民事執(zhí)行法律監(jiān)督的實(shí)務(wù)問(wèn)題研究

沈菊軍 譚 臻

浙江陽(yáng)明律師事務(wù)所，浙江 寧波 315400

民事執(zhí)行法律監(jiān)督的實(shí)務(wù)問(wèn)題研究

沈菊軍 譚 臻

浙江陽(yáng)明律師事務(wù)所，浙江 寧波 315400

伴隨著我國(guó)民事訴訟法的修改，人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督被確定，這一修改在立法上是具有進(jìn)步意義的，而2016年12月兩高聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》更是對(duì)于解決法律實(shí)務(wù)中的問(wèn)題更具深遠(yuǎn)的意義。對(duì)此筆者在本文中從民事執(zhí)行法律監(jiān)督的內(nèi)涵與法理基礎(chǔ)出發(fā)，從立法和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)當(dāng)前民事執(zhí)行法律監(jiān)督的現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)分析，重點(diǎn)探討了民事執(zhí)行法律監(jiān)督實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題以及如何進(jìn)行完善，旨在通過(guò)本文研究，為司法實(shí)務(wù)中民事執(zhí)行法律監(jiān)督工作提供立法解讀，為實(shí)務(wù)中難點(diǎn)問(wèn)題的解決提供理論上的參考。

民事執(zhí)行活動(dòng)；檢察院；法律監(jiān)督

一、民事執(zhí)行法律監(jiān)督概述

(一)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的內(nèi)涵

民事執(zhí)行法律監(jiān)督通俗來(lái)講就是對(duì)法院的執(zhí)行進(jìn)行依法監(jiān)督，立法中對(duì)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的確定應(yīng)當(dāng)以2013年實(shí)施的修訂后的民事訴訟法為準(zhǔn)，這一立法規(guī)定明確了檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。檢察院對(duì)法院的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督主要是針對(duì)法院的各類執(zhí)行實(shí)施情況，在具體的監(jiān)督對(duì)象上，相關(guān)的法律、法規(guī)，有關(guān)部門都進(jìn)行過(guò)規(guī)定，概括來(lái)說(shuō)包括法院執(zhí)行中的違法行為或者不當(dāng)行為，違反程序的執(zhí)行行為，執(zhí)行中的消極不作為，其他損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的執(zhí)行行為。

(二)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的法理基礎(chǔ)

民事執(zhí)行的目的是為了實(shí)現(xiàn)民事裁判的內(nèi)容，主要是以強(qiáng)制執(zhí)行的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，民事執(zhí)行必須有一個(gè)前提就是當(dāng)事人拒不履行生效的裁決，在申請(qǐng)人的申請(qǐng)下由法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。無(wú)論是從執(zhí)行主體還是執(zhí)行方式來(lái)看，民事執(zhí)行都是國(guó)家權(quán)力范疇，既然作為國(guó)家公權(quán)力，民事執(zhí)行又要分為執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)，其中執(zhí)行裁決權(quán)更具司法性，是民事法律活動(dòng)中一種法律活動(dòng)，而人民檢察院具有法律監(jiān)督職能，其中自然包括民事法律活動(dòng)，作為民事法律活動(dòng)一種的民事執(zhí)行活動(dòng)自然也要接受檢察院的監(jiān)督。

二、民事執(zhí)行法律監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的立法現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)立法和實(shí)務(wù)情況的考慮和研究，在民事訴訟法進(jìn)行修改中進(jìn)行了民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法的修改，使得民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法取得了巨大突破，2012年修訂《民事訴訟法》首次明確了檢察院對(duì)民事執(zhí)行的法律監(jiān)督，這是民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法規(guī)范中具有里程碑式的意義。首先，新民事訴訟法在總則中明確了基本原則，即檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，這其中也包含著民事執(zhí)行法律監(jiān)督在范圍也進(jìn)行了擴(kuò)大和明確，將原來(lái)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督擴(kuò)大到民事訴訟活動(dòng)，使民事執(zhí)行進(jìn)行到立法規(guī)范的監(jiān)督范圍。其次，新民事訴訟法在執(zhí)行程序一編再一次明確了檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督權(quán)，形成與總則呼應(yīng)，也結(jié)束關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的主體爭(zhēng)議，新民事訴訟法還在第208條、210條分別規(guī)定了檢察建議和檢察院的調(diào)查核實(shí)權(quán)，這些規(guī)定有的是從司法實(shí)務(wù)中總結(jié)獲得而來(lái)的，同時(shí)又為司法實(shí)務(wù)提供了法律依據(jù)，在立法方面是很大的進(jìn)步。

