公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中存在的問(wèn)題及解決途徑

袁 華

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中存在的問(wèn)題及解決途徑

袁 華

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與改革的攻堅(jiān)階段，社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的各種矛盾突出，違法犯罪活動(dòng)猖獗，各級(jí)公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，打擊違法犯罪活動(dòng)的任務(wù)空前加重。然而，公安機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)的職責(zé)泛化、“越位”、“缺位”、非警務(wù)活動(dòng)普遍等諸多問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法和服務(wù)質(zhì)量，分析這些問(wèn)題的本質(zhì)，找出問(wèn)題的原因，從法律層面、社會(huì)層面、公安機(jī)關(guān)自身方面入手探索解決問(wèn)題的途徑，確保公安機(jī)關(guān)更好的履行職責(zé)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。

公安機(jī)關(guān)；行使職責(zé)；問(wèn)題；解決辦法

職責(zé)，是指職務(wù)上應(yīng)盡的責(zé)任，即職業(yè)責(zé)任。公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是公安機(jī)關(guān)人民警察依法在管轄范圍內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，它規(guī)定了公安機(jī)關(guān)管理什么，在什么范圍內(nèi)行使職責(zé)，是公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)所決定的，是公安機(jī)關(guān)職能和任務(wù)的具體化。我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》第六條明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察依法需要履行的職責(zé)。然而，在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中，因任意擴(kuò)大人民警察職責(zé)、片面夸大人民警察能力而推出的服務(wù)舉措，嚴(yán)重脫離了警務(wù)繁重、警力不足、物質(zhì)保障不力的現(xiàn)實(shí)，人為地加重了基層人民警察的職責(zé)，使安機(jī)關(guān)人民警察的執(zhí)法和服務(wù)范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了法律的界限，繼而引發(fā)了多重問(wèn)題，嚴(yán)重的影響了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法和服務(wù)質(zhì)量。

一、公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中存在的問(wèn)題

(一)職責(zé)泛化現(xiàn)象突出

隨著我國(guó)政府職能從“全能型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，作為重要的政府職能部門(mén)之一的公安機(jī)關(guān)，其身份也從高高在上的“管理者”、“執(zhí)法者”，向人民群眾利益的“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。隨之而來(lái)的是公安機(jī)關(guān)不斷地增加110服務(wù)功能，大力倡導(dǎo)和宣傳“四有四必”(有警必接，有難必幫，有險(xiǎn)必救，有求必應(yīng))、“有困難找警察”等這些包攬承諾的口號(hào)。確實(shí)，這在踐行公安機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)的宗旨、樹(shù)立良好的人民警察形象、構(gòu)建和諧警民關(guān)系等方面起到了一定的作用，但是隨著時(shí)間的推移，新來(lái)的問(wèn)題出現(xiàn)了。公安機(jī)關(guān)接處警的頻率越來(lái)越高，鄰里糾紛、夫妻矛盾、家中被盜、停水停電甚至生病求醫(yī)、忘帶鑰匙、下水堵漏，還有更離奇的上廁所忘帶手紙、叫外賣(mài)都會(huì)撥打110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)，讓民警應(yīng)接不暇，大大超出了民警的日常工作負(fù)荷。據(jù)一項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)每天接到的報(bào)警電話(huà)中只有20%左右是與公安業(yè)務(wù)相關(guān)的警務(wù)類(lèi)報(bào)警，其余則是與公安業(yè)務(wù)工作間接發(fā)生聯(lián)系甚至是毫無(wú)聯(lián)系的求助類(lèi)報(bào)警電話(huà)。顯而易見(jiàn)，求助類(lèi)報(bào)警占據(jù)了公安機(jī)關(guān)絕大部分的人力和物力，民警為此付出的精力大大的超出了警務(wù)類(lèi)報(bào)警。這些都使得人民警察的職責(zé)范圍模糊不清。

(二)行政不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

在服務(wù)型行政大背景下，公安機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中的行政不作為，卻一直是公安行政執(zhí)法為人詬病的一個(gè)突出問(wèn)題，這已經(jīng)嚴(yán)重危害了公安機(jī)關(guān)的公信力。一方面，這種不作為是公安機(jī)關(guān)自身肆意擴(kuò)大職責(zé)范圍與警力資源有限之間矛盾的外化表現(xiàn)，沒(méi)有兌現(xiàn)承諾的不作為現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重的損害了公安機(jī)關(guān)的形象；另一方面，警用裝備落后、傳統(tǒng)治安思想的掣肘，法定職責(zé)與現(xiàn)實(shí)條件形成矛盾，使各地基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中不同程度地存在各種行政不作為現(xiàn)象。如有警不接、有警不出、有案不查等拒絕履行職責(zé)的行為。此類(lèi)行政不作為違法現(xiàn)象出現(xiàn)，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，減低了人民警察在人民群眾心目中的威信，破壞了公安機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象。

