關(guān)于新縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的思考

新縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站 胡娥

關(guān)于新縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的思考

新縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站 胡娥

一、確權(quán)基本情況

新縣的土地確權(quán)登記頒證工作，合同簽訂達(dá)98%，證書發(fā)放80%以上，整體工作順利。新縣是深山區(qū)縣，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，206個(gè)行政村（居委會(huì)），總占地面積1612 km2，其中山地面積12.33萬hm2，人均0.44 hm2；耕地面積1.31萬hm2（1998年二輪延包面積），人均約467 m2。確權(quán)工作于2015年4月開始啟動(dòng)，根據(jù)1998年二輪延包情況，全縣需要參加農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的土地共約2.34萬hm2（國土二調(diào)數(shù)據(jù)），涉及191個(gè)村、2687個(gè)村民組、74 510戶農(nóng)戶，現(xiàn)基本完成。

二、土地確權(quán)的意義

（一）進(jìn)一步夯實(shí)黨的農(nóng)村基本政策

2002年制定《農(nóng)村土地承包法》，2007年出臺(tái)《物權(quán)法》，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，政策目標(biāo)就是進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更有保障的承包地財(cái)產(chǎn)。要落實(shí)長(zhǎng)久不變，最重要的基礎(chǔ)工作就是把土地承包關(guān)系搞扎實(shí)，推動(dòng)黨在農(nóng)村政策的鞏固落實(shí)。

（二）調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

開展農(nóng)村土地確權(quán)的目的，就是按照《物權(quán)法》的規(guī)定，落實(shí)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，切實(shí)保護(hù)耕地。只有這樣，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益才能得到真正的保護(hù)，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性真正得到發(fā)揮。

（三）落實(shí)黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度逐年加大，強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策不斷出臺(tái)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。這些政策有一個(gè)重要的基礎(chǔ)，就是以土地承包面積作為實(shí)施依據(jù)，逐步開展登記，把地塊、面積、位置搞清楚，既有利于保護(hù)好耕地，也有利于國家有針對(duì)性地加大扶持力度。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，土地糾紛呈逐年上升趨勢(shì)，成為影響農(nóng)村社會(huì)不和諧、不穩(wěn)定的一個(gè)突出問題。解決好農(nóng)村土地確權(quán)問題，就會(huì)創(chuàng)造出和諧穩(wěn)定的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，為廣大農(nóng)民安心發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)營造良好的氛圍。

（五）直接推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度的建立健全

通過對(duì)農(nóng)戶所承包土地的全部信息的采集整理、準(zhǔn)確確權(quán)、嚴(yán)格登記并建立檔案，核發(fā)權(quán)證，最后建立電子化、網(wǎng)絡(luò)化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息記錄系統(tǒng)，可以從根本上穩(wěn)定和改善土地承包關(guān)系，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包的“農(nóng)用地”的用途管理。

三、怎么進(jìn)行確權(quán)，落實(shí)責(zé)任、措施、資金

（一）抓組織保障，做到“五到位”

一是組織領(lǐng)導(dǎo)到位。成立縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，堅(jiān)持把土地確權(quán)工作納入縣委、縣政府“一抓一”競(jìng)賽活動(dòng)，“一月一通報(bào)”。二是責(zé)任落實(shí)到位。堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)、上下聯(lián)動(dòng)，成立了18人的縣確權(quán)辦，專門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)都成立了確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專人推進(jìn)，形成了縣確權(quán)辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)和村具體實(shí)施的工作推進(jìn)格局。三是經(jīng)費(fèi)保障到位。縣政府將1300萬元的土地確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算，及時(shí)足額落實(shí)經(jīng)費(fèi)需求。四是服務(wù)保障到位。為搞好服務(wù)，縣確權(quán)辦建立了周例會(huì)制度，會(huì)同3個(gè)技術(shù)公司研究面臨的困難，幫助解決實(shí)際難題；縣里配備1個(gè)協(xié)調(diào)服務(wù)組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定1名負(fù)責(zé)同志牽頭配合、村級(jí)明確村兩委成員全程參與。五是督導(dǎo)檢查到位?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)分別抽調(diào)一批懂政策、有經(jīng)驗(yàn)、作風(fēng)過硬的干部，成立縣包鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊(duì)17個(gè)督導(dǎo)組，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村督導(dǎo)工作，定期總結(jié)通報(bào)工作，形成了有效的推進(jìn)機(jī)制。

（二）抓合同簽訂，做到“三結(jié)合”

