宅基地退出的法律制度探究
——以重慶的“地票”模式為例

彭舒月

渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧 錦州 121000

宅基地退出的法律制度探究
——以重慶的“地票”模式為例

彭舒月

渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧 錦州 121000

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，宅基地退出并復(fù)墾有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。是提高土地利用效益、優(yōu)化土地資源配置的迫切要求。近年來(lái)在農(nóng)村宅基地退出制度試點(diǎn)的“置換”模式、“復(fù)墾”模式、“地票”模式等都存在著很多問題，比如在補(bǔ)償?shù)确矫娑紱]有確切的法律保障。本文以重慶的“地票”模式為例，通過對(duì)這些缺失功能的探討以找出我國(guó)農(nóng)村宅基地退出制度更加合理的方案，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的法律制度，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的改革。

宅基地退出；“地票”模式；法律制度

宅基地退出機(jī)制作為農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，很多城市已經(jīng)在加快對(duì)這一制度的探索，在多個(gè)試點(diǎn)城市中，重慶市運(yùn)用“地票”這一模式建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。該種模式旨在建立農(nóng)戶退出宅基地的引導(dǎo)機(jī)制、農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地的激勵(lì)機(jī)制以及農(nóng)戶合法占用和退出宅基地的監(jiān)督機(jī)制。完善該模式的相關(guān)法律制度將會(huì)有效地促進(jìn)該機(jī)制目的的實(shí)現(xiàn)，也將會(huì)更加強(qiáng)有力地保障農(nóng)戶們的權(quán)益，對(duì)保障國(guó)家基本耕地面積的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

一、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的現(xiàn)狀

(一)宅基地收回制度的不健全，缺乏可操作性

在農(nóng)村宅基地退出機(jī)制中，這種地票模式是指農(nóng)民將閑置的宅基地及進(jìn)行復(fù)墾，將其變成可以用于耕種農(nóng)作物的耕地，再經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國(guó)土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)作為憑證的一種宅基地收回模式。在該種模式下，農(nóng)民在申請(qǐng)土地復(fù)墾后，等待政府部門的嚴(yán)格驗(yàn)收以及發(fā)放“地票”憑證等過程需要一個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)間，但那么在這一段宅基地閑置的期間里，該土地能否使用？由誰(shuí)使用？如何使用？這都沒有相應(yīng)的規(guī)定，這將導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，農(nóng)民的利益也會(huì)因此而受損。

(二)法律有關(guān)宅基地的滯后規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)戶退出動(dòng)力缺失

1.法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)迷糊

根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。該條規(guī)定只是對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用法律進(jìn)行籠統(tǒng)的規(guī)定。并沒有對(duì)宅基地使用權(quán)中關(guān)于流轉(zhuǎn)等方面具體問題進(jìn)行明確的規(guī)定，使宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)變成了缺少法律支撐的空架子。

2.“地票”交易的法律依據(jù)效力低下

“地票交易”的這種新的土地整理、利用和流轉(zhuǎn)模式，其主要的法律依據(jù)是一些規(guī)范性法律文件比如，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)土資源部制定的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，國(guó)土資源部《關(guān)于天津等五省(市)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)》，重慶市人民政府第22次常務(wù)會(huì)議通過了《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》等。從法律位階上看，這一系列規(guī)這些都只不過是行政法規(guī)、行政規(guī)章和部門規(guī)章，其法律位階較低，缺乏強(qiáng)有力的效力來(lái)源[1]。

3.法律的規(guī)定具有模糊性

根據(jù)中華人民共和國(guó)《物權(quán)法》第一百八十四條，規(guī)定下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外。這條法律規(guī)定的宅基地土地使用權(quán)是不得抵押的，根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十二條，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。根據(jù)房地一體主義的觀念[2]，對(duì)于宅基地的有償流轉(zhuǎn)自然涉及到集體所有的土地使用權(quán)，按照當(dāng)然解釋，宅基地所涉及的集體所有的土地使用權(quán)連抵押都不行，更何況有償流轉(zhuǎn)呢。然而《物權(quán)法》并沒有對(duì)關(guān)于宅基地的流轉(zhuǎn)做出明確的規(guī)定。

