新形勢下改進職務犯罪預防工作的有效路徑

曾秀維　臧偉

內(nèi)容摘要：新形勢下，進一步加強和改進職務犯罪預防工作對于促進廉政氛圍，構(gòu)建風清氣正的政治生態(tài)具有重要意義。應從堅持依法治權(quán)，保障權(quán)力的規(guī)范運行；加強預防立法，完善反腐敗法律法規(guī)；堅持紀在法前，落實預防“四種形態(tài)”；強化司法反腐，堅守預防職務犯罪底線；深化廉政教育，培育法治反腐文化環(huán)境等方面，進一步加大職務犯罪預防力度。

關(guān)鍵詞：職務犯罪 反腐敗 法治反腐 預防

習近平總書記深刻指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這一重要指示切中了公權(quán)私用、權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等腐敗滋生蔓延的要害，既是堅決反對腐敗、建設廉潔政治的重中之重，又是預防職務犯罪的治本之策。本文以預防職務犯罪的法治內(nèi)涵為視角，探討新形勢下進一步加強和改進預防職務犯罪的有效途徑。

一、預防職務犯罪的法治內(nèi)涵

（一）預防職務犯罪的法治向度

習近平總書記關(guān)于“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗”的重要論述，為預防職務犯罪工作指明了發(fā)展方向。法治思維是一種理性思維、正當性思維和系統(tǒng)思維。它要求我們想問題、做決策、辦事情必須遵守職權(quán)法定原則，必須遵循法律規(guī)則和法律程序。法治思維與政治思維、經(jīng)濟思維、道德思維等，都是建設中國特色社會主義不可或缺的思維方式。但法治思維強調(diào)以法律文本為依據(jù)，以法律規(guī)范為尺度來認識和解決問題。預防職務犯罪的法治思維，是以黨紀國法為依椐衡量國家工作人員職務行為的理性思維。也就是說，國家工作人員違反黨紀政規(guī)的職務行為，由黨委、行政等各級組織進行教育、訓誡和處分，而當職務行為觸犯國家刑事法律時，再由司法機關(guān)依法進行評價和處罰。因而預防職務犯罪包括職務違紀的預防和職務違法的預防，即通過預防工作阻斷、隔絕、排除職務違紀和違法犯罪因素。

（二）預防職務犯罪的法治邏輯

馬克思主義經(jīng)典作家把人類社會發(fā)展的進程實質(zhì)歸結(jié)為生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑矛盾運動的過程，而生產(chǎn)力是最終的決定因素，決定著生產(chǎn)關(guān)系，進而決定著人們的經(jīng)濟關(guān)系、政治關(guān)系、思想關(guān)系等全部社會關(guān)系。在社會生產(chǎn)力諸要素中，最活躍的、起決定作用的就是勞動者。作為勞動者的重要組成部分，國家工作人員一般是最具知識才干和能量釋放的人，是勞動者中間的引領(lǐng)者、指揮者和管理者。而職務犯罪則使他們中一些人的勞動者性質(zhì)發(fā)生根本變化，從社會生產(chǎn)力發(fā)展的推動者蛻變?yōu)樯a(chǎn)力發(fā)展的阻礙者。而這種蛻變是以職務行為的紀律、法律評價為依據(jù)，以其職務行為構(gòu)成違紀、違法或犯罪為標準的。一個人不廉潔的或輕微腐敗的行為，如果能及時有效地得到控制，其勞動者的性質(zhì)不會改變。只有當腐敗行為達到了違法或犯罪程度，才能從量變到質(zhì)變，其勞動者的性質(zhì)才發(fā)生法律意義上的蛻變。這一變化的主要標志是國家集體財產(chǎn)變?yōu)樗接?，或直接造成重大?jīng)濟損失。國家工作人員勞動者性質(zhì)的蛻變及其造成的經(jīng)濟損失，是職務犯罪的直接危害，其它間接損失和危害都是以此為基礎(chǔ)的。