(三)非警務(wù)活動(dòng)大量存在

非警務(wù)活動(dòng)，是指警察機(jī)關(guān)及其人民警察實(shí)施或參與的警察機(jī)關(guān)法定職責(zé)外的社會(huì)活動(dòng)，其本質(zhì)是警察力量的非警務(wù)運(yùn)用。[1]根據(jù)非警務(wù)活動(dòng)實(shí)施的社會(huì)效果，可以把非警務(wù)活動(dòng)分為積極非警務(wù)活動(dòng)和消極非警務(wù)活動(dòng)。積極的非警務(wù)活動(dòng)，是指與警察的性質(zhì)和職能的實(shí)現(xiàn)相吻合，對(duì)于正常警務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展有幫助和促進(jìn)作用的非警務(wù)活動(dòng)；消極的非警務(wù)活動(dòng)，是指影響正常警務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展或者會(huì)給公安機(jī)關(guān)及其人民警察的形象和聲譽(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響的非警務(wù)活動(dòng)。如公安機(jī)關(guān)人民警察出于不正當(dāng)?shù)哪康幕虿涣紕?dòng)機(jī)，插手經(jīng)濟(jì)糾紛、民間糾紛，或者在執(zhí)法時(shí)考慮了非直接的相關(guān)因素，違反了平等對(duì)待原則，導(dǎo)致處理結(jié)果顯示公正，還有在執(zhí)法時(shí)背離執(zhí)法目的，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、貪污受賄等違法犯罪現(xiàn)象。對(duì)于積極的非警務(wù)活動(dòng)，只要不影響到正常警務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，在公安機(jī)關(guān)能力范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其實(shí)施。對(duì)于消極非警務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)厲禁止。

二、公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中問(wèn)題產(chǎn)生的原因

(一)法律規(guī)定不明確

公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是由《人民警察法》、《治安管理處罰法》等有關(guān)的法律、法規(guī)明文規(guī)定的，具有嚴(yán)格的法定性。其中《人民警察法》第六條、第十九條、第二十一條分別規(guī)定了人民警察應(yīng)當(dāng)履行的十四條職責(zé)，人民警察非工作時(shí)間的特殊職責(zé)以及公安機(jī)關(guān)在救護(hù)、扶助、調(diào)解等公益方面的責(zé)任義務(wù)。職責(zé)十四條對(duì)于具體管理的事物做了較為明確的規(guī)定，但是對(duì)于管轄范圍沒(méi)有詳細(xì)的界定。第十九條規(guī)定“人民警察在非工作時(shí)間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情形，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)?！逼渲械摹奥氊?zé)范圍”要不要區(qū)分具體的警種或各自的分工，界定不明。第二十一條，規(guī)定的“救護(hù)”、“扶助”、“調(diào)解”用詞模糊，導(dǎo)致過(guò)度解讀的情況時(shí)有發(fā)生。因?yàn)?，現(xiàn)實(shí)中幾乎所有的社會(huì)問(wèn)題都與社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)，換句話(huà)說(shuō)都與公安機(jī)關(guān)的職責(zé)產(chǎn)生直接或間接的關(guān)聯(lián)，法律規(guī)定不清是公安機(jī)關(guān)職責(zé)泛化的根本原因。

(二)其他職能部門(mén)的“缺位”

其他職能部門(mén)的“缺位”也是導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)的另一原因。實(shí)踐中其他行政機(jī)構(gòu)或社會(huì)部門(mén)不履行職責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，群眾求助無(wú)門(mén)或問(wèn)題得不到及時(shí)解決，便轉(zhuǎn)而向公安機(jī)關(guān)求救。比如，表現(xiàn)比較突出的是公安機(jī)關(guān)由于其他職能部門(mén)的“缺位”而被動(dòng)的參與到對(duì)上訪(fǎng)人員的勸訪(fǎng)、截訪(fǎng)，對(duì)上訪(fǎng)鬧訪(fǎng)人員的處理等非警務(wù)活動(dòng)中來(lái)。再如，在打擊傳銷(xiāo)組織的過(guò)程中，由于工商、房管等其他職能部門(mén)的“缺位”，使得這項(xiàng)工作全部的落到了公安機(jī)關(guān)肩上，從傳銷(xiāo)窩點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)、傳銷(xiāo)人員的遣返與解救、傳銷(xiāo)窩點(diǎn)的搗毀、傳銷(xiāo)頭目的處理統(tǒng)統(tǒng)由公安機(jī)關(guān)一家負(fù)責(zé)。此外，“警察是唯一一個(gè)提供二十四小時(shí)服務(wù)，并能在需要時(shí)作出反應(yīng)的行業(yè)”，在非工作時(shí)間，群眾遇有需要其他部門(mén)處理解決的緊急問(wèn)題時(shí)，也會(huì)撥打110求助，這些都是造成非警務(wù)活動(dòng)普遍的原因。[2]