所謂地票，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購(gòu)得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，據(jù)其定義該模式形式上通過復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)收合格，發(fā)給原宅基地使用權(quán)人地票，作為債權(quán)憑證，而后將其置于地票交易所公開售賣，由企業(yè)參與競(jìng)買[3]。根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第十九條的規(guī)定，指標(biāo)產(chǎn)生是由市國(guó)土資源行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，確定掛鉤的規(guī)模和布局，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。根據(jù)土地征收的相關(guān)特征來(lái)看，“地票”模式應(yīng)當(dāng)屬于政府征收。因此該模式將導(dǎo)致重慶市政府頒布的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中第十七條規(guī)定關(guān)于退出宅基地后，不得再申請(qǐng)宅基地，這與我國(guó)的相關(guān)法律產(chǎn)生了沖突，使得農(nóng)戶不敢輕易退出其宅基地。

(三)宅基地收回的政策不健全，難以有效運(yùn)作

工業(yè)產(chǎn)品的發(fā)展趨向于微型化、精密化，各種微型元器件產(chǎn)品越來(lái)越多。精密測(cè)量機(jī)被廣泛應(yīng)用于微型元器的精密測(cè)量，它對(duì)微型器件的三維形貌、質(zhì)量等的精確控制具有重要作用。微納測(cè)頭是精密測(cè)量機(jī)的關(guān)鍵零部件，其性能直接影響坐標(biāo)測(cè)量設(shè)備的整體性能，因此，新型微納測(cè)頭研究成為精密測(cè)量領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)[1-3]。

“地票”模式下的宅基地收回，未對(duì)宅基地復(fù)墾之后的驗(yàn)收指標(biāo)提供一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致宅基地復(fù)墾之后質(zhì)量參差不齊。根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的規(guī)定，復(fù)墾，可以由農(nóng)民自己復(fù)墾、可以由政府組織復(fù)墾，還可以委托專門的復(fù)墾機(jī)構(gòu)復(fù)墾。那么，在復(fù)墾的環(huán)節(jié)中，就可能會(huì)出現(xiàn)復(fù)墾成本的問題。另外，對(duì)于宅基地的本身質(zhì)量問題，如土質(zhì)，本就不適合作為耕地，既使復(fù)墾也是浪費(fèi)復(fù)墾成本，還違背了該模式實(shí)施的初衷。

二、建立健全農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

(一)有利于更好的保障農(nóng)戶的合法權(quán)益

土地資源是一項(xiàng)重要的資源，自古以來(lái)土地對(duì)于農(nóng)民的重要性是不言而喻的。為保障農(nóng)民的合法權(quán)益，國(guó)家特別賦予農(nóng)民在土地上建造房屋的專屬權(quán)利。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程飛速發(fā)展的今天，大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，在城市定居，甚至在城市購(gòu)房居住，幾乎不再回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。對(duì)于其在農(nóng)村所居住的房屋便一直放置，疏于管理。針對(duì)這種消極的行為，一定程度上不利于農(nóng)戶權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的一項(xiàng)專有權(quán)利，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)積極行使該權(quán)利，為自己創(chuàng)造更好的價(jià)值。在一定意義上來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一部分，農(nóng)民理應(yīng)得到保護(hù)。為此，建立健全農(nóng)村宅基地退出機(jī)制有利于更好的保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

(二)有利于優(yōu)化土地資源的配置

在土地資源嚴(yán)重匱乏的今天，如何更加有效的利用土地創(chuàng)造財(cái)富就成了有待解決的問題。由于城市的土地承擔(dān)著社會(huì)多重功能，且資源有限。所以，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃中，才能加以利用。即便如此，無(wú)論進(jìn)行多么合理的規(guī)劃，城市土地資源也難以跟上經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐。為了保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家通過不斷的征收行為來(lái)滿足現(xiàn)階段的需要，但是，這種做法畢竟不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化土地資源的配置，建立健全宅基地退出機(jī)制成為根本解決該問題的手段之一。摒棄傳統(tǒng)先占后補(bǔ)的做法，采用先補(bǔ)后占的理念，并將閑置的宅基地經(jīng)過復(fù)墾之后，可再次進(jìn)入國(guó)家對(duì)土地的總體規(guī)劃中，根據(jù)土地質(zhì)量的不同，分別予以規(guī)劃利用。遵循土地集約利用理論[3]，優(yōu)化土地資源的配置。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，宅基地退出并復(fù)墾有著積極的現(xiàn)實(shí)意義，是提高土地利用效益、優(yōu)化土地資源配置的迫切要求。

