崔彩林
內(nèi)蒙古科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院,內(nèi)蒙古 包頭 014010
中國城市棚戶區(qū)改造工程綜述
崔彩林*
內(nèi)蒙古科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院,內(nèi)蒙古 包頭 014010
通過對我國城市棚戶區(qū)改造歷程和改造整體狀況進行詳細的闡述,及時梳理和總結(jié)已有的成功經(jīng)驗,認識到棚改過程中的問題和不足,推動城市棚戶區(qū)改造順利進行。
城市棚戶區(qū);城市棚戶區(qū)改造;評述
城市棚戶區(qū)主要是指城市范圍內(nèi)或者周邊、人均居住面積小、建筑使用年限比較久、住房安全質(zhì)量較差、公共服務(wù)設(shè)施不完善、抵御地震災(zāi)害能力差等的低收入群體聚集區(qū)域。
城市棚戶區(qū)改造是我國政府為改善居民居住條件推出的一項民生工程。通過對危舊住房、道路交通、生活服務(wù)設(shè)施的改造,改善了居民的居住條件和城市環(huán)境,完善了城市功能,提升了城市形象,提高了城市競爭力。
我國城市棚戶區(qū)的改造經(jīng)歷了漫長的歷程,不同階段的城市棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)出不同的特點。
(一)第一階段的基本情況和特點(1949至1978年)
從新中國成立到改革開放之前,是城市棚戶區(qū)改造的第一階段。首先,這一時期主要是在那些經(jīng)濟條件較好的大城市對部分已經(jīng)無法居住的棚戶區(qū)進行改造。其次,這一時期的城市棚戶區(qū)改造具有“社會主義實踐性”。建國初期我國對城市棚戶區(qū)改造不僅僅是空間改造,更是為了體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性,城市棚戶區(qū)改造在新生的人民政權(quán)眼里被賦予一種社會實踐意義。再次,城市棚戶區(qū)改造具有“單位制”性。建國后,隨著國家制定了第一個五年計劃,且優(yōu)先發(fā)展重工業(yè),國家在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部創(chuàng)建各種大中型廠礦企業(yè),并在這些郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部修建了職工宿舍,“單位制”也以棚戶區(qū)改造為契機得到了推廣和鞏固。
(二)第二階段的基本情況和特點(1979至2004年)
從1979年到2004年是城市棚戶區(qū)的第二階段。首先,這一時期,原國有企業(yè)的住房福利分配開始向市場轉(zhuǎn)化,商品房的概念漸漸深入人心,一部分經(jīng)濟條件較好城市棚戶區(qū)居民為了改善住房條件,開始主動購買商品房,通過這種形式離開棚戶區(qū)。其次,這一時期的城市棚戶區(qū)改造具有“單位制”制約性。單位體制內(nèi)部的高度集中,個體與外界交流較少,適應(yīng)能力較為緩慢,出現(xiàn)了居民抵制改造的情況。再次,城市棚戶區(qū)改造出現(xiàn)不當(dāng)舉措。由于城市棚戶區(qū)改造處在不斷深化和探索的過程之中,管理體制存在明顯的缺陷和不足,改造過程中出現(xiàn)了一些不當(dāng)?shù)呐e措,為以后的改造工作留下了許多隱患,也影響了城市的長遠發(fā)展。
(三)第三階段的基本情況和特點(2005年至今)
從2005年開始,我國相繼在東北三省展開了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造,隨后城市棚戶區(qū)改造在全國范圍內(nèi)展開,成為中國歷史上一項巨大的民生工程。這一階段政府對城市棚戶區(qū)改造的內(nèi)涵理解更加科學(xué),在遵循城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,盡可能集經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益為一體。同時,城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃更加合理。這一階段的城市棚戶區(qū)改造以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),根據(jù)城市當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平,合理制定改造目標和任務(wù),科學(xué)規(guī)劃,分步實施,積極推進。
(一)中國城市棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀
自2005年起,我國開始有計劃、大規(guī)模地實施城市棚戶區(qū)改造工程。從2008年起,為應(yīng)對國際金融危機,國家決定實施保障性安居工程,城市棚戶區(qū)改造取得了積極進展。2008年-2012年期間,我國共改造各類棚戶區(qū)1260萬戶。2013年至2017年五年改造城市棚戶區(qū)800萬戶,其中,2013年改造232萬戶。截至2014年年底,棚戶區(qū)改造工程已經(jīng)累計改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套,數(shù)以千萬的棚戶區(qū)居民居住條件得到了根本改善。2018年-2020年,努力完成成1000萬戶,切實讓老百姓從“憂居”變?yōu)椤耙司印薄?/p>