但是新民事訴訟法在民事執(zhí)行法律監(jiān)督方面的規(guī)定還是以原則性為主，在實(shí)務(wù)應(yīng)用上還是經(jīng)常存在不明，基于這樣背景下，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)了《規(guī)定》，對(duì)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的程序、范圍以及方式等都進(jìn)行了立法明確。

(二)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的實(shí)務(wù)現(xiàn)狀

早在2011年我國(guó)就在多地進(jìn)行了民事執(zhí)行法律監(jiān)督的試點(diǎn)，并在相關(guān)的監(jiān)督范圍以及許可的監(jiān)督方式，具體的監(jiān)督程度等方面做出了規(guī)范，但是沒(méi)有上升到立法。民事執(zhí)行法律監(jiān)督工作通過(guò)試點(diǎn)工作的推進(jìn)取得了重大的進(jìn)展，但是實(shí)務(wù)中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，尤其是法律適用方面的問(wèn)題也是十分嚴(yán)峻的，在此背景下民事訴訟法進(jìn)行了修訂，新《規(guī)定》也繼而出臺(tái)。近年來(lái)民事執(zhí)行法法律監(jiān)督已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督工作重點(diǎn)，但是不同地區(qū)還是存在著不平衡，同時(shí)監(jiān)督情況和最終執(zhí)行情況也存在著失衡，甚至可以說(shuō)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督并沒(méi)有對(duì)民事執(zhí)行起到實(shí)質(zhì)性影響。

筆者認(rèn)為對(duì)我國(guó)當(dāng)前民事執(zhí)行法律監(jiān)督的司法實(shí)務(wù)進(jìn)行客觀的認(rèn)識(shí)與分析十分必要，只有找出實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題，才能有針對(duì)性的對(duì)民事執(zhí)行中的亂象進(jìn)行有效的規(guī)制，只有在實(shí)務(wù)中進(jìn)行有效的法律監(jiān)督，維護(hù)當(dāng)事人及相關(guān)主題的合法權(quán)益，才能維護(hù)法律的權(quán)威。

三、民事執(zhí)行法律監(jiān)督在司法實(shí)務(wù)中面臨的問(wèn)題

(一)民事執(zhí)行法律監(jiān)督數(shù)量不多，存在地域性不平衡

隨著民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法規(guī)范不斷健全，檢察機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行法律監(jiān)督方面也越來(lái)越看重，但是總體上，仍然數(shù)量偏少，尤其是在一些基層地區(qū)，民事執(zhí)行法律監(jiān)督的案件數(shù)量十分少，并且監(jiān)督后的民事執(zhí)行情況也不樂(lè)觀，在實(shí)際解決問(wèn)題上并沒(méi)有明顯的效果，究其原因筆者認(rèn)為基層檢察院在案件來(lái)源上的不足是執(zhí)行監(jiān)督案件較少的原因，尤其是當(dāng)前新民事訴訟法實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，《規(guī)定》更是從今年開始實(shí)行，民事案件當(dāng)事人對(duì)新法的不了解，即使面對(duì)執(zhí)行困難認(rèn)為也只能依靠法院強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)法院執(zhí)行卻沒(méi)有質(zhì)疑和尋求救濟(jì)的想法。一些基層檢察院對(duì)《規(guī)定》理解不到位，在思想上還是是以舊的民事訴訟法為依據(jù)，也影響著法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，在發(fā)現(xiàn)案源方面存在不足，沒(méi)有將監(jiān)督權(quán)落實(shí)到位。

(二)檢察院對(duì)民事執(zhí)行的法律監(jiān)督受到法院的干擾

檢察院對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督必然需要進(jìn)行相關(guān)情況的調(diào)查和證據(jù)的調(diào)取，但是在實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中會(huì)受到來(lái)自法院的干擾，有的法院工作人員認(rèn)為執(zhí)行監(jiān)督權(quán)利應(yīng)當(dāng)歸屬法院，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是對(duì)法院正常工作的干涉，同時(shí)對(duì)他們的利益也存在著某種威脅，因此對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督并不配合，尤其是對(duì)于一些時(shí)間較長(zhǎng)的案件，法院裁判幾年或者十幾年都沒(méi)有執(zhí)行的案件，檢察院在進(jìn)行法律監(jiān)督的過(guò)程中向法院調(diào)閱案件執(zhí)行卷宗經(jīng)常會(huì)受到阻礙，對(duì)執(zhí)行法官進(jìn)行保護(hù)，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)執(zhí)行法官進(jìn)行追責(zé)。