(三)有利于保障國(guó)家基本耕地面積的實(shí)現(xiàn)

“國(guó)以民為本，民以食為天?！睔v史證明，文明的盛衰取決于人類對(duì)自然資源的開發(fā)和利用，其中尤為重要的是土地資源的開發(fā)利用。要穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，必須穩(wěn)定耕地面積。[4]城市日漸向農(nóng)村擴(kuò)張，農(nóng)村土地資源，特別是耕地資源受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了保障我國(guó)基本耕地面積的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家提出了耕地紅線的指標(biāo)。為此，國(guó)土資源部特地發(fā)布了《國(guó)土資源部關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，嚴(yán)格把關(guān)，不僅要在形式上保障基本耕地面積的實(shí)現(xiàn)，還要在實(shí)質(zhì)上保障基本耕地面積的實(shí)現(xiàn)。而在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)戶數(shù)量較多，宅基地所占用的面積也較大。建立健全宅基地的退出機(jī)制，將很大程度上增加土地的面積，其中不乏有高質(zhì)量的耕地，這正是順應(yīng)了國(guó)家關(guān)于耕地保護(hù)的相關(guān)政策，有利于保障國(guó)家基本耕地面積的實(shí)現(xiàn)。

三、關(guān)于建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的相關(guān)建議

(一)完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的法律規(guī)范

由于有關(guān)宅基地退出機(jī)制的法律依據(jù)效力低下，但為了使宅基地退出工作順利進(jìn)行，必須為其提供強(qiáng)有力的效力支柱，可以通過全國(guó)人大及其常委會(huì)制定有關(guān)法律以及開展其他的相關(guān)的立法工作，完善宅基地退出的法律規(guī)范。

首先，對(duì)于宅基地的退出，法律規(guī)定需要辦理退出手續(xù)即向有關(guān)部門辦理注銷登記。而在實(shí)踐中，幾乎沒有農(nóng)民愿意去辦理宅基地退出的相關(guān)手續(xù)。法律賦予了農(nóng)民宅基地使用權(quán)這一專有的權(quán)利，也為其規(guī)定了一項(xiàng)義務(wù)，即宅基地退出必須辦理相關(guān)手續(xù)。對(duì)于這項(xiàng)義務(wù)，雖然屬于強(qiáng)制性規(guī)定，但由于缺乏了相應(yīng)的配套措施，顯得有些軟弱無(wú)力。既使行為人不履行該義務(wù)，也不會(huì)產(chǎn)生任何不利的后果。相反，可能會(huì)得到利益。由此，實(shí)施宅基地退出機(jī)制，應(yīng)當(dāng)要解決宅基地退出的相應(yīng)注銷手續(xù)，并規(guī)定違反這一強(qiáng)制性規(guī)定的相應(yīng)不利后果。

其次，復(fù)墾后到交易前的土地問題也應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)規(guī)定。針對(duì)復(fù)墾之后到交易之前的土地問題，宅基地收回機(jī)制中未做任何規(guī)定，特別是該時(shí)間段的土地能否使用？誰(shuí)來(lái)使用？如何使用？問題都未做明確的規(guī)定。根據(jù)“地票”模式中有關(guān)交易之后土地歸屬問題，建議在復(fù)墾后交易前土地所有權(quán)仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織。可以規(guī)定在該段時(shí)間中，土地可以交由集體經(jīng)濟(jì)組織按照土地本身的性質(zhì)使用，收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

