行政復(fù)議司法化存在的問題及其完善對策

紀(jì) 宇

(揚州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚州 225127)

行政復(fù)議司法化存在的問題及其完善對策

紀(jì) 宇

(揚州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚州 225127)

針對行政復(fù)議司法化過程中存在復(fù)議管轄模式并不完全適當(dāng)、專家直接參與案件審查存在局限性、兩造對抗的審查模式不合理等問題，提出建議及其完善對策。具體而言，在管轄問題上，完善行政復(fù)議委員會制度；在引入專家審查案件時，完善專家咨詢和復(fù)議人員任職資格制度；在審查方式上，以書面審查為主，細(xì)化審查規(guī)定并設(shè)立追責(zé)制度。

行政復(fù)議司法化；復(fù)議管轄；復(fù)議人員；審查方式

行政復(fù)議制度與行政訴訟制度是我國解決行政糾紛的兩大機制，這兩種制度對于迅速化解行政糾紛、緩解官民關(guān)系、實現(xiàn)上下級行政機關(guān)之間的監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。行政復(fù)議有兩個顯著的優(yōu)點：一是高效快捷，專業(yè)性強。復(fù)議機關(guān)對本領(lǐng)域的活動更加熟悉、專業(yè)，解決行政糾紛高效便捷。二是執(zhí)行力強。上下級機關(guān)間很少出現(xiàn)訴訟中的“執(zhí)行難”問題。

然而，行政復(fù)議的這兩個優(yōu)點有時也成為其最大的弊端。行政復(fù)議在實施的過程中出現(xiàn)了管轄主體混亂、復(fù)議人員法律意識淡薄等問題，導(dǎo)致行政復(fù)議制度在實施中并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用，民眾對行政復(fù)議制度的信任日益降低，甚至有些民眾把行政復(fù)議制度看成是“官官相護”的工具。由此，改革行政復(fù)議制度的呼聲越來越高，許多學(xué)者紛紛投身于行政復(fù)議制度的研究，認(rèn)為行政復(fù)議制度應(yīng)該進行“司法化”改革，筆者在本文統(tǒng)稱為行政復(fù)議司法化。

行政復(fù)議的“司法化”改革真的是合理的嗎？真的適合復(fù)議制度的發(fā)展嗎？本文通過查閱整合資料，汲取不同的意見，對行政復(fù)議司法化存在的問題進行研究，并提出完善對策。

1 行政復(fù)議司法化的提出背景與含義

1.1 行政復(fù)議司法化的提出背景

行政復(fù)議，是指公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向有復(fù)議權(quán)的行政機關(guān)申請復(fù)議，受理申請的復(fù)議機關(guān)依法對被申請的行政行為予以審查，并作出行政決定的一種糾紛解決方式。

行政復(fù)議司法化是以行政復(fù)議制度的建立為基礎(chǔ)，沒有行政復(fù)議就沒有行政復(fù)議司法化，行政復(fù)議制度在實施中不斷出現(xiàn)問題，這是行政復(fù)議司法化提出的直接原因和最初動力，這也是行政復(fù)議司法化產(chǎn)生的背景。

1) 復(fù)議機關(guān)管轄混亂。我國的行政復(fù)議制度采取“條塊管轄”與“條條管轄”相結(jié)合的管轄方式，具有一定的合理性，并不必然導(dǎo)致混亂。但由于立法上要平衡各方的利益，出現(xiàn)了許多特殊情況，復(fù)議機關(guān)的管轄出現(xiàn)混亂。一般來說對于地方各級人民政府的具體行政行為不服，應(yīng)向上一級機關(guān)提出復(fù)議，但是對于省部級單位的具體行政行為不服，則應(yīng)向本級政府提出復(fù)議申請。也出現(xiàn)了海關(guān)、稅務(wù)等全國垂直領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)只能向上級部門申請的情況。實踐中即使是法學(xué)專業(yè)的人也難免會出錯，更別說普通民眾，造成了行政相對人的極大不便[1]。