農(nóng)戶承包合同簽訂是整個(gè)確權(quán)登記頒證工作的重中之重，在合同簽訂工作中，我們堅(jiān)持守住底線、規(guī)范操作原則。一是提前預(yù)約與重要節(jié)日相結(jié)合。即技術(shù)公司提前與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村組干部預(yù)約，研究確定到村簽訂合同的具體時(shí)間；村干部、村民組長(zhǎng)做到提前通知，督促農(nóng)戶回家簽合同；同時(shí)，充分考慮新縣的民俗和群眾的習(xí)慣，把正月十五等傳統(tǒng)節(jié)日作為預(yù)約村民簽訂合同的重要時(shí)間。二是親自簽為主與委托簽為輔相結(jié)合。在堅(jiān)持農(nóng)戶親自簽字的前提下，積極制定委托簽訂合同范本，較好地解決了農(nóng)戶不能返鄉(xiāng)簽字的問題。利用春節(jié)期間，提前與鄉(xiāng)村干部、農(nóng)戶預(yù)約，商定4—5月集中簽訂合同，若農(nóng)戶屆時(shí)回不來則督促其填寫委托代簽書，確定代簽人，全縣僅用3天時(shí)間簽字率就在90%以上。三是整體推進(jìn)與先易后難相結(jié)合。合同簽訂工作，以村組為單位，逐戶逐組逐村推進(jìn)；我們建立了先易后難的分類推進(jìn)辦法，對(duì)于耕地變化小、農(nóng)戶積極性高的村組，優(yōu)先開展合同簽訂；對(duì)于耕地變化較大、需要村組和農(nóng)戶充分協(xié)調(diào)的，采取邊協(xié)商邊確權(quán)邊簽合同的辦法；對(duì)于爭(zhēng)議大、短期內(nèi)協(xié)商難以界定的，采取暫緩或暫停確權(quán)及簽訂合同的辦法，留待以后推進(jìn)；對(duì)于長(zhǎng)期舉家外出的農(nóng)戶，戶主本人不能簽字又無委托簽字的，先完成簽字前的基礎(chǔ)工作，但暫不簽訂合同和發(fā)證。

（三）抓檔案整理，做到“三個(gè)堅(jiān)持”

目前，新縣在河南省率先探索制定了確權(quán)檔案整理規(guī)范、流程。分別以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村組、農(nóng)戶為單位，農(nóng)戶檔案統(tǒng)一編號(hào)，資料內(nèi)容統(tǒng)一排序。目前，新縣的檔案整理規(guī)范及流程，得到省農(nóng)業(yè)廳、省檔案局的充分肯定，并作為教案在全省推廣。一是堅(jiān)持先縣級(jí)檔案后鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和戶級(jí)檔案，先確權(quán)登記類后綜合管理、糾紛調(diào)處和特殊載體類，目前，新縣正在按照“一戶一卷”要求，全力推進(jìn)縣級(jí)檔案的農(nóng)戶確權(quán)登記類資料歸整工作，主要包括“一戶九表”。二是堅(jiān)持上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、縣檔案整理按要求做到“三合一”?？h級(jí)檔案“一戶九表”一個(gè)表不少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)檔案簡(jiǎn)化為“一戶二表”，村級(jí)檔案簡(jiǎn)化為“一戶一表一薄”，農(nóng)戶檔案簡(jiǎn)化為“一戶一表一證”。三是堅(jiān)持檔案整理和數(shù)據(jù)庫、檔案室建設(shè)同步推進(jìn)。自2017年4月啟動(dòng)檔案整理工作開始，同步開展了機(jī)房、數(shù)據(jù)庫和檔案室建設(shè)。目前，機(jī)房已投入使用，數(shù)據(jù)庫已完成合庫實(shí)驗(yàn)，縣級(jí)檔案室已建成啟用。

（四）證書發(fā)放后的跟蹤回訪工作必不可少

目前，新縣的經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放工作已經(jīng)接近尾聲，農(nóng)戶領(lǐng)到證書后，陸陸續(xù)續(xù)反映出一些問題，人口信息、名字有誤、出生年月有誤、地塊界線有錯(cuò)等，這很正常，因?yàn)樵谥刚J(rèn)和公示時(shí)，農(nóng)戶比較粗心，認(rèn)為只要有就行，一旦發(fā)證就認(rèn)真和較真了。為了信息內(nèi)容準(zhǔn)確無誤，要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)、街道辦）具體從事這項(xiàng)工作的人員進(jìn)行入戶回訪，將核查出的錯(cuò)誤逐組逐村進(jìn)行匯總糾正后，結(jié)合鄉(xiāng)、村、組、農(nóng)戶本人的再次確認(rèn)，技術(shù)公司再次集中處理。

四、存在的問題

（一）有些干部對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足

比如有人認(rèn)為大多數(shù)地方在二輪延包時(shí)發(fā)生過土地承包經(jīng)營權(quán)證，這次再次發(fā)一次是勞民傷財(cái)，完全沒必要；還有人認(rèn)為這次確權(quán)會(huì)使農(nóng)村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定等等。