(二)農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償制度的建立

對(duì)于農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償，這是農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的核心部分，關(guān)系農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的實(shí)施是否成功的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的部分，合理的農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償制度的建立，是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。如何建立一套合理的農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償制度就成了宅基地退出機(jī)制的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)今的農(nóng)村宅基地補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成一般是參照征地的補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成進(jìn)行的，補(bǔ)償費(fèi)用的分配也和征地差不多，這就使得在一定程度上，農(nóng)民會(huì)認(rèn)為宅基地的退出其實(shí)就是政府對(duì)宅基地的征收行為，在一定程度上難以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶宅基地退出的積極性。筆者認(rèn)為，要建立一個(gè)合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，首先要對(duì)宅基地退出行為進(jìn)行一個(gè)定性，并向農(nóng)民積極宣傳，使得農(nóng)民對(duì)宅基地退出機(jī)制的有一個(gè)根本性的認(rèn)識(shí)。其次，對(duì)于補(bǔ)償費(fèi)用的構(gòu)成和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通過分析，做一個(gè)較為合理的指導(dǎo)[5]。通常情況下，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)要求委托第三方，對(duì)宅基地進(jìn)行合理估價(jià)。這個(gè)估價(jià)并不是最終的成交價(jià)格，只能是一個(gè)價(jià)格指導(dǎo)，最終的成交價(jià)格要以實(shí)際價(jià)格為準(zhǔn)，扣除相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)，一般情況下，都將等于或高于指導(dǎo)價(jià)格。最后，政府應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民公開交易的對(duì)象、價(jià)格、聯(lián)系方式、住址等信息以及手續(xù)費(fèi)的扣繳情況。針對(duì)以上建議，政府可以通過制定相關(guān)的政府規(guī)章、地方各級(jí)人大聯(lián)系本地區(qū)的實(shí)際情況制定相關(guān)的地方性法規(guī)予以確認(rèn)。

(三)規(guī)范多元化的農(nóng)村住房體系

對(duì)于現(xiàn)今，廣大部分農(nóng)村實(shí)行的是“一戶一宅”的宅基地使用模式，由于農(nóng)村人口數(shù)量占我國(guó)人口總數(shù)量的多數(shù)，使得農(nóng)村的宅基地占用面積較大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，對(duì)于土地的需求也越來(lái)越急迫。城市的土地幾乎使用殆盡，但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)土地的需求仍然沒有停止，甚至越來(lái)越大。由此，國(guó)家為了公共利益的需要，不得已對(duì)農(nóng)村的集體土地實(shí)施了征收行為。伴隨頻繁的征收行為和城市的擴(kuò)張，農(nóng)村的土地面積也在不斷的減少。而“一戶一宅”的宅基地使用模式卻占用了農(nóng)村土地的較大的面積，并且這些土地資源的損失都可以避免的。由此，農(nóng)村的住房體系可以效仿城市的住房體系，采用由政府整體規(guī)劃，科學(xué)布局，構(gòu)建單元制住房體系。也可采用政府補(bǔ)貼，農(nóng)民自己掏錢購(gòu)買商品房的住房模式。

(四)建立健全宅基地復(fù)墾機(jī)制

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“保障農(nóng)

戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！眹?guó)家積極推進(jìn)宅基地退出機(jī)制的運(yùn)行，釋放農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，[6]積極選擇試點(diǎn)，為農(nóng)村宅基地的退出給予了強(qiáng)大的政策支撐。對(duì)于在宅基地退出過程中，一個(gè)較為重要的細(xì)節(jié)即宅基地的復(fù)墾。宅基地復(fù)墾由于涉及各方利益，導(dǎo)致復(fù)墾之后的結(jié)果不同，所帶來(lái)的效益也不一。因此，宅基地復(fù)墾環(huán)節(jié)也是宅基地退出機(jī)制中較為重要的問題的。筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面著手。第一，宅基地復(fù)墾涉及各方最為重要的利益即為經(jīng)濟(jì)利益，一般由政府財(cái)政先行墊付。政府可通過招標(biāo)的方式，將所在區(qū)域的宅基地復(fù)墾工程承包給第三人，由第三人組織實(shí)施。當(dāng)然，作為宅基地的使用權(quán)人，也可作為第三人的雇員加入復(fù)墾，獲得相應(yīng)的勞動(dòng)收益。第二，關(guān)于復(fù)墾之后的質(zhì)量問題。作為發(fā)包方的政府當(dāng)然有權(quán)利按照合同約定指派專業(yè)工作人員進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)，對(duì)于質(zhì)量問題的而發(fā)生的糾紛按照相關(guān)法律法規(guī)解決。

[1]鐘秀勇.鐘秀勇講民法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015：239.

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D923.2；D922.32

：A

：2095-4379-(2017)26-0070-03

彭舒月(1993-)，女，重慶人，渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，法律(非法學(xué))專業(yè)碩士在讀。