2.4 忽視培訓(xùn)教育

在部分特種設(shè)備使用單位中，其由于僥幸心理的存在，往往認為安全事故并不會發(fā)生在自己身上，不僅沒有按照相關(guān)規(guī)定做好特種設(shè)備安全管理機構(gòu)的設(shè)立，也沒有做好人員的培訓(xùn)工作。在該種情況下，特種設(shè)備從業(yè)人員由于沒有對特種設(shè)備的操作方式產(chǎn)生清晰的了解，再加上安全意識方面的缺乏，在實際操作當(dāng)中則會存在具有較強隨意性的情況，很可能因此導(dǎo)致安全事故發(fā)生。

2.3 問題成因

2.3.1 責(zé)任落實不到位

首先，政府同企業(yè)間存在責(zé)任模糊現(xiàn)象。在具體生產(chǎn)當(dāng)中，企業(yè)可以是重要的安全生產(chǎn)主體，不僅是保證特種設(shè)備安全性的第一責(zé)任人，同時也是監(jiān)管責(zé)任的主體。而受到我國以往計劃經(jīng)濟的影響，企業(yè)往往習(xí)慣與將該項工作交給政府管理，安全意識以及責(zé)任意識缺乏情況較為嚴重。作為新聞輿論，在日常當(dāng)中也對安全監(jiān)管部門的責(zé)任過于強調(diào)，在企業(yè)主體責(zé)任引導(dǎo)以及宣傳方面還存在著一定的忽視情況；其次，企業(yè)責(zé)任不落實。雖然在生產(chǎn)當(dāng)中，企業(yè)也在安全責(zé)任書上簽字，并由于沒有將該項工作落實到責(zé)任制當(dāng)中、沒有對企業(yè)內(nèi)部人員在安全方面的職責(zé)進行落實，在具體工作開展當(dāng)中則存在著沒有做好安全內(nèi)容真正檢查、跟蹤以及管理的情況。

2.3.2 執(zhí)法力度不足

第一，監(jiān)管力量薄弱。受到資金以及人員數(shù)量方面的影響，我國很多地區(qū)監(jiān)管力量同壓力間還存在著較大的矛盾，且缺少優(yōu)良監(jiān)管隊伍的建設(shè)，并因此使監(jiān)管工作不能夠同現(xiàn)今經(jīng)濟環(huán)境相適應(yīng)；第二，監(jiān)管手段落后?，F(xiàn)階段，特種設(shè)備安全監(jiān)管工作存在過于主動的情況，不僅具有特種設(shè)備的定期檢查、人員培訓(xùn)以及設(shè)備的使用許可，且包括有相關(guān)法律法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范的組織宣傳與違規(guī)查處等工作。這部分工作內(nèi)容不僅強度大、且十分繁瑣，而與此相對，很多監(jiān)管部門在措施同力量方面存在跟不上工作要求的情況，并因此不能夠保障工作開展效果。

2.3.3 安全培訓(xùn)不完善

在安全培訓(xùn)工作中：第一，對特種設(shè)備安全管理、作業(yè)人員崗前培訓(xùn)以及教育存在忽視情況。在特種設(shè)備安全管理工作中，積極開展安全教育可以說是避免安全事故發(fā)生的一項重點方式，在特種設(shè)備安全教育培訓(xùn)工作中，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括有特種設(shè)備操作人員、安全管理人員以及企業(yè)負責(zé)人等，對此，就需要能夠從技術(shù)以及安全意識層面做好普及。而在現(xiàn)實工作中，很多企業(yè)并沒有對特種設(shè)備安全管理人員、操作人員的培訓(xùn)以及教育工作予以重視，操作人員也沒有在經(jīng)過考核之后上崗，并不能夠滿足工作安全需求；第二，人員素養(yǎng)不夠。從現(xiàn)實情況看來，很多特種設(shè)備操作人員都是進城務(wù)工農(nóng)民工，在安全意識以及專業(yè)知識方面存在較為淡薄的情況，在操作技術(shù)以及理論基礎(chǔ)方面存在明顯不足，經(jīng)常因此出現(xiàn)違章操作情況；第三，培訓(xùn)機制不靈活。在特種設(shè)備操作人員隊伍中，流動性大是其主要的特點，當(dāng)持證人員出現(xiàn)離崗情況時，企業(yè)很可能因在短時間不能夠找到持證人員，而存在無證上崗情況。對于很多工人的操作證來說，其都是由企業(yè)出資培訓(xùn)的，如果工人辭職，其證件則會被扣押，而到了新的企業(yè)，其又成為了無證上崗人員，并因此導(dǎo)致培訓(xùn)資源的浪費。