2) 復(fù)議人員專業(yè)性不強?？h級以上地方各級政府、各級政府的各個部門都需要設(shè)立行政復(fù)議機構(gòu)，每個部門按照要求都需要有專門的行政復(fù)議人員，這不符合我國行政機關(guān)人員要“精簡”的原則。但把這些案件具體分配到每個部門，每個部門分擔(dān)的案件數(shù)量并不多，專門配備復(fù)議人員又浪費。所以各級政府部門大多采用直接由部門領(lǐng)導(dǎo)或者普通工作人員擔(dān)任復(fù)議人員，復(fù)議人員的專業(yè)性不強。

3) 復(fù)議的審查方式不符合實際。行政復(fù)議采取以書面審查為主，以當(dāng)面聽證審查為輔的審查方式。書面審查的優(yōu)點是效率高、程序簡單，方便行政相對人，不需要當(dāng)事人出席就可以進行審查，體現(xiàn)了行政復(fù)議及時、便民的原則。但是書面審查容易在追求行政復(fù)議效率的同時，忽視行政復(fù)議的公正性，申請人與被申請人無法進行言辭辯論，也無法質(zhì)證證據(jù)，不能準(zhǔn)確公正的審查行政復(fù)議案件。

1.2 行政復(fù)議司法化的含義

行政復(fù)議司法化的含義，不同的學(xué)者理解不同，中國社會科學(xué)院周漢華教授定義的最具權(quán)威性，他從性質(zhì)上指出行政復(fù)議司法化是在保持以行政方式解決爭議效率的同時，引入司法程序所具有的獨立性和公正性，使行政復(fù)議制度兼顧公平與效率，以達到更好地保護公眾權(quán)益的目的[2]。行政復(fù)議司法化應(yīng)具有三個方面的含義：

首先，它是指行政復(fù)議組織本身應(yīng)當(dāng)具有相對獨立性，行政活動不受任何外來干預(yù)，由復(fù)議人員依法獨立作出決定，以保證復(fù)議過程的公正性。

其次,它是指行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)具有公開性與公正性，復(fù)議程序應(yīng)公開進行,保障參與人充分行使各項權(quán)利并接受社會的監(jiān)督。行政復(fù)議程序還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多元化的特征,既有正式的公開審理,也可以采用非正式的簡易程序甚至?xí)鎸徖沓绦颉?/p>

最后，司法機關(guān)應(yīng)該尊重復(fù)議結(jié)果。復(fù)議結(jié)果是在不受任何外來干預(yù)的情況下復(fù)議人員依法獨立作出的，復(fù)議相對人不服復(fù)議結(jié)果提起訴訟，法院作出改變復(fù)議結(jié)果時應(yīng)謹(jǐn)慎，對于復(fù)議結(jié)果，司法機關(guān)應(yīng)予以充分尊重。

2 行政復(fù)議司法化的現(xiàn)狀分析

2.1 復(fù)議機關(guān)管轄的問題

在現(xiàn)行的行政復(fù)議體制下，應(yīng)該對行政復(fù)議管轄混亂的問題進行改革，學(xué)者提出三種改革模式：

第一種模式，仿效西方國家設(shè)立行政法院。把復(fù)議主體設(shè)計成一個單獨的國家機關(guān)，取消行政機關(guān)的現(xiàn)有行政復(fù)議機構(gòu)和人民法院行政審判庭，將二者的職能和人員合并，將行政復(fù)議并入行政法院職能中[3]。

第二種模式，復(fù)議主體應(yīng)當(dāng)是一個政府部門，設(shè)立行政復(fù)議局或者與各部門級別相同的行政復(fù)議委員會來專門行使各級政府及其工作部門的行政復(fù)議職能，賦予其獨立主體地位和法律人格，由其以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件。

第三種模式，在政府及其政府的每個部門設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)復(fù)議的內(nèi)部機構(gòu)。這樣可以保證復(fù)議人員對復(fù)議事項的專業(yè)性。