(二)中國城市棚戶區(qū)改造的典型模式
我國從2005年以后,開始了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造,由于全國各個城市發(fā)展不平衡,具體情況也不同,因此,在具體改造和運作過程逐漸形成了棚戶區(qū)改造的典型模式。
1.推動資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的阜新模式
阜新市充分利用棚戶區(qū)改造的契機,以土地置換為依托,促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,改變過去單一的依賴煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展模式,吸引了先進的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè),促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)全面發(fā)展,同時還大力扶持科技密集型產(chǎn)業(yè),發(fā)展了一些勞動密集型企業(yè),培植旅游、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。阜新市以棚戶區(qū)改造為切入點,為資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型探索了一條全新的發(fā)展道路。
2.以健全住房保障為先導(dǎo)的長沙模式
長沙市在探索和推進住房保障安居工程的過程中,形成了“一健”、“三改”的模式,即健全住房保障體系,改革制度、改造房屋、改善環(huán)境。①目前,長沙市建立了住房保障市、區(qū)、街道、社區(qū)四級工作的網(wǎng)絡(luò)體系,進一步擴大住房保障范圍,爭取構(gòu)建全方位、多層次的城市住房保障制度。
3.變商業(yè)開發(fā)為政府主導(dǎo)的哈爾濱模式
哈爾濱市政府對棚戶區(qū)改造進行了合理規(guī)劃,經(jīng)過測算后制定詳細的拆遷政策:選擇回遷安置的居民可以事先選好面積戶型,在拆遷面積以內(nèi)的實行“拆一還一”;如果選擇異地安置或其他地方的保障性住房,不僅可以得到相應(yīng)的補貼,還可以得到一定的優(yōu)惠。
4.歷史文化保護傳承導(dǎo)向下的包頭北梁模式
包頭市北梁在棚戶區(qū)改造過程中,將老城改造與歷史文化保護傳承相結(jié)合,從保護人文的角度盡可能地延續(xù)老城風(fēng)貌,以保護和傳承歷史文化為導(dǎo)向,突出城市特色,充分挖掘老城的文化底蘊,實現(xiàn)歷史資源增值,拓展老城空間,促進老城可持續(xù)發(fā)展。
5.城市綜合治理導(dǎo)向下的成都模式
成都的棚戶區(qū)改造是將棚改與危舊房改造、舊城更新、新區(qū)開發(fā)以及歷史文化建筑保護相結(jié)合的城市綜合治理,有效利用各種資源,實現(xiàn)了政府、市場、居民共贏,同時統(tǒng)籌了民生改造、城市建設(shè)和歷史文化保護等整治事業(yè),全面解決城市建設(shè)問題,打造了宜居城市,提升了城市綜合競爭力。
(三)中國城市棚戶區(qū)改造的主要做法
1.堅持系統(tǒng)的改造理念
城市棚戶區(qū)改造是一項民生工程,也是提升城鎮(zhèn)化水平、促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重大舉措。因此在工程實施上,應(yīng)堅持系統(tǒng)的改造理念,不僅要重視改善居民的住房條件,還要將棚戶區(qū)改造與土地資源規(guī)劃、城市功能完善、城市環(huán)境改善和民生改善結(jié)合起來,推動城市更好的發(fā)展。
2.科學(xué)制定改造規(guī)劃
城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以改善居民的住房條件作為出發(fā)點和落腳點,結(jié)合形勢發(fā)展和實際情況,充分考慮各方面條件,既要符合棚戶區(qū)改造的總體要求,又要符合本市的實際,體現(xiàn)自身特色。此外,也要做好改造工作的環(huán)節(jié)規(guī)劃。棚戶區(qū)改造設(shè)計的各個工作環(huán)節(jié)都應(yīng)詳細規(guī)劃,只有這樣,才能在實際操作過程中減少失誤。
3.發(fā)揮各方主體作用
首先,政府要加強引導(dǎo)。城市棚戶區(qū)改造是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會的方方面面,政府必須要加強引導(dǎo),統(tǒng)一認識。其次,居民要積極參與。政府要大力宣傳,讓居民充分認識到棚改造福于民的事實,居民為了維護切身利益,積極主動配合棚戶區(qū)改造工作。第三,開發(fā)商要規(guī)范建設(shè)。開發(fā)商要樹立強烈的社會責(zé)任感,在獲取利潤的條件下,嚴格按照項目規(guī)劃執(zhí)行,保證房屋質(zhì)量達到國家標準,確保棚戶區(qū)改造工程質(zhì)量安全。
4.拓寬融資渠道