3 國外發(fā)達國家特種設(shè)備安全監(jiān)管經(jīng)驗

3.1 美國監(jiān)管模式

作為聯(lián)邦制國家，美國特種設(shè)備在法規(guī)制定方面具有非統(tǒng)一性的特征，即國家同地方在法規(guī)制定方面存在一定的差異?？傮w來說，其對特種設(shè)備實施分類型管理，對于壓力容器以及鍋爐設(shè)備，由保險公司以及監(jiān)管部門管理，對于壓力容器等方面違法違章的檢查以及安全事故查處，則由州政府特種設(shè)備監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)。民間方面，其對全國特種設(shè)備的生產(chǎn)標(biāo)準、檢測標(biāo)準以及設(shè)計標(biāo)準實現(xiàn)統(tǒng)一，國家對能夠從事特種設(shè)備檢驗檢測、生產(chǎn)的人員以及企業(yè)也將開展資格認證。即在將政府強制性同民間靈活性特點實現(xiàn)充分結(jié)合的情況下取長補短，以此使監(jiān)管體系具有更為多元以及立體的特征。

3.2 歐洲監(jiān)管模式

歐洲方面，德國是整個歐盟當(dāng)中具有代表性的國家，其通過《特種設(shè)備安全法》的制定，在其中明確了由聯(lián)邦經(jīng)濟與勞動部專門對特種設(shè)備的監(jiān)管工作進行負責(zé)。同時，其也在特種設(shè)備方面具有一整套的安全監(jiān)管法律體系，其中具有管理規(guī)定、法律以及行業(yè)規(guī)范標(biāo)準這幾個層次，在對長期有效規(guī)定具有較高重視的情況下將更新的具體規(guī)定不斷納入到技術(shù)標(biāo)準以及規(guī)范當(dāng)中。

4 國外特種設(shè)備安全監(jiān)管模式對我國監(jiān)管工作的啟示

經(jīng)過對上述發(fā)達國家特種設(shè)備安全監(jiān)管模式進行研究可以發(fā)現(xiàn)，這部分國家在監(jiān)管模式方面存在較多的共同點：第一，這部分國家都以法律為主要手段實施特種設(shè)備的監(jiān)管，屬于政府監(jiān)督職能范疇，即通過對不同法律法規(guī)的制定實現(xiàn)特種設(shè)備的監(jiān)管，包括有設(shè)備的組裝以及研發(fā)等方面，且在其中的每一個環(huán)節(jié)都具有詳細規(guī)則的制定；第二，在安全監(jiān)管過程中，政府對部分職能進行了分散，即授權(quán)不同行業(yè)協(xié)會對具體的檢測工作執(zhí)行。通過該種方式的應(yīng)用，不僅是對政府監(jiān)管成本的節(jié)約，且能夠在實現(xiàn)社會資源充分利用的情況下獲得工作效率的提升。具體來說，可以在借鑒國外監(jiān)管經(jīng)驗的前提下，對國內(nèi)監(jiān)管環(huán)境中的以下方面進行改進和加強：

4.1 增強責(zé)任意識

第一，要加強員工特種設(shè)備安全責(zé)任意識。通過教育、宣傳等方式的應(yīng)用使其能夠?qū)μ胤N設(shè)備隱患的危害性形成正確認識，并能夠在具體工作開展中形成更高的自律意識。在該項工作中，需要安全監(jiān)管部門能夠起到帶頭作用，加大教育力度，督促企業(yè)嚴格管理，做好特種設(shè)備安全責(zé)任制的落實，并通過安全責(zé)任書簽訂的方式對法人安全責(zé)任意識進行增強；第二，要督促企業(yè)落實主體責(zé)任要求，首先，通過責(zé)任書的簽訂，要求企業(yè)有責(zé)任、有義務(wù)做好安全生產(chǎn)細則的使用說明。其次，要有主體責(zé)任意識，在對相關(guān)保障措施積極實施的基礎(chǔ)上做好人員、組織規(guī)章制度的落實，做好對特種設(shè)備的定期檢驗以及維護保養(yǎng)，做好特種設(shè)備應(yīng)急救援預(yù)案的制定；第三，作為主管部門，也需要對該項工作引起充分的重視，在以政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用的情況下要求各相關(guān)機構(gòu)從嚴監(jiān)管，檢測部門做好把關(guān)，嚴格落實安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”，形成協(xié)同配合、齊抓共管的工作格局。同時，要將該項工作納入到考評體系當(dāng)中，不斷強化各級政府的工作力度以及責(zé)任意識。