（二）權(quán)屬來源資料不全

由于新縣基層國土資源所經(jīng)歷了幾次大改革。每次改革都要分流人員，造成部分人員轉(zhuǎn)崗，使得土地登記缺乏連續(xù)性，甚至部分資料丟失的現(xiàn)象。而過去的土地登記、審批、圖件均無電子文檔，有的農(nóng)民自己保管不善，土地使用證、用地審批手續(xù)權(quán)屬來源證明材料全部丟失，給依法登記發(fā)證帶來一定的難度。

（三）確權(quán)登記工作量大

一是確權(quán)登記頒證涉及每家每戶，每個(gè)地塊，內(nèi)容多，程序復(fù)雜。二是新縣地貌復(fù)雜，地籍調(diào)查、面積實(shí)測(cè)等需要大量人力物力和時(shí)間。三是承包土地爭(zhēng)議、糾紛矛盾不小，有的問題時(shí)間久遠(yuǎn)、矛盾交織，化解難度大。四是當(dāng)前農(nóng)戶戶主、青壯年勞動(dòng)力多不在家，把承包地周邊農(nóng)戶聚齊并現(xiàn)場(chǎng)確權(quán)也極為不易。

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面臨諸多不確定因素

一是登記承包地塊面積時(shí)，究竟應(yīng)該登記哪個(gè)面積拿不準(zhǔn)。二是承包期“30年不變”如何銜接。當(dāng)前耕地承包期限登記為30年，30年期滿后實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，還是重新調(diào)地？到時(shí)如何變更登記承包期限？ 三是有些村避重就輕，其超前探索與指導(dǎo)作用不大。有些為完成任務(wù)，采取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時(shí)擱置，等待上級(jí)部門出臺(tái)辦法后再統(tǒng)一處理。

五、對(duì)確權(quán)工作的建議

（一）領(lǐng)導(dǎo)思想上要高度重視

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作始終離不開領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，不能將工作停留在會(huì)議安排和文件上，要真正地深入村組調(diào)查，依據(jù)實(shí)際情況抓工作。既要做到檢查督促抓進(jìn)度，更重要的是要指導(dǎo)建議抓質(zhì)量，善始善終協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（二）宣傳力度要加大

土地確權(quán)登記涉及農(nóng)村千家萬戶，情況復(fù)雜，且政策性、技術(shù)性強(qiáng)，任務(wù)艱巨，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。通過多種形式進(jìn)行全方位的宣傳，一方面，要把法律法規(guī)宣傳到位，讓村民擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，尊重村民的主體地位，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；另一方面，與電視臺(tái)、報(bào)紙等新聞媒體加強(qiáng)聯(lián)系，全力做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的宣傳報(bào)道，讓全縣農(nóng)民知道該項(xiàng)工作與他們的利益息息相關(guān)，做到家喻戶曉。

（三）完善矛盾調(diào)處機(jī)制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系

針對(duì)權(quán)屬來源不全和現(xiàn)場(chǎng)指界的問題。要采取因地制宜的原則，一是提高對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作的認(rèn)識(shí)，解決好各種土地權(quán)屬糾紛，以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩、堅(jiān)持尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)，從源頭加強(qiáng)土地調(diào)查情況，客觀、公正地處理好各類土地權(quán)屬。二是制定指導(dǎo)性強(qiáng)的操作規(guī)程，對(duì)糾紛難解的田塊可區(qū)別對(duì)待，劃定爭(zhēng)議區(qū)。對(duì)近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現(xiàn)狀劃定爭(zhēng)議區(qū)，查清爭(zhēng)議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊(cè)、記錄在案，待爭(zhēng)議化解后再進(jìn)行確認(rèn)、公示和登記。對(duì)戶主無法到現(xiàn)場(chǎng)指界的情況，按照相關(guān)規(guī)定根據(jù)不同的情況給予處理，確定土地權(quán)屬界線。三是加強(qiáng)引導(dǎo)疏通，暢通信訪、調(diào)解、訴訟渠道妥善化解矛盾，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》，建立土地權(quán)屬糾紛證據(jù)的調(diào)查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理，有真實(shí)、可靠的依據(jù)。

（四）充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，讓農(nóng)民“經(jīng)自己手，確自家權(quán)”

高度重視政策宣傳工作，讓“為什么確權(quán)、怎么確權(quán)”家喻戶曉，增強(qiáng)農(nóng)民支持和參與的主動(dòng)性。堅(jiān)持走群眾路線，聽民情、順民意、集民智、解民憂。對(duì)于確權(quán)過程中出現(xiàn)的新情況新問題，不回避、不包辦，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法保障農(nóng)民的合法利益。