城市棚戶區(qū)改造需要大量的資金,尤其是后期建設(shè),若資金斷鏈,將影響棚戶改造效果,因此要多渠道籌集資金。政府可以通過財政補助、加強銀行信貸支持、擴大金融債券投資、鼓勵民間資本參與、加大企業(yè)改造資金等多種方式,切實加大對棚戶區(qū)改造的資金投入,保證棚戶區(qū)改造工程順利實施。
5.加強工程監(jiān)督和管理
政府部門應(yīng)加強對工程質(zhì)量的監(jiān)督和管理,完善建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管體系,健全建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管機制,加強對棚改各類資金使用的監(jiān)管和審計,通過加強對工程的監(jiān)督和管理,確保工程質(zhì)量,讓居民住的安心、住的滿意,將棚改這項民生工程落到實處。
自2005年遼寧棚戶區(qū)改造全面實施以來,中國各地都在探索和實踐棚戶區(qū)改造,取得了一系列舉世矚目的成果,積累了一些成功的經(jīng)驗,但也存在一些問題。
(一)中國城市棚戶區(qū)改造取得的成果
城市棚戶區(qū)改造表明我國政府對人民負責(zé)的決心,取得了一些積極成果。
經(jīng)濟建設(shè)方面:改善了居民居住環(huán)境,提高居民生活質(zhì)量;完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),緩解交通擁堵,方便了居民出行;帶動建材、化工、家裝相關(guān)產(chǎn)業(yè)的消費,促進城市經(jīng)濟發(fā)展;提升城市形象,完善城市功能,推動了新型城市化建設(shè)。
政治建設(shè)方面:加強了社會公共管理,轉(zhuǎn)變了政府職能;推動了法治建設(shè),創(chuàng)造了公平、公正、公開的法治環(huán)境;發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用,增強了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力;踐行了黨和政府的群眾路線,發(fā)揚社會主義民主,堅持了人民的主體地位。
文化建設(shè)方面:構(gòu)建了社區(qū)共同體文化維系力;構(gòu)建了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系,推動中華文化繁榮興盛;創(chuàng)造了一系列思想精深、藝術(shù)精湛、制作精良的優(yōu)秀文化產(chǎn)品,塑造了社區(qū)文化品牌,凝聚了社區(qū)文化精神;弘揚了“一方有難,八方支援”的中華民族傳統(tǒng)美德。
社會建設(shè)方面:增加了就業(yè)崗位,妥善解決了棚戶區(qū)居民就業(yè)難問題;建立健全了社會保障體系,維護了社會公平和正義;妥善處理了人民內(nèi)部糾紛,切實維護社會穩(wěn)定,推動了社會主義和諧社會的建設(shè)。
生態(tài)文明建方面:促進了城市綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展,使城市環(huán)境質(zhì)量和城市生態(tài)系統(tǒng)逐步的得到改善;促進人與自然和諧共生。
(二)中國城市棚戶區(qū)改造存在的問題
城市棚戶區(qū)改造是一項全國性的大規(guī)模民生工程,涉及到政府、企事業(yè)單位、拆遷戶等多方利益,因此,在具體實施過程中還存在著很多問題和困境。如,改造規(guī)劃缺乏對此事功能結(jié)構(gòu)的整體考慮,片面注重經(jīng)濟效益;資金落實難,審批程序復(fù)雜,影響棚戶區(qū)改造進程;棚戶區(qū)政策落實不到位,腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生;居民安置困難,社交網(wǎng)絡(luò)遭到破壞;忽視后期管理,違背棚改項目初衷。這些問題大大降低了棚改的實際效益。
總之,我國城市棚戶區(qū)改造經(jīng)歷了漫長的歷史過程,積累了大量的經(jīng)驗,取得了一系列舉世矚目的成果,改善了居民生存條件,促進了社會公平與和諧,推動我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。但由于城市棚戶區(qū)改造還處于期探索中,研究剛剛起步,因此,在改造中存在一些問題和困惑,及時梳理和總結(jié)已有的成功經(jīng)驗,深刻認識棚改過程中的問題和不足,促使以后的棚改實踐更加科學(xué)合理。
[ 注 釋 ]
①龍軍,禹愛華.長沙住房保障“新政”破解“棚改”難題[N].光明日報,2009,07(9):5.
[1]張道航.棚戶區(qū)與棚戶區(qū)改造問題研究[J].北方經(jīng)濟,2010(5):21-25.
[2]蘆恒.國家與城市棚戶區(qū)的秩序建構(gòu)[D].吉林大學(xué),2009.
[3]王君.城市改造問題研究[D].東北財經(jīng)大學(xué),2002.
[4]龍軍,禹愛華.長沙住房保障“新政”破解“棚改”難題[N].光明日報,2009,07(9):5.
崔彩林(1990-),女,山西忻州人,內(nèi)蒙古科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院,思想政治教育專業(yè)研究生在讀。
TU984.114;F
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