(三)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)職責(zé)認(rèn)識(shí)不清

社會(huì)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，他們認(rèn)為公安機(jī)關(guān)是“包打天下”、“包治百病”的萬(wàn)能機(jī)構(gòu)，但凡是與社會(huì)治安有直接或間接關(guān)系的問(wèn)題都尋求公安機(jī)關(guān)出面解決，遇到各種各樣的麻煩首選的撥打110尋求幫助。此外，還有少數(shù)媒體的曲解報(bào)道也誤導(dǎo)了群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)職責(zé)的認(rèn)識(shí)。[3]例如：2015年10月4日發(fā)生的“青島蝦”事件本身是由一起民事糾紛引起的，但個(gè)別媒體的不實(shí)報(bào)道和有意歪曲，誤導(dǎo)了輿論矛頭。某網(wǎng)媒報(bào)道該事件時(shí)，在標(biāo)題“青島大排檔宰客一只蝦賣(mài)38元”后加上“派出所稱(chēng)管不了”，從而變成“青島大排檔宰客一只蝦賣(mài)38元派出所稱(chēng)管不了”；之后又有觀(guān)察者網(wǎng)援引某網(wǎng)媒的報(bào)道，以“青島大排檔宰客民警和物價(jià)局互踢皮球”為題，把網(wǎng)友的注意力引向公安機(jī)關(guān)。網(wǎng)友紛紛把矛頭指向了公安機(jī)關(guān)，聲稱(chēng)“公安機(jī)關(guān)不作為”、“公安機(jī)關(guān)不履職”等。

三、公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中問(wèn)題的解決

(一)職責(zé)法定，明確公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍

采用列舉式與概括式相結(jié)合的方式明確《人民警察法》中有關(guān)公安機(jī)關(guān)人民警察職責(zé)的相關(guān)規(guī)定，劃定公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，同時(shí)將保障人權(quán)的具體措施列入其中，把與警察職責(zé)無(wú)關(guān)的服務(wù)類(lèi)活動(dòng)排除在法律之外。[4]可按照公安機(jī)關(guān)的具體職能分工，將人民警察分為刑事警察與行政警察，使警察的具體職責(zé)更具有針對(duì)性和專(zhuān)業(yè)性，這樣公安機(jī)關(guān)就不會(huì)因?yàn)樘幚泶罅康纳鐣?huì)治安問(wèn)題及求助類(lèi)報(bào)警而影響到打擊刑事違法犯罪活動(dòng)。此外，還要加強(qiáng)人民警察的合法權(quán)益保護(hù)，克服當(dāng)前法律對(duì)警察權(quán)益保護(hù)不力的弊端，在刑法中增設(shè)辱警罪、襲警罪，添補(bǔ)法律中追究侵犯人民警察職權(quán)的法律責(zé)任空白；在《人民警察法》中要分別明確規(guī)定人民警察違反法定職責(zé)與法定義務(wù)的法律責(zé)任；由公安部清理全國(guó)各地法律法規(guī)和地方性規(guī)定，命令禁止各地公安機(jī)關(guān)擅自擴(kuò)大警察職權(quán)，取消已經(jīng)形成的“意定職責(zé)”。對(duì)于因社會(huì)發(fā)展和新生事物的出現(xiàn)需要警察承擔(dān)的新的職責(zé)，必須通過(guò)立法的途徑予以確定，不得再由各地公安機(jī)關(guān)意定。