4.2 加大執(zhí)法力度

第一，實施考核責(zé)任制。所謂執(zhí)法考核責(zé)任制，即當(dāng)轄區(qū)當(dāng)中發(fā)生特種設(shè)備違法行為時，將受到上級部門的問責(zé)與查處。該制度建立的目的，即為了進一步提升各級政府該項工作的監(jiān)管意識，尤其是對特種設(shè)備存在的潛在隱患以及薄弱環(huán)節(jié)，則需要在加大管理力度的情況下做好違法違規(guī)行為的嚴厲查處，通過法律除法以及輿論曝光的方式強行整改，徹底消滅安全隱患；第二，整合監(jiān)管資源。特征設(shè)備安全監(jiān)管這項工作具有很多個環(huán)節(jié)，從設(shè)備生產(chǎn)（包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測等環(huán)節(jié)都需要做好監(jiān)督管理。在具體執(zhí)法當(dāng)中，監(jiān)管部門需要能夠做好資源方面的整合，在對集體作用充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上加強不同部分間的合作與交流。

4.3 加強培訓(xùn)教育

加強培訓(xùn)教育是保障特種設(shè)備安全性的重要措施，在具體工作中，要對特種設(shè)備維修保養(yǎng)、安裝以及操作人員實施規(guī)范、科學(xué)的評估以及培訓(xùn)，在保證其經(jīng)過行業(yè)考試通過之后才能夠上崗。對于企業(yè)特種設(shè)備管理人員以及負責(zé)人，更是需要能夠接受系統(tǒng)化的安全技術(shù)知識培訓(xùn)，在對其安全管理水平以及主體意識進行積極提升的情況下使其獲得更高的安全技能以及職業(yè)水平。同時，要做好特種設(shè)備應(yīng)急救援預(yù)案的完善，通過定期組織特種設(shè)備應(yīng)急救援演練的方式加強不同部分間的交流合作、提升救援隊伍整體能力，除了政府部門之外，企業(yè)也需要成立起專業(yè)的救援隊伍，并加強日常的演練。

4.4 基于互聯(lián)網(wǎng)科技開發(fā)特種設(shè)備動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)——借鑒天津特種設(shè)備動態(tài)信息監(jiān)管系統(tǒng)

隨著質(zhì)檢監(jiān)察機構(gòu)合并與信息化改革的持續(xù)推進，目前已有許多質(zhì)檢機構(gòu)引入了特種設(shè)備信息化動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，通過聯(lián)網(wǎng)操作進一步精簡人員和部門，實現(xiàn)了特種設(shè)備動態(tài)監(jiān)管和生產(chǎn)、食品等監(jiān)督檢查一體化監(jiān)管模式，大大提高了質(zhì)檢監(jiān)察工作效率。圖1為天津特種設(shè)備動態(tài)信息監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以作為其他省份、機構(gòu)實現(xiàn)進行特種設(shè)備動態(tài)信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)的范例。

要在系統(tǒng)內(nèi)部提供統(tǒng)一的溝通和共享平臺，進一步明確特種設(shè)備許可程序（見圖2），同時加強上下級之間、部門與部門之間、員工與員工之間的相互協(xié)作，提高單位整體的工作效率。

5 結(jié)論

在上文中，我們對我國特種設(shè)備安全監(jiān)管問題進行了一定的研究，并提出了一定的應(yīng)對措施。特種設(shè)備安全監(jiān)管工作是一項長期、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)，各級質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)找準定位，明確職責(zé)，創(chuàng)新方式，以科學(xué)嚴謹和求真務(wù)實的工作態(tài)度，開展好各項工作，保障特種設(shè)備安全運行，為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步貢獻力量。

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