我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革路徑探析

陳東方

摘 要：目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在著職能邊界不清、越位、錯位和缺位等問題，要解決這些問題就需要規(guī)范和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運行和結(jié)構(gòu)。為此，在實際運行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為重點，依法依規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和人大的職責(zé)和程序進行明確的規(guī)范和界定，逐步構(gòu)建決策民主、管理規(guī)范、辦事高效、監(jiān)督有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制和運行機制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；管理體制；改革路徑

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.082

黨的十八大報告指出，要依據(jù)構(gòu)建中國特色社會主義行政體制的目標(biāo)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。積極創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理方式，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理效率。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在著職能邊界不清、越位、錯位和缺位等問題，為此，要規(guī)范和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運行和結(jié)構(gòu)，必須牢固樹立依法治國理念，在法律允許范圍內(nèi)積極開展各項工作，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各機構(gòu)之間的關(guān)系。

1 積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式

黨章規(guī)定，地方黨委對本地各機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也應(yīng)如此，其領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在貫徹黨的路線、方針和政策等方面，通過黨員和黨員干部先鋒模范作用來教育群眾，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機構(gòu)之間關(guān)系。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)依據(jù)黨章、國法和基層民主發(fā)展實際，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常事務(wù)中擺脫出來，將其主要職能放在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)以及宏觀決策和協(xié)調(diào)各方上來，以此來構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的權(quán)威。同時，也應(yīng)堅持黨政職能分開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能分開，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的職能邊界。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能分開，既要堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)，又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠自主開展各項行政管理工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理效率和管理水平，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政成本。在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是黨在農(nóng)村的基層黨組織，在鄉(xiāng)村具體貫徹、落實和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，對鄉(xiāng)村所有黨組織進行堅強的領(lǐng)導(dǎo)。在談到政治體制改革時鄧小平同志曾經(jīng)指出：首先，關(guān)鍵是要實行黨政分開，要放在第一位，解決的是黨如何領(lǐng)導(dǎo)的問題；其次，要下放權(quán)力，中央要下放權(quán)力，地方各級也要下放權(quán)力，解決的是央地權(quán)力邊界問題；最后，要切實精簡機構(gòu)，這也同下放權(quán)力有關(guān)。因此，在堅持黨委核心領(lǐng)導(dǎo)和黨政職能分開的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策制度和工作程序等都需要積極轉(zhuǎn)變，進行規(guī)范化和制度化建設(shè)?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委只有積極轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，才能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方的作用。

2 積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能

《地方組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的主要職能是對公共行政事務(wù)進行管理。在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是組織者、執(zhí)行者和監(jiān)督者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是將原來以行政管理為主的職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)和社會管理為主的職能，使之真正成為為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的基層政府。在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)著兩項職能，一是“整合”，二是“汲取”。所謂“整合”，又稱為國家的一體化，即通過國家的經(jīng)濟、政治、文化等力量將國家內(nèi)部的各個部分和要素結(jié)合為一個有機的整體；所謂“汲取”，是國家基于自身的存在和發(fā)展的需要，對基層社會進行資源抽取。廢除農(nóng)業(yè)稅后，尤其是在建設(shè)社會主義新農(nóng)村大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能也隨之改變了許多，逐步將其重心轉(zhuǎn)移到落實和執(zhí)行黨在農(nóng)村的各項路線、方針、政策，以及為農(nóng)民群眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品上來，逐步強化農(nóng)村的社會管理，有效發(fā)揮其行政管理的效能，全面為“三農(nóng)”建設(shè)服務(wù)?？偟膩碚f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限的改變、政府社會管理職能和政府管理方式的轉(zhuǎn)變。

3 依法依規(guī)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位與作用

在實際運行中，黨委、政府和人大的決策相互影響、協(xié)同運行。當(dāng)前，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用主要做好以下三方面工作：一是要提高人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任用和選拔中的地位和作用。這樣可以有效地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責(zé)。實際中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅是對上負責(zé)，其主要領(lǐng)導(dǎo)由上級黨委任命。為解決這個問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生方式要從實際上的任命制轉(zhuǎn)向選舉制，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正職領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)進行差額和競爭性選舉，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與提拔有機結(jié)合起來，也把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的對上負責(zé)與對下負責(zé)有效地統(tǒng)一起來。二是要積極強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大事項的決策權(quán)?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制中，在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心領(lǐng)導(dǎo)的前提下，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力中心從政府轉(zhuǎn)移到人大，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大決定權(quán)回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。三是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定監(jiān)督權(quán)。只有強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定監(jiān)督權(quán)，才能保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)的有效行使；只有有效行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定監(jiān)督權(quán)，才能有效阻止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的錯位、越位和缺位等問題，有效抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等問題的產(chǎn)生。

4 全面推行政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行

一般來說，約束權(quán)力最有效手段有兩個：一是以權(quán)力制約權(quán)力；二是以權(quán)利制約權(quán)力。在實際運行中，不是沒有監(jiān)督機制，而是沒有明晰的權(quán)力制衡機制。這種監(jiān)督更多是來自上級權(quán)力機構(gòu)的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種政務(wù)活動和政務(wù)信息基本上不公開，權(quán)力運行過程更是缺乏公開性，農(nóng)民群眾根本不知情，更談不上讓他們參與監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)應(yīng)大力推行政務(wù)公開，其根本目的在于貫徹落實擴大基層民主，保障人民群眾直接行使民主權(quán)利的政治制度，加強對行政權(quán)力運行過程的監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)依法行政的水平，增強權(quán)力運行的透明度。按照中央統(tǒng)一部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的權(quán)力獲得、權(quán)力制約、權(quán)力運用等環(huán)節(jié)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員進行規(guī)范和監(jiān)督，大力推行政務(wù)公開，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行過程的透明度，讓權(quán)力在陽光下運行。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際，從各地政務(wù)公開的實踐來看，被稱為“陽光行動”的政務(wù)公開制度，在很大程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主意識和群眾理念，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)的工作效率，改進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)的工作作風(fēng)，使過于緊張的干群關(guān)系得到了明顯改善。

綜上所述，要解決目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的越位、錯位和缺位等問題，一要積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式，將其工作重心放在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀決策和協(xié)調(diào)各方上來；二要積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將其工作重心轉(zhuǎn)移到為廣大農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品上來；三要依法依規(guī)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位與作用，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和任用中的地位和作用，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大事項的決策權(quán)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定監(jiān)督權(quán)；四要全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行。

參考文獻

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