對于以上改革模式，筆者認(rèn)為，第二種模式比較可取。第一種模式的實用性比較差，設(shè)立這一制度需要重新設(shè)立一個國家機關(guān)并修改憲法，制定新的法律法規(guī)，不是一件簡單的事情，并且如果把行政復(fù)議和行政訴訟都?xì)w由行政法院審查，那么復(fù)議和行政訴訟在人員上沒有區(qū)別，行政復(fù)議的主要價值將會逐漸失去。如果采取第三種模式，只是解決了人員專業(yè)性問題，并未解決管轄問題。因此，筆者認(rèn)為采用第二種模式更加合理，設(shè)立行政復(fù)議局或者行政復(fù)議委員會，可以讓行政相對人不用過多考慮復(fù)議機關(guān)問題，即使申請的復(fù)議機關(guān)不對，也可以由該復(fù)議機關(guān)向上級機關(guān)提交。采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式，復(fù)議機構(gòu)與同級行政機關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，可以不受地方行政機關(guān)的牽制。

2.2 復(fù)議人員的問題

在現(xiàn)行的行政復(fù)議體制下，負(fù)責(zé)處理行政復(fù)議案件的大多是行政人員，專業(yè)性不強。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該直接聘請行政機關(guān)之外的專家學(xué)者來負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的審查，專家學(xué)者法律知識豐富且是行政機關(guān)以外的人員，可以保證行政復(fù)議審查和處理的專業(yè)性和公正性，行政復(fù)議結(jié)果能讓行政相對人信服。

對于以上觀點，筆者認(rèn)為，由專家進行復(fù)議未必能實現(xiàn)這樣的目標(biāo)。首先，行政復(fù)議的專業(yè)性，不僅包括要有法律知識，而且也應(yīng)該對政府部門處理糾紛的內(nèi)容、處理程序、政府文件有所了解，各個部門的復(fù)議案件放在一起，專家是專攻于某一領(lǐng)域的，他們不可能對行政領(lǐng)域的所有事項都有深入研究，專家也不一定能作出專業(yè)評判。其次，行政復(fù)議上下級機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級機關(guān)作出的復(fù)議決定，下級機關(guān)一般不會出現(xiàn)訴訟中的“執(zhí)行難”問題，但是由于這是行政機關(guān)以外人士——專家們作出的審查決定，下級機關(guān)可能不一定接受。最后，行政復(fù)議制度畢竟是行政上的制度，行政機關(guān)處理行政事務(wù)時要考慮很多社會因素。專家學(xué)者們雖然法律素養(yǎng)高，但是處理行政事務(wù)的“技巧”可能不高。

2.3 審查方式的問題

現(xiàn)行的行政復(fù)議制度原則上實行書面審查，只有在對重大、復(fù)雜的案件時，申請人提出要求或行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為必要時才采取聽證的方式審查，學(xué)者們認(rèn)為，這樣的審查制度使得雙方當(dāng)事人幾乎無法參與其中，無法辯論，審查方式不夠透明。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該采用兩造對抗、法官居中的審查模式，讓雙方可以充分行使自己的辯論權(quán)。

筆者認(rèn)為，行政復(fù)議最大的特點就是高效便民，一旦實行公開審查，兩造對抗，在帶來好處的同時，也勢必會讓復(fù)議程序變得復(fù)雜，費時費力，影響行政復(fù)議的效率，與行政復(fù)議及時高效的要求背道而馳。如果行政復(fù)議形成兩造對抗的模式，就與行政訴訟很難區(qū)分。行政相對人不服，再提起行政訴訟，也會發(fā)現(xiàn)行政訴訟只不過把復(fù)議程序重復(fù)了一遍，更加拖延時間。

3 行政復(fù)議司法化的完善

行政復(fù)議制度在實施過程中出現(xiàn)了問題，行政復(fù)議司法化是解決這些問題的途徑之一。本文將對行政復(fù)議司法化提出建議及完善對策。

3.1 完善行政復(fù)議委員會制度

我國的行政復(fù)議制度采取“條塊管轄”與“條條管轄”相結(jié)合的管轄模式。行政相對人很難確定應(yīng)當(dāng)向哪一級機關(guān)提出復(fù)議申請，因此在實踐中已經(jīng)開始試點行政復(fù)議委員會制度。