(二)正確認(rèn)識(shí)公安機(jī)關(guān)的職能作用

公安機(jī)關(guān)人民警察是法定的維護(hù)社會(huì)治安秩序的重要力量，但是從社會(huì)控制的多元化和犯罪原因的復(fù)雜性來(lái)看，公安機(jī)關(guān)人民警察必須和其他各種社會(huì)力量的作用相結(jié)合，同時(shí)要運(yùn)用各種行政手段，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)警察的社會(huì)價(jià)值，才能更好更充分的發(fā)揮維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序的作用。首先，公安機(jī)關(guān)在努力做好本職工作的同時(shí)，要克服“神秘主義”傾向，讓做好引導(dǎo)和宣傳，糾正公眾所謂的維護(hù)社會(huì)治安由公安機(jī)關(guān)“包打天下”的模糊認(rèn)識(shí)，讓人民群眾了解公安工作。其次，公安機(jī)關(guān)要克服“單打一”的思想，積極的發(fā)動(dòng)和依靠各種社會(huì)力量，同他們密切協(xié)作，形成合力，共同的來(lái)維護(hù)社會(huì)治安，最有效的實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制。最后，公安機(jī)關(guān)要不斷分析社會(huì)形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，提高自身素質(zhì)，豐富職能，在新的水平上提高自己的社會(huì)責(zé)任感。

(三)構(gòu)建社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，打擊刑事違法犯罪活動(dòng)是公安機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，但是單憑公安機(jī)關(guān)一家是無(wú)法完成的，需要社會(huì)各界的廣泛的參與，尤其是在當(dāng)前警力資源緊缺、服務(wù)職能泛化的情形之下，應(yīng)當(dāng)將報(bào)警、出警和社會(huì)救助服務(wù)結(jié)合起來(lái)，重構(gòu)110服務(wù)體系。通過(guò)110的橋梁作用，建立以公安機(jī)關(guān)為龍頭，各職能部門(mén)為依托的社會(huì)服務(wù)工程，把社會(huì)各職能部門(mén)的力量聯(lián)合起來(lái)，對(duì)于警方職能范圍以外的群眾求助，直接由110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)轉(zhuǎn)交給其他專(zhuān)門(mén)的職能機(jī)構(gòu)去處理，形成社會(huì)化的救助服務(wù)體系，使110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)社會(huì)化。這樣既拓寬了110服務(wù)臺(tái)的服務(wù)內(nèi)容方便群眾了，又能保質(zhì)保量的及時(shí)解決群眾的問(wèn)題和困難，更好的踐行公安機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

(四)完善公安執(zhí)法的物質(zhì)保障

公安執(zhí)法的物質(zhì)保障即后勤保障，是保證公安機(jī)關(guān)和公安民警執(zhí)法的基本物質(zhì)條件。公安機(jī)關(guān)的物質(zhì)保障包括經(jīng)費(fèi)和其他實(shí)物條件，經(jīng)費(fèi)保障是公安工作的基礎(chǔ)。[5]經(jīng)費(fèi)保障不力，會(huì)導(dǎo)致基層公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的情形，這對(duì)公安機(jī)關(guān)人民警察而言，意味著權(quán)力和形象的降低；對(duì)國(guó)家政府而言，則意味著權(quán)力的異化。經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的公安機(jī)關(guān)為了履行職責(zé)，為了辦案經(jīng)費(fèi)不得比“抓創(chuàng)收”，因受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)而執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法行為發(fā)生偏差。經(jīng)費(fèi)的緊張，導(dǎo)致警察還承擔(dān)了大量的社會(huì)服務(wù)和救助工作。在工作量大增、工作難度加大而執(zhí)法物質(zhì)保障無(wú)法跟上的情況下，很難保證執(zhí)法質(zhì)量，也很難防止不作為與遲延作為的產(chǎn)生。因此，切實(shí)解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，加強(qiáng)執(zhí)法的物質(zhì)保障是解決行政不作為和非警務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵。

[1]盧建軍.非警務(wù)活動(dòng)的界定與實(shí)施[J].河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(3).

[2]劉佩鋒.論警察執(zhí)法中的角色沖突及危害[J].江蘇警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(6).

[3]趙文杰.媒體暴力中公安機(jī)關(guān)的危機(jī)公關(guān)[J].山西警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2015(4).

[4]金浩波.論警察執(zhí)法權(quán)益保障困境及解決對(duì)策[J].鐵道警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(2).

[5]賀電，蔡炎斌.公安學(xué)基礎(chǔ)理論[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2014.

F299.2

A

2095-4379-(2017)32-0122-03

袁華(1986-)，女，甘肅蘭州人，甘肅政法學(xué)院，主要研究方向：公安學(xué)基礎(chǔ)理論、刑事偵查學(xué)。