大量事實證明，絕大多數(shù)涉嫌職務犯罪的黨政領(lǐng)導干部和國家工作人員都不是天生的犯罪者。他們也曾經(jīng)朝氣蓬勃，立志為社會貢獻自己的聰明和才智；他們也曾經(jīng)積極向上，期望為推動社會生產(chǎn)力發(fā)展奉獻自己的才干和力量，特別是一些高級領(lǐng)導干部；沒有他們在推動生產(chǎn)力發(fā)展中的作用發(fā)揮，也就難以走上后來的領(lǐng)導崗位。正是因為在以往的反腐敗斗爭中治本之策不到位，預防工作不到位，制度建設不到位，警示教育和思想改造不深入，權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制不健全，致使一些本來很優(yōu)秀、很有能力的干部發(fā)生異化和蛻變，由社會生產(chǎn)力發(fā)展的推動者變成了破壞者。因此，用制度和法律約束國家工作人員履行公共權(quán)力的行為，是預防職務犯罪的法治邏輯。

（三）預防職務犯罪的法治效果

法律效果是指通過紀律、法律適用，紀律和法律的秩序、自由、平等、人權(quán)、正義等基本價值實現(xiàn)的效益。預防職務犯罪的法律效果，是依紀依法適用懲治和防范的執(zhí)紀執(zhí)法措施后，取得的違紀違法和犯罪行為得到控制、當事人腐敗蛻變受到抵御的直接效益。它是預防職務犯罪工作在政治、經(jīng)濟、社會等方面效益的基礎(chǔ)，是開展職務犯罪預防工作的首要價值。這是因為，無論是一個單位、一個部門、一個地方還是整個國家，職務犯罪的有效控制和消滅，都會取得多層次的綜合效益，如政治效益是推進反腐倡廉建設，經(jīng)濟效益是凈化發(fā)展環(huán)境，社會效益是促進社會誠信、凈化道德風氣等。但這些效益都是宏觀的、抽象的，它必須由一件件違紀違法涉腐案件的有效查處，一件件職務犯罪案件的預防，一個個國家工作人員違法犯罪風險的有效防控為支撐才能實現(xiàn)，而這正是以紀律、法律強制力為后盾的法治預防的具體體現(xiàn)。

防控國家工作人員的腐敗蛻變，必須以行為人的破“紀”為先導，破“法”為保障，結(jié)合查辦違紀、違法案件來進行，因為以此為依托的預防更具有針對性、實在性和可操作性。如果通過預防措施的實施，有涉腐違紀犯罪的人打消了“違紀”念頭，正在實施一般違紀行為的人中止了向“違法”發(fā)展，輕微腐敗犯罪者或嚴重腐敗犯罪者有了中止犯罪或投案自首的“自知之明”，發(fā)案單位或領(lǐng)域通過查辦案件和采取預防措施消除或減少了同類職務違紀或違法犯罪案件發(fā)生等，就體現(xiàn)了預防職務犯罪的直接價值。這就是預防腐敗的紀律和法律兩道防線。只要守住這兩道防線，就能有效遏制職務犯罪的發(fā)生，進而為黨和國家從源頭治理腐敗并推進各項改革措施提供了具體實在的法治保障。

二、預防職務犯罪的實現(xiàn)途徑

預防職務犯罪的核心是以法治權(quán)。當下預防職務犯罪工作之所以不盡人意，與現(xiàn)有的權(quán)力約束機制單薄脆弱有關(guān)。大量事實充分證明，缺乏有效制約的權(quán)力是危險的，權(quán)力失去監(jiān)督和約束，就會走向反面甚至變質(zhì)。因此，把權(quán)力關(guān)進籠子，運用法治方式給權(quán)力這只狂躁的“野獸”安上轡頭，才能解決核心問題，才是真正的治本之道。