現(xiàn)階段，行政復(fù)議委員會的設(shè)置有三種模式可供選擇：第一種模式是行政復(fù)議委員會是行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機關(guān)，由行政復(fù)議委員會負(fù)責(zé)受理和審理案件，由行政機關(guān)作出復(fù)議決定；第二種模式是行政復(fù)議委員會定位于獨立的部門，復(fù)議委員會負(fù)責(zé)受理和審理案件，仍然由行政機關(guān)作出復(fù)議決定；第三種模式是行政復(fù)議委員會定位于獨立部門，對案件的審理和作出決定都由復(fù)議委員會負(fù)責(zé)，并且不受其他機關(guān)的干預(yù)[4]。

筆者認(rèn)為第三種模式不符合我國國情，因為第三種模式相當(dāng)于將以前分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)全部由復(fù)議委員會統(tǒng)一行使，在實踐中，我國的行政權(quán)不可能全部或部分集中到復(fù)議委員會，如果全部集中的話，行政機關(guān)就會失去行政權(quán)力；在法律方面，選用第三種模式會與《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)規(guī)定的進行行政復(fù)議的機關(guān)是行政機關(guān)的條款相沖突，違背法律是不可行的。所以，采用前兩種模式更加妥當(dāng)。在北京、上海等城市復(fù)議委員會的試點采用的模式是不變動當(dāng)前的復(fù)議體制，吸收行政機關(guān)以外的專業(yè)人士組成委員會，參與研究一些重大、復(fù)雜、難度大的案件，并通過表決的方式給出處理建議以供行政機關(guān)參考，這比較符合我國國情。

行政復(fù)議委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)受理和審理案件，由行政機關(guān)作出復(fù)議決定，復(fù)議委員會除了不能審查對本級政府的具體行政行為不滿的案件之外，統(tǒng)一管理本級政府其它的所有行政復(fù)議案件的審查。

3.2 完善專家咨詢和復(fù)議人員任職資格制度

3.2.1 建立專家咨詢制度

上文已經(jīng)說明了行政機關(guān)以外的專家直接進行行政復(fù)議案件審查的不足之處。但是在判斷行政機關(guān)做出某一具體行政行為在某種條件下是否違法、是否違背程序等關(guān)于法律方面的問題時，則需要有資深法學(xué)研究背景的專家學(xué)者來進行解答[5]。因此，各級行政機關(guān)應(yīng)該配備適當(dāng)?shù)姆蓪＜易鳛轭檰枺詡湓诎讣呻y時進行咨詢。

3.2.2 完善復(fù)議人員任職資格制度

行政復(fù)議委員會成立之后，在人員配備方面可以從兩個方面著手：一是考任，可以對通過司法考試的人員再進行統(tǒng)一的考試，選拔具有較高法律意識和法律素養(yǎng)的人員擔(dān)任行政復(fù)議人員；二是選任，從各個部門中選拔原來負(fù)責(zé)過行政復(fù)議案件并有法律背景的工作人員，經(jīng)過培訓(xùn)合格后，擔(dān)任行政復(fù)議人員[6]。

對于這兩種復(fù)議人員，要采取不同的培訓(xùn)方式。對于通過考試進入行政復(fù)議委員會的人員應(yīng)該加強有關(guān)政府部門處理糾紛的內(nèi)容、處理程序、政府文件等方面的培訓(xùn)；對于選任的人員，應(yīng)該加強法律方面的培訓(xùn)，提高其法律素養(yǎng)。

3.3 完善復(fù)議審查制度

前文中已經(jīng)指出行政復(fù)議為了達到高效便民的目標(biāo)，應(yīng)該以書面審查為主。但行政復(fù)議司法化所追求的公平正義也是不可忽視的。我們應(yīng)當(dāng)既要保證行政復(fù)議的高效，也要保證其公正。以書面審查方式來追求其高效，并不是說就可以不顧行政主體和行政相對人的看法，可以關(guān)門審查并且對自己做出錯誤的決定不負(fù)責(zé)[7]。筆者通過查閱資料整合出以下幾種方式：

3.3.1 細(xì)化復(fù)議機關(guān)調(diào)查情況、聽取意見的程序

《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)在必要的時候，可以調(diào)查情況、聽取意見[8]，因為表述中有“必要”這個條件，在行政復(fù)議實踐中行政復(fù)議機關(guān)總是把糾紛程序看成是沒有“必要”的情形來處理，使這個法條形同虛設(shè)。行政復(fù)議制度雖然不需要實行兩造對抗的模式，但是調(diào)查清楚事實、聽取雙方的意見是有必要的，所以應(yīng)該細(xì)化這一規(guī)定。