(三)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的效果引發(fā)多方爭(zhēng)議

在民事執(zhí)行問(wèn)題上法院執(zhí)行效果上的不力已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，除了對(duì)檢察院民事執(zhí)行法律監(jiān)督進(jìn)行干擾，最突出的問(wèn)題還在于執(zhí)行中存在著消極執(zhí)行的問(wèn)題，并且這類問(wèn)題十分普遍，檢察院對(duì)這種消極執(zhí)行的監(jiān)督也是存在著很大的困難，消極執(zhí)行十分普遍，檢察監(jiān)督的數(shù)量多難度大，在實(shí)務(wù)中難以做到全面的法律監(jiān)督。而有些民事執(zhí)行案件在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，仍然無(wú)法得到執(zhí)行，這就使得當(dāng)事人和社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督效果產(chǎn)生了非議。

四、民事執(zhí)行法律監(jiān)督的完善構(gòu)想

(一)明確民事執(zhí)行法律監(jiān)督的原則與理念

首先，民事執(zhí)行法律監(jiān)督的原則是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的重要依據(jù)，對(duì)其監(jiān)督活動(dòng)開展產(chǎn)生重要依據(jù)性作用，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確并在實(shí)務(wù)中予以嚴(yán)格的貫徹，民事執(zhí)行法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)確立三大基本原則：一是監(jiān)督法定原則，作為檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照立法規(guī)定的權(quán)利，嚴(yán)格按照法定的程序和法定的方式開展對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，除了程序和方式，執(zhí)行監(jiān)督的對(duì)象、范圍、事由、措施等都要法定；第二，謙抑性原則，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督要尊重司法規(guī)律和當(dāng)事人的意思自治(這也是一項(xiàng)重要的民事領(lǐng)域的原則)，對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督要既要合法又要合理，尤其是民事領(lǐng)域本身就是當(dāng)事人自治的范疇，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的選擇；三是不可替代執(zhí)行原則，法律賦予人民檢察院對(duì)法院的民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，就只是監(jiān)督，民事執(zhí)行還應(yīng)當(dāng)由法院來(lái)執(zhí)行，檢察院不可替代，這也是由法院和檢察院職能權(quán)限所定的，不可超越。

其次，作為檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)新法的學(xué)習(xí)和理解，還要進(jìn)行法律宣傳和普及，讓人民群眾了解關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，為他們送上維護(hù)自身權(quán)益的法律武器，增強(qiáng)人們的法律意識(shí)與法律理念，讓群眾意識(shí)到還有向檢察機(jī)關(guān)申訴的渠道來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

(二)準(zhǔn)確把握民事執(zhí)行法律監(jiān)督的程序、范圍和方式

民事執(zhí)行法律監(jiān)督在實(shí)務(wù)中要嚴(yán)格依照法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)行，上文對(duì)我國(guó)現(xiàn)有立法規(guī)范進(jìn)行了分析，在民事執(zhí)行法律監(jiān)督的程度、范圍和方式上最主要的依據(jù)就是2016年新頒布的《規(guī)定》，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確的把握并在實(shí)務(wù)中作為依據(jù)。

首先，在程度上檢察院對(duì)法院民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督程序啟動(dòng)，主要是以民事當(dāng)事人提出申請(qǐng)為主，包括當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人申請(qǐng)進(jìn)行監(jiān)督，但特殊情形下檢察院也有主動(dòng)提起法律監(jiān)督的權(quán)利，包括對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益存在損害的，法院執(zhí)行人員在執(zhí)行中存在貪污受賄等違法行為并且已經(jīng)被司法機(jī)關(guān)立案的，還有其他在社會(huì)上造成重大影響的，檢察院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督。

其次，對(duì)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的范圍，《規(guī)定》中明確指出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是對(duì)法院執(zhí)行行為的全面監(jiān)督，這里法院的執(zhí)行行為包括法院執(zhí)行其生效的判決、裁定、調(diào)解書、仲裁裁決等各種法律文書進(jìn)行法律監(jiān)督。民事執(zhí)行法律監(jiān)督的范圍相比過(guò)去不但明確了，還擴(kuò)大了范圍，這就需要檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)，積極的發(fā)現(xiàn)案源。