（一）堅持依法治權(quán)，保障權(quán)力的規(guī)范運行

法治的要義是依法治權(quán)、依法治吏，其核心在于保障權(quán)力的規(guī)范運行。一是堅持權(quán)力法定。長期以來我國一些部門公權(quán)力授予主體不明確，政府部門職權(quán)范圍不盡明晰、自由裁量權(quán)大。要遏制腐敗必須簡政放權(quán)、依法確權(quán)，界定權(quán)力行使的邊界，壓縮權(quán)力自由裁量的空間，規(guī)范權(quán)力運行的機制。二是堅持程序法定。統(tǒng)一的行政程序規(guī)則是建設廉潔政府的基礎(chǔ)。通過法定程序規(guī)范公權(quán)力執(zhí)掌者行使權(quán)力的手段、方式、過程和步驟，要求公權(quán)力執(zhí)掌者在決策時必須信息公開、透明，必須通過聽證會、論證會以及有關(guān)會議的審議乃至票決程序，保證公眾參與和領(lǐng)導班子集體的民主參與，防止公權(quán)力尋租帶來腐敗。三是堅持監(jiān)督法定。有權(quán)就必須有監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力是危險的權(quán)力。建立對公權(quán)力和公權(quán)力行使者的制約監(jiān)督機制，有效壓縮腐敗活動可以利用的“灰色空間”。當前，我國對公權(quán)力運行的監(jiān)督既包括紀律檢查、監(jiān)察監(jiān)督的環(huán)節(jié)，也包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督的環(huán)節(jié)，要進一步提高監(jiān)督的公信度，增強權(quán)威性。四是堅持公開法定。公開是最好的防腐劑。政府以老百姓看得懂的形式公開信息，實行“玻璃房”式操作，讓權(quán)力在陽光下運行，貪腐就失去了生存的條件和土壤。社會各界呼吁建立的公務人員財產(chǎn)申報制度等，都是利用公開制度預防腐敗的重要措施。五是堅持問責法定。所謂問責，是指對官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。要以嚴格落實“兩個責任”為抓手，建立健全科學嚴密的法律制度，打造真正的官員“問責制”。

（二）加強預防立法，完善反腐敗法律法規(guī)

立法權(quán)本質(zhì)上是人民意志的匯集和表達。立法權(quán)提供反腐敗的制度、規(guī)范和程序，是法治反腐的第一道防線。近年來，我國在制定和修改相關(guān)法律規(guī)定時，增加了一些反腐敗的條款，這些條款大多散見于相關(guān)法律之中，過于分散，缺乏統(tǒng)一性。加之一些制度設計不嚴密、不系統(tǒng)、不配套，可操作性不強，預防和懲治腐敗的威懾力明顯不足。因此，要進一步加強科學立法、民主立法工作，認真解決部門借立法擴權(quán)卸責等問題。要加強反腐敗的立法力度，抓緊制定反腐敗法、公職人員財產(chǎn)申報法、國家機關(guān)編制法、重大決策程序法、行政組織法等法律，完善刑法以進一步加大對職務犯罪的懲罰力度，完善政府采購法、招投標法等相關(guān)法律，從制度源頭堵住或減少公權(quán)力尋租的可能。預防腐敗的國家立法，應當充分貫徹黨中央零容忍的反腐敗理念和不敢腐、不能腐、不想腐的預防思想；充分吸收地方立法經(jīng)驗，將權(quán)力清單、行政責任制、行賄檔案查詢、兩法銜接、制度的廉潔性評估等等納入預防立法范疇。

（三）堅持紀在法前，落實預防“四種形態(tài)”