首先，有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)該給予行政機關(guān)選擇調(diào)查的權(quán)利，不能在行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為“必要時”才調(diào)查情況、聽取意見。筆者同意這樣的看法，既然行政相對人都已經(jīng)提起行政復(fù)議了，這本身就是很必要了，所以不需要別的條件，復(fù)議機關(guān)都應(yīng)該主動調(diào)查情況、聽取意見。

其次，行政復(fù)議機關(guān)在受理案件之后，可以采用簡易的方式隨時詢問雙方當(dāng)事人，比如打電話、發(fā)信息等。在必要時也可以聯(lián)系雙方當(dāng)事人到復(fù)議機關(guān)當(dāng)面協(xié)商或者對質(zhì)，合理高效地解決糾紛。

3.3.2 設(shè)立追責(zé)制度

行政復(fù)議中有時出現(xiàn)“官官相護”的問題，“人”的原因是不容忽視的。為了防止行政復(fù)議流于形式，成為簡單的走過場，應(yīng)當(dāng)建立追責(zé)制度。

復(fù)議機關(guān)在作出復(fù)議決定時要寫明作出這一決定的依據(jù)、參考的資料、有無調(diào)查情況以及復(fù)議人員的簽名。這樣可以使復(fù)議人員認(rèn)真對待復(fù)議案件，不會因為是書面審查就濫用權(quán)力，閉門審查做決定，同時也會讓復(fù)議人員意識到作出錯誤的決定不僅會損壞自己的聲譽，嚴(yán)重的可能會追究其責(zé)任。

追責(zé)指的是對于明顯不合法或者不合理的具體行政行為，行政復(fù)議委員會審查后仍然維持的，應(yīng)當(dāng)對案件審查人進行追責(zé)?！缎姓V訟法》的規(guī)定，相當(dāng)于行政復(fù)議委員會有了類似法官一樣的“豁免權(quán)”，這一權(quán)力是為了讓行政復(fù)議委員會放心去監(jiān)督和糾錯，不是為了讓其人員濫用權(quán)力。因此，對于原具體行政行為有明顯而重大的錯誤，而行政復(fù)議委員會審查后仍然維持的，就等同于“不作為、包庇縱容”，對于這種情況，應(yīng)當(dāng)對負(fù)責(zé)該案件的人員進行嚴(yán)厲追責(zé)。

4 結(jié)束語

行政復(fù)議司法化在某些方面是值得肯定的，它增強了行政復(fù)議制度的公正性，提高了民眾的信任度，但行政復(fù)議制度的完善還應(yīng)堅持行政性，這樣才能發(fā)揮行政復(fù)議制度應(yīng)有的價值。

[1] 方軍.論中國行政復(fù)議的觀念更新與制度重構(gòu)[J]. 環(huán)球法律評論，2004(1):39-46.

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[3] 崔紅,唐麗斐. 對我國行政復(fù)議委員會改革的思考:以行政復(fù)議司法化為視角[J].沈陽師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011(6)：81-84.

[4] 張正釗,胡錦光.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：54.

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〔責(zé)任編輯： 張 敏〕

On the problems and countermeasures of judicial review of administrative reconsideration

JI Yu

(School of Law, Yangzhou University, Yangzhou 225127, China)

According to that fact that the review jurisdiction mode is not entirely appropriate in judicial theory of administrative reconsideration, there are limits in experts’ being directly involved in the case examination and that two conflicting review modes of examination are not reasonable, this thesis puts forward suggestions and countermeasures to improve. Specifically, in terms of the jurisdiction issue, the administrative reconsideration committee system should be improved; in the introduction of experts to review the case, the expert consultation and reconsideration personnel qualification system should be perfected; in the means of examination, the written examination is in priority and review provisions should be refined with the establishment of accountability system.

judicial review of administrative reconsideration; reconsideration jurisdiction; reconsideration personnel; examination method

2016-11-19

紀(jì) 宇(1992—)，男，江蘇徐州人，碩士生，主要從事訴訟法學(xué)研究。

D925.3

A

1008-8148(2017)02-0047-04