再次，對(duì)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的方式，《規(guī)定》中明確只有一種方式，即檢察建議，而且對(duì)檢察建議的作出進(jìn)行了程度上的規(guī)定，要求必須是由檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)或者由檢察委員會(huì)決定，對(duì)于檢察建議在形式上的內(nèi)容也進(jìn)行了規(guī)定，包括檢察機(jī)關(guān)查明的事實(shí)、進(jìn)行監(jiān)督的理由和法律依據(jù)以及建議的具體內(nèi)容等。

(三)加強(qiáng)法院與檢察院之間的配合與制約

《規(guī)定》中明確要求法院與檢察院之間要做好必要的溝通，加強(qiáng)交流，針對(duì)民事執(zhí)行法律監(jiān)督在相關(guān)工作機(jī)制上進(jìn)行完善，在具體的工作中進(jìn)行配合和支持。

首先，按照《規(guī)定》必須要強(qiáng)化檢察院對(duì)法院民事執(zhí)行的全面監(jiān)督，法院應(yīng)當(dāng)予以配合，例如在檢察院執(zhí)行監(jiān)督的過(guò)程中，因?yàn)榘讣男枰凑障嚓P(guān)的規(guī)定的可以調(diào)閱法院的執(zhí)行卷宗，法院應(yīng)予予以配合。對(duì)于一些執(zhí)行中檢察院認(rèn)為法院可能存在怠于履職問(wèn)題的，對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查了解，法院也應(yīng)當(dāng)配合做好相關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明。除此之外，檢察院與法院之間加強(qiáng)配合，還要進(jìn)行創(chuàng)新突破，除了加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，可以探索聯(lián)合建立監(jiān)督平臺(tái)，這樣不但能夠?yàn)榉ㄔ簣?zhí)行提供支持與保障，還能夠?yàn)闄z察院進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督提供保障。在監(jiān)督平臺(tái)的基礎(chǔ)上，檢察院與法院之間可以定期的召開聯(lián)席會(huì)議，對(duì)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的具體工作開展進(jìn)行探討，尤其是法院，應(yīng)當(dāng)明確檢察院的監(jiān)督是對(duì)其自身工作的促進(jìn)，要從內(nèi)心接受檢察院對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督，這樣才能主動(dòng)配合相關(guān)的調(diào)查工作。

其次，《規(guī)定》中還賦予了法院對(duì)檢察監(jiān)督的制約，如果法院認(rèn)為檢察院實(shí)施的檢察監(jiān)督存在不符合法律規(guī)定的情況，可以向檢察院提出建議，檢察院對(duì)法院提出的建議必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)(三個(gè)月)進(jìn)行處理并回復(fù)有關(guān)情況，如果法院對(duì)檢察院的處理結(jié)果仍然存在非議，可以向上一級(jí)法院提出并由上一級(jí)法院再次提出建議。

(四)加快民事執(zhí)行法律監(jiān)督制度的完善

在新民事訴訟法和《規(guī)定》的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)對(duì)民事執(zhí)行法律監(jiān)督制度予以完善，尤其是要在制度中增強(qiáng)對(duì)實(shí)務(wù)工作的規(guī)范和指導(dǎo)，包括上文提到的明確民事執(zhí)行法律監(jiān)督的原則，還要對(duì)現(xiàn)有立法規(guī)范進(jìn)行科學(xué)的解讀和細(xì)化，建立檢察機(jī)關(guān)行使民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職權(quán)的權(quán)力機(jī)制與其他主體的協(xié)作機(jī)制。

為了更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)民事執(zhí)行的法律監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，例如進(jìn)行材料的發(fā)放宣傳、開展法律監(jiān)督知識(shí)講座等，讓更多的群眾了解民事執(zhí)行法律監(jiān)督，讓他們知曉其權(quán)益和權(quán)利并進(jìn)行主張，接受社會(huì)監(jiān)督與群眾舉報(bào)，這樣有助于檢察院發(fā)現(xiàn)更多的監(jiān)督案源并予以監(jiān)督和糾正。

五、結(jié)語(yǔ)

2016年12月最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布了的《規(guī)定》，是繼民事訴訟法修改后的又一立法進(jìn)步，為我國(guó)民事執(zhí)行法律監(jiān)督提供了規(guī)范化的指引。立法的出臺(tái)是為司法實(shí)務(wù)提供依據(jù)和指導(dǎo)，但是對(duì)于立法的解讀與適用會(huì)隨著在實(shí)務(wù)中的適用出現(xiàn)各種問(wèn)題，因此從理論上進(jìn)行系統(tǒng)的分析研究和探討，對(duì)司法實(shí)務(wù)能夠形成參考不但具有理論意義還具有現(xiàn)實(shí)意義，因此對(duì)該問(wèn)題的研究應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

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