靠紀律管住黨員干部，靠法律懲治職務犯罪，是依法治國和從嚴治黨的內(nèi)在要求。只有堅持紀法分開，才能使黨規(guī)黨紀與國家法律既各司其職、分工協(xié)作，又配套聯(lián)動、相得益彰，形成黨風廉政建設和反腐敗的整體合力。只有堅持紀在法前，才能用紀律管住大多數(shù)，把“病毒”和“蟲害”消滅在萌芽狀態(tài)，防止黨員領(lǐng)導干部小錯釀成大禍。只有堅持紀嚴于法，才能突出強調(diào)黨員和黨組織區(qū)別于普通公民的政治責任，喚醒全黨特別是黨員領(lǐng)導干部的黨章黨規(guī)黨紀意識。特別是批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查“四種形態(tài)”的有效踐行，形成了各有側(cè)重、層層設防、分類施治、標本兼治的反腐敗黨內(nèi)執(zhí)紀問責工作新格局。各級黨組織和紀檢監(jiān)察機關(guān)既要積極運用黨紀輕處分、組織處理等方式管住“大多數(shù)”，推動咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，又要堅決處理“少數(shù)”和“極極少數(shù)”，決不讓腐敗分子在黨內(nèi)有藏身之處?！八姆N形態(tài)”的腐敗預防措施，是防止黨員干部違反紀律的第一道防線。

（四）強化司法反腐，堅守預防職務犯罪底線

檢察機關(guān)作為司法反腐的專門力量，要堅持以查辦具體的職務犯罪案件為起點，把查找直接引發(fā)案件的主客觀原因作為辦案內(nèi)容，把幫助發(fā)案單位建章立制、以案說法作為法定職責，把防止同一類案件在同一單位重復發(fā)生作為基本要求，把為地方黨委政府當好預防工作參謀作為戰(zhàn)略任務；使所有的預防措施和手段都通過執(zhí)法辦案落到實處，使查辦案件的治本功能充分發(fā)揮，形成控制案件發(fā)生的堅固抗體。要通過一個個查辦與預防職務犯罪的具體實踐，以積小勝為大勝的預防效果取信于民，彰顯預防的綜合效果。要在辦案中始終堅持以事實為根據(jù)，以法律為準繩，秉公司法，讓人民群眾從查辦的腐敗犯罪案件中感受到公平正義，形成“伸手必被捉”的環(huán)境氛圍，震懾心存僥幸的人不敢犯罪。要堅持紀律法律面前人人平等，切實做到“不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”。要積極推行以查案預防、雙責并舉，警示預防、以案說法，建制預防、堵塞漏洞，建言預防、當好參謀的“四位一體”司法預防戰(zhàn)略，構(gòu)建以查案預防為基礎(chǔ)，以警示預防為主線，以建制預防為核心，以建言預防為保證的司法預防運行機制，堅守住預防職務犯罪的最后底線。

（五）深化廉政教育，培育法治反腐文化環(huán)境

廉政教育蘊含于日常生活中的道德宣傳和沁潤。但是無論哪種內(nèi)容，都應當持之以恒，而非一次展覽會式宣傳，或媒體報道式的瞬間效應。教育是一種教化，教化乃“養(yǎng)我浩然之氣”，針對的不僅僅是官員，而應當是全社會成員。因為教化的目的是使道德標準落戶每個人心中，你不行賄，我不受賄，守規(guī)矩、作好人光榮，不守規(guī)矩、行為下作可恥。

國學大師錢穆曾經(jīng)說過，“一切問題，由文化問題產(chǎn)生；一切問題，由文化問題解決。”法律與文化同屬意識形態(tài)范疇，密不可分。多年來，我們在反腐倡廉制度建設上出臺的黨紀政紀和法律法規(guī)不可謂不多，但腐敗現(xiàn)象并沒有得到有效控制，還在一些領(lǐng)域滋生蔓延，這說明制度的有效實施往往還依賴于非正式的制度體系，即道德、習俗、宗教等社會文化體系的支撐。因此，以法治思維和法治方式應對和解決腐敗問題還需要發(fā)揮法治文化在反腐倡廉中的重要作用。要在全社會加強和改進法制宣傳教育，大力培育公民意識、民主意識、規(guī)則意識和廉潔意識。同時，要加大治理腐敗文化的力度，擠壓“腐敗亞文化”的生存空間，努力積聚強大的廉政“正能量”。